К вопросу об упрощении оформления гражданами права собственности на земельные участки

С 1 сентября 2006 г. вступил в силу Федеральный закон о так называемой "дачной амнистии". Какие новеллы он внес в порядок оформления права собственности граждан на земельные участки? Какие документы необходимо представить для оформления права собственности? В каких случаях может быть отказано в государственной регистрации указанного права?

Согласно ст. 20, 21 Земельного кодекса (ЗК) РФ граждане, имеющие земельные участки в постоянном (бессрочном) пользовании или пожизненном наследуемом владении, получили право приобрести их в собственность один раз бесплатно. Однако многие граждане, ранее приобретшие в собственность жилые дома, никак не оформили права на земельные участки, на которых расположены эти дома. В связи с этим в Федеральном законе от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"*(1) (п. 4 ст. 3) появился термин "фактическое пользование земельными участками". Было установлено, что граждане, имеющие в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенными в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. "О собственности в СССР" (вступил в силу 1 июля 1990 г.), если права на эти земельные участки не были надлежащим образом оформлены и зарегистрированы, могут зарегистрировать право собственности на указанные земельные участки в соответствии с правилами ст. 20 ЗК РФ, т.е. приватизировать их один раз бесплатно.

Рассмотрим предложенный законодателем порядок регистрации. В соответствии с п. 3 ст. 28 ЗК РФ решение о предоставлении земельного участка в собственность должно быть принято в двухнедельный срок со дня подачи гражданином заявления в письменной форме в исполнительный орган государственной власти или местного самоуправления. Но на практике гражданам приходилось ждать решения этого вопроса месяцами. Кроме того, несмотря на положения ст. 20-21 ЗК РФ и п. 4 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" органы местного самоуправления, пользуясь неосведомленностью граждан, в ряде случаев пытались навязать им заключение договора аренды или купли-продажи земельного участка либо отказывали в предоставлении земельного участка в собственность бесплатно гражданам - фактическим пользователям земельного участка, не имеющим правоустанавливающих документов на землю.

Узнав о нарушениях своих прав, граждане обращались в суды с исками о признании недействительными подобных постановлений глав администраций муниципальных образований, признании права собственности на земельный участок или о признании права на бесплатную приватизацию земельного участка и понуждении администрации муниципального образования к предоставлению земельного участка в собственность.

Изучение практики судов общей юрисдикции г. Краснодара показывает, что при наличии у граждан документов, подтверждающих их право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельными участками, а также правоустанавливающих документов на домовладения, приобретенные ими до 1 июля 1990 г., суды удовлетворяли исковые требования граждан, что полностью соответствуют закону. Однако гражданам приходилось тратить время и денежные средства на защиту своих прав, что причиняло им неудобства.

При приватизации гражданами садовых, огородных и дачных земельных участков тоже появились проблемы, вызванные причинами как правового, так и организационно-технического характера.

Многие дачные, садовые и огороднические некоммерческие объединения не могли в течение нескольких лет провести приватизацию земельных участков из-за громоздкой процедуры и невыполнимых требований. Например, в ранее действовавшей редакции Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" не были предусмотрены правила приватизации земельных участков в индивидуальном порядке.

Далее, для приватизации земельных участков Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" требовал уточнить проект организации и застройки некоммерческого объединения, или генплан. Количество экспертиз и согласований для получения генплана законодателем не установлено, и в зависимости от региона требовалось обойти 5-10 инстанций. На рынке же такая услуга, как уточнение и согласование проекта организации и застройки, стоит 150-200 тыс. руб. и более. Кроме того, некоторые некоммерческие объединения не могут собрать взносы для выкупа земель общего пользования, без чего, как правило, власти не разрешают приватизацию остальных земельных участков. Имеются случаи, когда земельный участок, предоставленный некоммерческому объединению, оформлен на него как на юридическое лицо на праве постоянного (бессрочного) пользования. У самих дачников и садоводов нет правоустанавливающих документов на земельные участки*(2). Все перечисленное крайне усложняло приватизацию гражданами земельных участков.

Чтобы упростить порядок приватизации, был принят Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества"*(3). С момента вступления его в силу, а именно с 1 сентября 2006 г. значительно изменилась процедура оформления права собственности граждан на земельные участки, предоставленные для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального жилищного и гаражного строительства. Данным законом внесены изменения в ряд законодательных актов: - Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (ч. 1 ст. 15); - ГК РФ (п. 3 ст. 222); - Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"; - Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"; - Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре"; - Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и др.

Какие же новеллы внес Федеральный закон "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" в порядок приватизации гражданами земельных участков?

Статья 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" дополнена п. 9.1. В нем закреплено, что граждане, которым до введения в действие Земельного кодекса РФ были предоставлены земельные участки для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального гаражного и жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, вправе зарегистрировать право собственности на такие земельные участки, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может быть предоставлен в частную собственность. Сказанное касается и граждан, получивших земельные участки перечисленных видов разрешенного использования до введения в действие Земельного кодекса РФ, если в их правоустанавливающих или правоудостоверяющих документах на земельные участки не указано право, на котором предоставлен земельный участок, или невозможно определить вид данного права. Такой земельный участок считается предоставленным гражданину на праве собственности, государственная регистрация которого осуществляется в соответствии со ст. 25.2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Самое важное, что принятия решения о предоставлении указанным гражданам земельных участков в собственность не требуется, т.е. не нужно тратить время на обращение в органы местного самоуправления.

Добавим, что согласно п. 4 ст. 20, п. 2 ст. 21 ЗК РФ граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения, не вправе распоряжаться земельными участками. Владельцы земельных участков имеют право лишь передать их по наследству. По разъяснению Пленума ВАС РФ, "после введения в действие ЗК РФ лица, обладающие земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе передавать его в аренду или безвозмездное срочное пользование, в том числе и при наличии согласия собственника земельного участка"*(4).

В статью 25.2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" внесены изменения: теперь для государственной регистрации права собственности на земельный участок необходимо представить любой документ, устанавливающий или удостоверяющий право гражданина на земельный участок, выданный компетентным органом государственной власти или местного самоуправления в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания. Обязательным приложением к указанному документу является кадастровый план земельного участка.

Единственным основанием отказа в государственной регистрации права собственности на земельный участок признается запрет, предусмотренный федеральным законом, на передачу земельного участка в частную собственность (п. 5 ст. 25.2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). Даже если сведения о площади земельного участка, содержащиеся в представленном правоустанавливающем или правоудостоверяющем документе, не соответствуют кадастровому плану земельного участка, государственная регистрация права собственности на земельный участок должна осуществляться (п. 4 ст. 25.2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним").

Кроме того, заявление о государственной регистрации прав на указанные земельные участки и иные необходимые для проведения такой государственной регистрации документы в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, теперь имеют право подавать нотариусы "в случае нотариального удостоверения ими соответствующей сделки или совершения ими иного соответствующего нотариального действия, а также получать свидетельства о государственной регистрации прав и (или) иные документы для передачи их лицам, в интересах которых осуществлялась такая государственная регистрация" (ч. 1 ст. 15 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, п. 1 ст. 16 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). Эта новелла также полезна для граждан.

Изменена и редакция п. 4 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". С 1 сентября 2006 г. граждане - фактические пользователи земельных участков с расположенными на них жилыми домами, приобретенными в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. "О собственности в СССР", если права на земельные участки не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, имеют право бесплатно приобрести право собственности на указанные земельные участки в соответствии с правилами ст. 36 ЗК РФ. Эта статья регулирует приобретение прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения. Гражданам - фактическим пользователям земельных участков придется по-прежнему обращаться с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующего земельного участка. Ранее решение о предоставлении земельного участка в собственность принималось в двухнедельный срок со дня получения заявления, с 30 октября 2007 г. на это отводится один месяц (п. 6 ст. 36 ЗК РФ с изменениями, внесенными Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности"*(5)). По существу, порядок приобретения в собственность таких земельных участков упрощен не был.

В связи с внесенными изменениями утратили силу п. 5 ст. 20 и п. 3 ст. 21 ЗК РФ, предусматривающие право граждан на бесплатную однократную приватизацию земельных участков, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании и пожизненном наследуемом владении в административном порядке, на основании решений компетентных органов (п. 3 ст. 28 ЗК РФ). Отметим, что п. 9.1 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" не содержит указания на возможность бесплатного приобретения гражданами земельных участков в собственность однократно, как устанавливали п. 5 ст. 20 и п. 3 ст. 21 ЗК РФ. Значит, с 1 сентября 2006 г. граждане, которым до введения в действие ЗК РФ предоставлены земельные участки для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального гаражного и жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования либо если в их правоустанавливающих или правоудостоверяющих документах на земельные участки не указано право, на котором предоставлен земельный участок или невозможно определить вид этого права, а также граждане, в фактическом пользовании которых находятся земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенными до 1 июля 1990 г., могут зарегистрировать право собственности не только на один, но и на несколько земельных участков, которые теперь не нужно выкупать у государства. Безусловно, подобную новеллу следует оценить положительно.

Изменения коснулись и содержания Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". Так, появилось определение имущества общего пользования и земельных участков, относящихся к имуществу общего пользования. Статья 28 "Особенности предоставления в собственность земельных участков садоводам, огородникам, дачникам и их садовым, огородническим и дачным некоммерческим объединениям" изложена в новой редакции. Согласно ей земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования, подлежат передаче в собственность садоводческого, огороднического или дачного коммерческого объединения бесплатно.

Садоводы, огородники и дачники, имеющие земельные участки в постоянном (бессрочном) пользовании и пожизненном наследуемом владении, вправе зарегистрировать право собственности на такие земельные участки в соответствии со ст. 25.2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Но в определенных случаях гражданам по-прежнему придется обращаться в органы государственной власти или местного самоуправления. Так, п. 4 ст. 28 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" предусматривает: "В случае, если земельный участок, составляющий территорию садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, предоставлен данному некоммерческому объединению либо иной организации, при которой до вступления в силу настоящего Федерального закона было создано (организовано) данное некоммерческое объединение, гражданин, являющийся членом данного некоммерческого объединения, имеет право бесплатно приобрести в собственность земельный участок, предоставленный ему в соответствии с проектом организации и застройки территории данного некоммерческого объединения либо другим устанавливающим распределение земельных участков в данном некоммерческом объединении документом. Предоставление в указанном случае такого земельного участка в собственность гражданина осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, обладающим правом предоставления земельного участка, на основании заявления этого гражданина или его представителя".

23 ноября 2007 г. Президент РФ подписал Федеральный закон N 268-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав наследников, а также иных граждан на земельные участки"*(6), в соответствии с которым п. 9.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" снова изложен в новой редакции. Согласно новой версии, в упрощенном порядке, без обращения в органы государственной власти и местного самоуправления предоставляется право зарегистрировать право собственности на земельные участки гражданам, к которым перешло в порядке наследования или по иным основаниям право собственности на здания, строения и (или) сооружения, расположенные на земельных участках, указанных в п. 9.1 данного акта. Государственная регистрация права собственности гражданина на земельный участок также осуществляется в соответствии со ст. 25.2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", которая дополнена п. 7. Закреплено, что вместо документа, устанавливающего или удостоверяющего право гражданина на такой земельный участок, в качестве основания для государственной регистрации права собственности на земельный участок могут быть представлены следующие документы: - свидетельство о праве на наследство либо иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право собственности такого гражданина на указанное здание (строение) или сооружение. Представлять перечисленные документы не требуется в случае, если право собственности такого гражданина на указанное здание (строение) или сооружение зарегистрировано в установленном Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" порядке; - один из документов, предусмотренных п. 2 ст. 25.2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", устанавливающих или удостоверяющих право гражданина - любого прежнего собственника указанного здания (строения) или сооружения на данный земельный участок.

Таким образом, упрощен порядок оформления права собственности на земельные участки для граждан - наследников зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных их правопредшественникам до введения в действие ЗК РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, а также приобретенных ими по иным основаниям, например, в результате совершения сделок со зданием, строением, сооружением.

Порядок приватизации гражданами земельных участков, предоставленных им для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства в соответствии с действующим законодательством установлен следующий.

Гражданин должен обратиться в органы Федеральной регистрационной службы по месту расположения земельного участка с заявлением о государственной регистрации права собственности на земельный участок и представить любой документ, устанавливающий или удостоверяющий его право на данный земельный участок, выданный компетентным органом государственной власти или местного самоуправления в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания. Это может быть постановление местной администрации о предоставлении гражданину земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение, договор о предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, который заключался еще в период существования СССР, решение профкома предприятия, при котором когда-то организовалось садовое товарищество, выписка из похозяйственной книги, заверенная органами местного самоуправления, если участок предоставлен для ведения личного подсобного хозяйства, и т.д. Граждане, к которым перешло в порядке наследования или по иным основаниям право собственности на здания, строения и (или) сооружения, расположенные на данных земельных участках, в качестве основания осуществления государственной регистрации права собственности на земельный участок представляют свидетельство о праве на наследство либо иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право собственности такого гражданина на указанное здание (строение) или сооружение, например, договоры о переходе прав на здание (строение) или сооружение, а также один из документов, устанавливающих или удостоверяющих право гражданина - любого прежнего собственника указанного здания (строения) или сооружения на земельный участок.

Обязательным приложением к указанным документам является кадастровый план земельного участка. При его отсутствии требуется осуществить кадастровый учет земельного участка, обратившись в ФГУ "Земельная кадастровая палата" с соответствующим заявлением. В данном случае необходимо будет заказать и оплатить проведение межевания земельного участка. За государственную регистрацию права собственности гражданина на земельный участок, предназначенный для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального гаражного и жилищного строительства, установлена государственная пошлина в размере 100 руб. (подп. 20 п. 1 ст. 333.33 ч. 2 НК РФ в редакции Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ).

Граждане - фактические пользователи земельных участков с расположенными на них жилыми домами, приобретенными в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. "О собственности в СССР", если права на земельные участки не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, имеют право бесплатно приобрести право собственности на указанные земельные участки, как упоминалось ранее, в соответствии с правилами ст. 36 ЗК РФ. То есть им придется обращаться с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующего земельного участка, с приложением кадастровой карты (плана) земельного участка. Решение о бесплатном предоставлении земельного участка в собственность должно быть принято в месячный срок со дня поступления заявления.

Граждане, которым предоставлены земельные участки на территории садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений и не имеющие правоустанавливающих документов на земельные участки, могут получить их в собственность бесплатно, также обратившись с заявлением в исполнительный орган государственной власти или местного самоуправления, обладающий правом предоставления такого земельного участка. Федеральным законом "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" предусмотрена возможность приватизации этих земельных участков без уточнения проекта организации и застройки территории некоммерческого объединения. Достаточно представить любой документ, устанавливающий распределение земельных участков в некоммерческом объединении. К заявлению гражданина прилагаются следующие документы: описание местоположения границ земельного участка, подготовленное самим гражданином, а также заключение правления данного некоммерческого объединения, где указывается имя гражданина, за которым закреплен земельный участок, и подтверждается соответствие указанного описания местоположения границ такого земельного участка местоположению границ земельного участка, фактически используемого гражданином. Решение о предоставлении в собственность гражданина земельного участка либо об отказе в его предоставлении принимается в двухнедельный срок со дня получения заявления и необходимых документов (п. 6 ст. 28 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан").

После принятия решения о бесплатном предоставлении земельного участка в собственность гражданину нужно подать в органы Федеральной регистрационной службы заявление о государственной регистрации права собственности на земельный участок, приложив постановление органа государственной власти или местного самоуправления о предоставлении ему земельного участка в собственность, а также кадастровую карту (план) земельного участка.

В целом принятие Федеральных законов от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" и от 23 ноября 2007 г. N 268-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав наследников, а также иных граждан на земельные участки" следует оценить положительно, так как благодаря им граждане получили возможность в упрощенном, ускоренном порядке зарегистрировать право собственности на земельные участки.

Но остаются проблемы, которые пока не решены указанными Федеральными законами. Так, остается проблема межевания земельных участков - эти работы чрезмерно дороги. Чтобы изменить сложившееся положение, подготовлены два самостоятельных законопроекта: изменения в Федеральный закон "О землеустройстве" и законопроект "О формировании и кадастровом учете недвижимого имущества". Нормы, связанные с межеванием и кадастровым учетом земельных участков, в указанных проектах имеют комплексный характер и занимают около 70 страниц. Поэтому по техническим соображениям их нельзя было вносить на рассмотрение законодателей одним пакетом документов. По оценкам специалистов Роснедвижимости, принятие подобных нормативных правовых актов позволит снизить стоимость межевания как минимум в три раза.

Много жалоб вызывают очереди в филиалах земельных кадастровых палат и Федеральной регистрационной службы. Но ни один закон не сможет быстро устранить такую проблему. Требуется большая планомерная работа, направленная на реформирование системы кадастрового учета земельных участков и государственной регистрации прав на недвижимое имущество.

И.А. Елисеева,

кандидат юрид. наук

"Законодательство", N 3, март 2008 г.