Правовое регулирование исполнения судебных актов и актов иных органов
С переходом нашей страны к рыночной экономике существенно осложнился характер гражданско-правовых отношений. В новых условиях, чтобы обеспечить надлежащую правовую защиту законных прав и интересов участников гражданско-правовых отношений, повысить эффективность и авторитет власти в обществе, усилить ответственность организаций и граждан в отношении исполнения собственных обязательств, потребовалось создать принципиально новый правоохранительный орган. Для достижения указанных целей 21 июля 1997 г. были приняты два федеральных закона: N 118-ФЗ "О судебных приставах" (далее Закон о судебных приставах) и N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее Закон об исполнительном производстве). Они вступили в силу 6 ноября 1997 г.
Служба судебных приставов является самым молодым органом в правоохранительной системе Российской Федерации. По сравнению с ранее действовавшими нормами (см. разделы V ГПК РСФСР и IV АПК РФ) полномочия судебного пристава значительно расширились: если судебный исполнитель мог совершать какие-либо действия лишь с санкции судьи, то судебный пристав является, согласно Закону о судебных приставах, лицом процессуально независимым.
В соответствии со ст. 4 Закона о судебных приставах в зависимости от характера осуществляемой ими деятельности существуют: а)судебные приставы-исполнители, непосредственно осуществляющие исполнение исполнительных документов, выносимых судами и иными органами, уполномоченными принимать решения; б)судебные приставы, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов, которые в пределах своих законных полномочий принимают меры для обеспечения порядка до, во время и после судебных заседаний, защиты участников судебного процесса, а также осуществляют меры принудительного или силового воздействия в отношении правонарушителя либо должника. В настоящее время формирование службы судебных приставов второго типа еще не завершено; пока их роль выполняют привлекаемые в случае необходимости подразделения специального назначения ГУИН Минюста России.
В соответствии со ст. 4 Закона о судебных приставах, п. 4 ст. 3 Закона об исполнительном производстве, ст. 30, 36 Налогового кодекса (НК) РФ, ст. 10 Таможенного кодекса (ТК) РФ, ст. 199224.11 КоАП РСФСР органами, осуществляющими в России исполнение исполнительных документов (т.е. органами взыскания), являются: а)территориальные подразделения соответствующих служб судебных приставов субъектов Российской Федерации, образующие вместе с Департаментом судебных приставов систему Службы судебных приставов Минюста России; б)налоговые инспекции субъектов Российской Федерации и соответствующие территориальные налоговые инспекции Министерства РФ по налогам и сборам; в)органы Федеральной службы налоговой полиции (ФСНП) (по поручению налоговых инспекций); г)государственная таможенная служба (ГТС) РФ в лице своих региональных подразделений; д) органы, уполномоченные в соответствии с КоАП РСФСР рассматривать дела об административных правонарушениях.
Из всех перечисленных служб единственным органом принудительного исполнения в силу п. 1 ст. 3 Закона об исполнительном производстве является Служба судебных приставов. Органы Министерства РФ по налогам и сборам, органы ФСНП России, а также органы ГТС России в соответствии со ст. 5 Закона об исполнительном производстве являются иными органами, осуществляющими взыскание. По общему правилу, согласно ст. 6, подп. 5 п. 1 ст. 7 Закона об исполнительном производстве, органы, осуществляющие контрольные функции, перед направлением оформленного в установленном порядке требования о взыскании на исполнение судебному приставу-исполнителю должны самостоятельно произвести взыскание в виде предъявления данного исполнительного документа в банк или иное кредитное учреждение, обслуживающее должника. Лишь в случае недостаточности или отсутствия денежных средств на счетах должника-организации исполнительный документ может быть предъявлен в Службу судебных приставов.
Отметим некоторые особенности. Согласно п. 2 ст. 198 АПК РФ, ст. 31, ст. 46 НК РФ, п. 2 ст. 13 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-I "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", если взыскателем являются налоговые или таможенные органы, взыскание на денежные средства, а также имущество должника-организации по вынесенным ими исполнительным документам может быть обращено налоговыми или таможенными органами самостоятельно; взыскание с юридических лиц осуществляется в бесспорном порядке, с физических лиц по решению суда. В соответствии со ст. 31, 77 НК РФ, ст. 10 ТК РФ арест и реализация имущества должника-организации может производиться не только Службой судебных приставов, но и органами налоговой полиции, а также органами ГТС. Однако, начиная с 2000 г., в соответствии с абз.2 п. 1 ст. 47 НК РФ взыскание налога за счет имущества налогоплательщика-организации либо налогового агента в случае отсутствия у него денежных средств должно осуществляться исключительно Службой судебных приставов. Налоговые и таможенные органы имеют право лишь обеспечить произведение взыскания путем наложения ареста на имущество должника, а его реализацию будет производить судебный пристав-исполнитель.
Что же касается органов, уполномоченных в соответствии с разделом III КоАП РСФСР рассматривать дела об административных правонарушениях, то в случае, если должником является физическое лицо, вынесенное таким органом постановление о взыскании в виде штрафа в соответствии со ст. 278, 285 КоАП РСФСР подлежит исполнению в течение 15 дней с момента вручения постановления нарушителю. Если должник не уплатил штраф в указанный срок, административный орган в соответствии с ч.1 ст. 286 КоАП РСФСР направляет постановление о наложении штрафа для удержания суммы штрафа в принудительном порядке из каких-либо видов заработка должника по месту его работы либо получения им иного дохода. И только если должник не работает или удержание штрафа из каких-либо видов заработка либо иного дохода должника невозможно, то постановление административного органа в соответствии с ч.2 ст. 286 КоАП РСФСР направляется на исполнение судебному приставу-исполнителю для обращения принудительного взыскания на иное имущество совершившего административное правонарушение должника.
В настоящее время в связи с тем, что Служба судебных приставов Минюста России находится в стадии формирования и становления (несмотря на то, что в соответствии со ст. 25 Закона о судебных приставах создание и формирование Службы в полном объеме планировалось завершить к 2000 г., ряд организационных вопросов остается нерешенным до сих пор), остро стоит вопрос взаимодействия между органами, осуществляющими взыскание. В настоящее время данная проблема решается на уровне подзаконных и межведомственных актов. Так, совместным письмом ФСНП России и Минюста России от 18 февраля 1998 г. N НК-507 и от 26 декабря 1997 г. N06-07-10-97 "О сохранении существующего порядка исполнения судебных актов и актов других органов по взысканию в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества" за органами ФСНП России до 1 января 2000 г. сохранено право наложения ареста на имущество юридических лиц и последующей его реализации.
Вопрос взаимодействия между органами взыскания начал решаться и на уровне соответствующих служб субъектов РФ. Так, в г. Москве порядок взаимодействия между УФСНП по г. Москве и ССП ГУЮ г. Москвы определен соглашением "О сотрудничестве и взаимодействии" N 14/108-УЮ от 23 августа 1999 г., согласно которому подразделения УФСНП по г. Москве и ССП ГУЮ г. Москвы взаимно уведомляют друг друга о наличии в производстве исполнительных документов. В случае наличия уже возбужденного территориальным отделом Службы судебных приставов г. Москвы исполнительного производства в отношении конкретного должника соответствующий территориальный отдел УФСНП по г. Москве имеет право передать имеющийся в производстве исполнительный документ в отношении того же должника в соответствующий территориальный отдел Службы судебных приставов г. Москвы на исполнение. К сожалению, данное соглашение обходит стороной такой важный вопрос, как взаимный обмен служебной информацией о должнике-организации, деятельность и имущественное положение которого вызывает интерес.
В процессе исполнения исполнительных документов, в том числе решений внесудебных органов, выявляется множество недостатков. Основной и самый существенный из них состоит в том, что одновременно с принятием Закона об исполнительном производстве (основного нормативного акта, регламентирующего процессуальные вопросы исполнительного производства), которым руководствуются в своей деятельности судебные приставы, не были осуществлены комплексные изменения и дополнения других федеральных законов и нормативных актов Российской Федерации.
Например, в целях наложения ареста на денежные средства должника (в отличие от налоговых органов приостанавливать операции по счетам должника в банках и иных кредитных учреждениях судебный пристав-исполнитель не имеет права) в соответствии с п. 3 ст. 46 Закона об исполнительном производстве судебный пристав-исполнитель в случае отсутствия информации о счетах должника в банковских и иных кредитных учреждениях направляет соответствующий запрос в территориальные органы налоговой инспекции. Однако, ссылаясь на п. 2.5 письма Государственной налоговой службы РФ от 17 июня 1998 г., налоговые органы отказывают судебному приставу-исполнителю в предоставлении конкретной информации о счетах должника, обосновывая свой отказ тем, что в Законе об исполнительном производстве прямо указано: информация дается не о самих счетах должника, а лишь о тех банках или иных кредитных организациях, в которых они находятся. В свою очередь, банковские и иные кредитные учреждения часто отказываются предоставить требуемую информацию о счетах должника и размере находящихся на них денежных средств, ссылаясь на ст. 857 ГК РФ (банковская тайна) и ст. 26 закона "О банках и банковской деятельности", где содержится закрытый перечень субъектов, имеющих право на получение информации о счетах и банковских операциях должника, и Служба судебных приставов там не упомянута. В такой ситуации судебный пристав-исполнитель быстро и оперативно осуществить взыскание не сможет.
В настоящее время вопрос взаимодействия с налоговыми органами частично урегулирован: совместным приказом от 22 марта 1999 г. N 54, ГБ-3-18/58 Минюст России и Министерство РФ по налогам и сборам обязали налоговые органы предоставлять судебному приставу-исполнителю практически всю запрашиваемую им информацию о должнике, начиная от номеров счетов и заканчивая документами установленной формы отчетности о финансово-хозяйственной деятельности должника.
Много говорят о ненадлежащей оперативности в исполнении Службой судебных приставов судебных и иных актов. Однако следует иметь в виду, что целый ряд процессуальных вопросов, связанных с исполнительным производством, находится в компетенции не Службы судебных приставов, а суда, что способствует существенному снижению оперативности. Например, такие процессуальные вопросы, как приостановление (в том числе в связи с розыском должника, его имущества или ребенка) либо прекращение исполнительного производства, изменение способа и порядка исполнения судебных актов и актов иных органов, предоставление отсрочки или рассрочки исполнения, наложение взыскания на имущество должника, находящееся у третьих лиц, находятся в соответствии со ст. 18, 20, 24 Закона об исполнительном производстве в исключительном ведении суда (кроме вопроса о приостановлении исполнительного производства, который в соответствии с п. 6 ст. 20 Закона об исполнительном производстве и ст. 23 закона "О прокуратуре Российской Федерации" может быть решен также прокурором). Такой порядок противоречит принципам и задачам исполнительного производства, так как Служба судебных приставов в настоящее время не является частью судебной системы РФ, а исполнительное производство не является стадией судебного процесса.
Участники исполнительного производства вступают именно в административные, а не гражданско-правовые или гражданско-процессуальные правоотношения: в связи с наличием вступившего в законную силу судебного акта или акта иного органа на участниках исполнительного производства лежит бесспорная обязанность его исполнить. В случае неисполнения в добровольном порядке включается механизм принудительного исполнения исполнительного документа, применяются меры административного воздействия (штрафные санкции, арест, принудительный привод должника, принудительные изъятие и реализация имущества должника и т. п.).
Нередко возникает следующая коллизия. В соответствии со ст. 18, 20, 24, 90 Закона об исполнительном производстве процессуальные вопросы, возникающие в ходе исполнительного производства, а также жалобы рассматриваются судом по местонахождению судебного пристава-исполнителя. Однако по существующим процессуальным правилам все процессуальные вопросы, а также заявления (в том числе и судебного пристава-исполнителя) по состоявшемуся решению суда рассматривает лишь тот суд, который данное решение выносил. Суд же, не рассматривавший дело, на основании решения по которому в силу исполнительного листа возбуждено исполнительное производство, но на территории которого находится подразделение Службы судебных приставов, никаких заявлений (кроме исковых) ни от кого не принимает.
Для устранения подобных противоречий следовало бы внести в Закон об исполнительном производстве поправки, в соответствии с которыми рассмотрение процессуальных вопросов, связанных с исполнительным производством, находилось бы в компетенции не только суда, но и должностных лиц Службы судебных приставов в зависимости от категории дела. Суд же рассматривал бы данные вопросы лишь в случае непосредственного обращения к нему взыскателя или должника с соответствующим ходатайством.
Большая часть жалоб на судебного пристава-исполнителя связана с длительностью исполнения решений судов и актов иных органов. Штатное количество судебных приставов-исполнителей каждого подразделения зависит от численности населения, проживающего на подведомственной территории, и количества обслуживаемых улиц. Число организаций, находящихся на обслуживаемой территории, не учитывается. В условиях постоянно увеличивающейся нагрузки, при постоянно существующей нехватке кадров быстро и оперативно исполнять требования, содержащиеся в исполнительном документе, в двухмесячный срок, отведенный п. 1 ст. 13 Закона об исполнительном производстве, практически нереально. Кроме того, несоблюдение либо нарушение этого срока никоим образом не пресекает исполнительное производство и не влечет никаких процессуальных санкций. По своей правовой природе двухмесячный срок является не процессуальным, а служебным: судебный акт либо акт иного органа считается быстро и своевременно исполненным именно в данный срок. Это учитывается при выплате в соответствии со ст. 89 Закона об исполнительном производстве вознаграждения: судебный пристав-исполнитель, осуществивший исполнение, но не уложившийся в два месяца (кроме случаев, когда исполнительное производство было приостановлено или отложено), вознаграждения не получит.
Стоит обратить внимание и еще на одно существенное обстоятельство. В связи со спецификой некоторых видов взыскания (длящихся) введение жесткого срока исполнения сделает производство по таким категориям дел бессмысленным. Речь идет, в частности, о таких взысканиях неимущественного характера, как вселение, выселение, восстановление на работе, а также взысканиях имущественного характера, таких как выплата периодических платежей (алименты, возмещение ущерба в связи с нетрудоспособностью и т. п.). Например, дела о вселении не всегда удается завершить единовременно, так как порой должник (организация либо физическое лицо) систематически совершает действия, препятствующие нормальному проживанию взыскателя в присужденном помещении, в результате чего вселение приходится производить неоднократно.
Процесс исполнения исполнительного документа во многом зависит от категории, характера и степени сложности дел. В связи с большим различием между исполнительными документами по характеру взыскания (это может быть исполнительный лист как суда общей юрисдикции о взыскании госпошлины в размере 03 руб. 03 коп., так и арбитражного суда о взыскании 3000000 долларов США) было бы целесообразно при взыскании суммы, не превышающей двукратного размера минимальной оплаты труда (МРОТ), законодательно ввести понятие "упрощенный порядок взыскания в связи с малозначительностью исполнительного производства". В сущности, такой порядок частично регламентирован ст. 64 Закона об исполнительном производстве: в случае взыскания суммы, не превышающей двукратного размера МРОТ, взыскание обращается только на заработную плату или иные виды доходов должника.
Как было отмечено, процесс исполнения исполнительного документа во многом зависит от категории, характера и степени сложности дела. В пункте 4 ст. 3 Закона об исполнительном производстве специально оговорено, что непосредственное исполнение судебных актов и актов других органов возлагается только на территориальные подразделения Службы судебных приставов. В силу такого положения указанная Служба субъекта Федерации исполнением наиболее сложных дел заниматься уже не имеет права, что не отвечает провозглашенному тем же законом принципу своевременного, правильного, быстрого и полного исполнения судебных актов и актов других органов. Однако при этом законодатель определил, что исполнением исполнительных документов, издаваемых Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ (и, надо полагать, соответствующими судами субъектов РФ), территориальные подразделения Службы судебных приставов заниматься не имеют права в силу п. 2 ст. 5 Закона о судебных приставах, который предусматривает существование соответствующих подразделений Службы судебных приставов при Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ. То есть законодателем частично введен принцип подведомственности в исполнительном производстве. Правда, пока таких подразделений Службы судебных приставов нет. (Подобная служба создана при Арбитражном суде г. Москвы: с 1998 г. существует отдел судебных приставов по исполнению решений Арбитражного суда г. Москвы, работающий по исполнительным документам названного суда, если сумма взыскания по исполнительному листу превышает 3000000 руб.)
К сожалению, в настоящее время в Службе судебных приставов еще не сложилась четко организованная система, которая бы позволила максимально оптимизировать процесс выполнения основных задач, стоящих перед судебным приставом. Например, в рамках территориального подразделения Службы судебных приставов необходимо создать группы, которые в силу специализации занимались бы исполнением дел лишь одной, строго определенной категории в зависимости от вида исполнительного документа, характера и степени сложности осуществляемого взыскания. Можно выделить группы: а)по исполнению судебных актов и актов иных органов в отношении физических лиц; б)по исполнению судебных актов и актов иных органов в отношении юридических лиц; в)по исполнению исполнительных производств особой важности (исполнительные производства, возбужденные в отношении системо- и градообразующих организаций, СП, предприятий топливно-энергетического комплекса (ТЭК) или связанных с ТЭК, органов государственной власти, управления или органов власти субъектов РФ; исполнительные производства по взысканию особо крупных сумм).
При этом для упорядочения и оптимизации процесса исполнения было бы целесообразно закрепить за каждым судебным приставом, входящим в любую из трех таких групп, исполнение исполнительных документов в зависимости от их вида (например, исполнение исполнительных документов органов налоговых и таможенных служб; органов, уполномоченных рассматривать дела по административным правонарушениям, и т.п.).
В настоящее время в г. Москве в рамках территориальных подразделений создаются группы, занимающиеся в зависимости от вида исполнительного документа определенной категорией дел. Так, распоряжением Главного судебного пристава г. Москвы "О порядке исполнения исполнительных документов таможенных органов и об организации взаимодействия с ними" предусмотрено, что исполнением постановлений таможенных органов должны заниматься конкретные судебные приставы-исполнители, которые в силу своих должностных обязанностей будут вести исполнительные производства, возбуждаемые по постановлениям таможенных органов. Однако для нормального функционирования Службы судебных приставов одной такой меры явно недостаточно.
Большие трудности возникают и в ходе непосредственного осуществления взыскания по исполнительным документам. При выполнении своих служебных обязанностей судебный пристав-исполнитель в соответствии с п. 2 ст. 12 Закона о судебных приставах производит такие мероприятия, как опрос граждан; наведение справок; исследование предметов и документов; наблюдение; обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств. (Аналогичный перечень содержится и в ст. 6 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (с изм.).)
Кроме этого судебному приставу-исполнителю в соответствии со ст. 28 Закона об исполнительном производстве при согласии взыскателя приходится авансировать расходы по розыску (за исключением исполнительных документов о взыскании алиментов, отобрании ребенка, возмещении вреда здоровью, возмещении вреда в связи с потерей кормильца, по которым производство розыска обязательно), также ему дано право вести розыск должника-организации (розыск должника-гражданина или ребенка осуществляют органы внутренних дел), а также имущества должника (гражданина или организации). В соответствии со ст. 21 Закона об исполнительном производстве право принять решение о приостановлении исполнительного производства в связи с объявлением розыска оставлено на усмотрение суда. Но суд может и не приостанавливать исполнительное производство даже по тем делам, по которым розыск обязателен. Это лишает смысла проведение розыскных мероприятий: в самом деле, как и в отношении кого осуществлять исполнительные действия, если нет ни должника, ни его имущества, а исполнительное производство не приостановлено? Следствием такой ситуации становится вынесение акта о невозможности взыскания.
Несмотря на предоставленное законом право производить установочные, а также розыскные мероприятия, получение необходимой информации возможно только в рамках возбужденного исполнительного производства и только в отношении того субъекта, по которому исполнительное производство было возбуждено. Можно, действуя в рамках существующего законодательства и руководствуясь тем же п. 2 ст. 12 Закона о судебных приставах, произвести осмотр любых помещений, занимаемых должником, и выявленные в ходе осмотра документы зафиксировать в присутствии понятых в соответствующем акте осмотра помещения. Однако изъять обнаруженные в ходе осмотра документы (кроме ценных бумаг и документов, свидетельствующих о наличии дебиторской задолженности) судебный пристав-исполнитель не вправе. Что касается действий судебного пристава-исполнителя, а также получения и сбора им информации в отношении третьих лиц, с помощью которых должник начинает "уводить" свои активы от взыскания (например, аффилированные организации; организации либо физические лица, связанные с должником имущественными отношениями, дебиторы должника и т.п.), то ст. 44, 48 Закона об исполнительном производстве запрещают производить какие-либо действия в отношении таких лиц иначе как по определению суда и в присутствии понятых. Порядок проведения изъятия обнаруженных у третьих лиц документов законом также не регламентирован. (Исключение составляет взыскание дебиторской задолженности, регламентированное временной инструкцией Минюста России о порядке ареста и реализации прав (требований), принадлежащих должнику как кредитору по неисполненным денежным обязательствам третьих лиц, утвержденной приказом Минюста России от 3 июля 1998 г. N 76. Однако эта инструкция нарушает требования ст. 48 Закона об исполнительном производстве, ибо п. 8 данной инструкции позволяет производить действия в отношении третьих лиц по взысканию дебиторской задолженности без определения суда.) Кроме того, для расторжения незаконных сделок, связанных с распоряжением должником принадлежащим ему имуществом, судебному приставу-исполнителю необходимо обратиться в суд не в порядке ст. 48, 58 Закона об исполнительном производстве с заявлением об обращении взыскания на имущество должника, находящееся у третьих лиц, а с соответствующим исковым заявлением. К большому сожалению, по сравнению с налоговыми органами Служба судебных приставов имеет меньше прав. (В соответствии с п. 8 временного положения о порядке обращения взыскания на имущество организаций, утвержденного Указом Президента РФ от 14 февраля 1996 г. N 199, и ст. 31, п. 4 ст. 47 НК РФ, имущество, переданное должником третьим лицам без перехода права собственности, является имуществом четвертой очереди, и налоговые органы имеют право принять меры по расторжению сделок, связанных с переходом права собственности в судебном порядке либо с согласия сторон.)
Для успешного осуществления взыскания судебному приставу-исполнителю необходимо собрать как гласную, так и негласную информацию о характере и методах работы должника, о способах получения и реализации должником товаров или услуг, объеме и месте реализации, способах получения прибыли и порядке инкассирования выручки, способах производимых должником расчетов, месте извлечения дохода (прибыли) и хранения должником наличных денежных средств либо товара и т.п. Однако судебный пристав субъектом оперативно-розыскной деятельности не является, так как Служба судебных приставов в перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (ст. 13 закона "Об оперативно-розыскной деятельности"), не входит.
В связи с отсутствием у судебного пристава-исполнителя права на проведение оперативно-розыскных действий невозможен обмен информацией и полноценное взаимодействие с правоохранительными органами, осуществляющими указанную деятельность, что существенно снижает результативность работы судебного пристава-исполнителя.
В настоящей статье приведен далеко не полный перечень проблем, стоящих перед судебными приставами. Без скорейшей разработки и принятия Кодекса законов об исполнении судебных актов и актов иных органов, без усовершенствования Закона об исполнительном производстве и внесения необходимых изменений и дополнений в другие федеральные законы реализация Службой судебных приставов стоящих перед ней задач всегда будет сопряжена с существенными трудностями.
А.Н. Ягузинский,
юрист