Основные начала законодательства о налогах и сборах как нормы прямого действия в судебной практике

Об оформлении новой отрасли в качестве самостоятельной составляющей структуры национального законодательства во многом можно судить по тому, имеется ли нормативное закрепление так называемых основных начал (принципов) данной отрасли. Становление и дальнейшее ее развитие также во многом зависят от того, каким образом и насколько подробно изложены указанные принципы в нормативных правовых актах.

Выработка законодательством Российской Федерации принципов государственного регулирования отношений, складывающихся по поводу налогов, не является исключением из правил.

Статья 3 Налогового кодекса РФ содержит наиболее важные положения налогового законодательства и определяет основные принципы построения и функционирования налоговой системы Российской Федерации. Базовые начала законодательства о налогах и сборах соответствуют положениям Конституции РФ, поэтому любое их нарушение представляет собой несоблюдение Основного закона.

Конечно, идея закрепления определенных положений в качестве основных принципов налогового законодательства не нова: еще в Законе РФ "Об основах налоговой системы РФ" предпринималась попытка их сформулировать. Однако в планы авторов исторический экскурс не входит. Нам интересен подход законодателя и правоприменителей к ныне действу-ющим основным началам законодательства о налогах и сборах. Такие основные начала были провозглашены в качестве действующих с 1 января 1999 г. (с вступлением в силу части первой НК РФ). С тех пор минуло почти три года, и, анализируя сложившуюся к настоящему моменту судебную практику, можно сделать определенные выводы о применении основополагающих принципов российского налогового права в качестве доводов в судебном споре.

Начиная подготовку к рассмотрению любого вопроса, касающегося сферы действия налогового законодательства, нельзя сбрасывать со счетов нормы общего характера.

Напротив, необходимо оценивать положения применяемых нормативных документов в соотношении с основными началами законодательства о налогах и сборах, закрепленными в ст.3 НК РФ. Ведь важной гарантией законности и защиты прав участников налоговых правоотношений является то обстоятельство, что противоречие нормативного документа основным началам законодательства о налогах и сборах может послужить поводом для безусловного признания такого нормативного правового акта не соответствующим НК РФ и Конституции РФ. Судебная практика как Конституционного Суда РФ, так и судов общей юрисдикции и арбитражных судов России знает немало примеров того, как противоречие нормативного акта общим принципам служило основанием к отмене, неприменению и признанию недействующим или неконституционным такого документа или его части.

Законность установления налога (сбора)

Важнейшим основным началом законодательства о налогах и сборах Российской Федерации является общее конституционное положение, согласно которому каждое лицо должно уплачивать законно установленные налоги и сборы. Конституционный Суд РФ сделал вывод о том, что понятие "законно установленные" неоднозначно, оно объединяет целый ряд критериев, определяющих законность установления налогов*(1).

Отметим также, что понятие законности установления налога должно рассматриваться в тесной связи с иными основными началами законодательства о налогах и сборах, закрепленными в Конституции РФ и НК РФ. При выполнении каких же условий можно утверждать, что налоги и сборы установлены законно?

Во-первых, установить налог или сбор можно только законом. Налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться "законно установленными" (ст.57 Конституции РФ). Следовательно, должны быть соблюдены надлежащие форма установления закона и порядок его принятия и введения в действие. Так, Конституционный Суд РФ в одном из своих постановлений указал, что "федеральные налоги и сборы следует считать "законно установленными", если они установлены федеральным законодательным органом в надлежащей форме, то есть федеральным законом, в предусмотренном законом порядке и введены в действие в соответствии с действующим законодательством"*(2).

В последующем Конституционный Суд подчеркнул, что "по смыслу статьи 57 Конституции Российской Федерации, применительно к актам органов государственной власти и органов местного самоуправления о налогах и сборах требование законно установленного налога и сбора относится не только к форме, процедуре принятия и содержанию такого акта, но и к порядку введения его в действие. Указанное конституционное положение требует от соответствующих органов определять разумный срок, по истечении которого возникает обязанность каждого платить налоги и сборы, с тем чтобы не нарушался конституционно-правовой режим стабильных условий хозяйствования..."*(3).

В другом своем постановлении Конституционный Суд определил, что "из конституционного принципа единой финансовой, включая налоговую, политики (ст.114 Конституции РФ) вытекает, что законно установленными в субъектах Российской Федерации могут считаться только такие налоги, которые вводятся законодательными органами субъектов Российской Федерации в соответствии с общими принципами налогообложения и сборов, устанавливаемыми федеральным законом. Одним из таких общих принципов налогообложения и сборов... является принцип, согласно которому перечень региональных налогов и сборов, которые могут устанавливаться органами государственной власти субъектов Российской Федерации, носит исчерпывающий характер, что предполагает ограничение по введению дополнительных налогов, а также по повышению ставок налогов"*(4).

Во-вторых, при установлении налога и сбора следует учитывать наличие соответствующих полномочий у инициатора - органа государственной власти.

В-третьих, для законного установления налога или сбора "необходимо определение в законе существенных элементов налоговых обязательств"*(5). Об этом несколько позже.

Всеобщность и равенство налогообложения

Законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения. На практике принцип всеобщности означает, что все лица, на которых законом возложена соответствующая обязанность, должны уплачивать налоги. С изложенным тесно взаимосвязаны принцип недопустимости установления дифференцированных ставок налогов и сборов, налоговых льгот в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала, а также положения НК РФ о том, что нормы законодательства о налогах и сборах, определяющие основания, порядок и условия применения льгот по налогам и сборам, не могут иметь индивидуального характера.

Упомянутые положения НК РФ также обусловлены принципом равенства всех налогоплательщиков. Принцип равенства имеет прямое практическое применение: в случае, когда нормативный акт о налогах и сборах ущемляет права одной группы налогоплательщиков по сравнению с другой, он может быть обжалован, признан не соответствующим НК РФ и не подлежащим применению. Суды не должны принимать во внимание нормы данного документа при рассмотрении конкретных дел.

С принципом равенства связано и понятие равного налогового бремени, под которым подразумевается недопустимость установления имеющих дискриминационный характер правил налогообложения, в том числе в зависимости от организационно-правовой формы и характера (содержания) предпринимательской деятельности налогоплательщиков. В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 января 2001 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности положений подпункта "д" пункта 1 и пункта 3 статьи 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 31 июля 1998 г. "О внесении изменений и дополнений в статью 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"" указано, что определение круга налогоплательщиков в зависимости от формы осуществления ими расчетов, произвольное и немотивированное приравнивание расчетов в безналичном порядке к наличным расчетам ставит юридические лица, приобретающие товары по безналичному расчету, и индивидуальных предпринимателей (их безналичные расчеты приравнены к наличным) в неравное положение, обусловленное различием организационно-правовых форм их хозяйственной деятельности. Данное обстоятельство послужило одной из причин признания не соответствующими Конституции РФ норм федерального закона и законов субъектов федерации.

В практике Верховного Суда РФ*(6) имеется постановление о признании недействительным положения нормативного акта субъекта Российской Федерации в части предоставления льготы по налогу с продаж в виде освобождения от уплаты налога с продаж со стоимости районных, городских и областных газет. Предоставляя льготы районным, городским и областным газетам, местный законодатель ущемил интересы субъектов, реализующих центральные периодические издания, поставив тем самым таких хозяйствующих субъектов в неравное положение с иными субъектами.

Фактическая способность налогоплательщика к уплате налога

"В целях обеспечения регулирования налогообложения в соответствии с Конституцией Российской Федерации принцип равенства требует учета фактической способности к уплате налога исходя из правовых принципов справедливости и соразмерности.

Принцип равенства в социальном государстве в отношении обязанности платить законно установленные налоги и сборы (статьи 6 (часть 2) и 57 Конституции Российской Федерации) предполагает, что равенство должно достигаться посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов"*(7).

Исходя из этого НК РФ провозглашает, что при установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога.

К сожалению, практика показывает, что при установлении налогов данный принцип часто не соблюдается самим законодателем. Примером тому может служить введенная в действие с 1 января 2001 г. частью второй НК РФ система стандартных вычетов по налогу на доходы физических лиц (ст.218 НК РФ). Установление в ст.218 НК РФ предельных размеров стандартных налоговых вычетов, с точки зрения авторов, нарушает названный принцип, так как не учитывает различие имущественного положения физических лиц в зависимости от места жительства, условий проживания, особенностей региональной экономики и т.д. В частности, стандартный налоговый вычет, установленный в подп.3 п.1 ст.218 НК РФ (400 рублей за каждый месяц налогового периода), вряд ли равен по своему экономическому значению в Москве или Хабаровске, более того, он совершенно не соотносится даже с минимальной стоимостью потребительской корзины.

Может показаться, что принципы всеобщности и равенства налогообложения, а также принцип учета фактической способности налогоплательщика к уплате налога являются обычной декларацией, имеющей исключительно абстрактный характер. Тем не менее такие декларации все же воплощаются в реальные судебные решения, направленные на защиту интересов налогоплательщиков и иных участников налоговых правоотношений.

Недопустимость дискриминации и установления дифференцированных ставок налогов и сборов

Из положения о равенстве налогоплательщиков вытекает еще один базовый принцип налогового законодательства: налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев. Таким образом, "пункт 2 статьи по существу провозглашает недискриминационность налогового режима по неэкономическим мотивам"*(8).

В своем постановлении от 23 декабря 1999 г. N 18-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1, 2, 4, 6 Федерального закона от 4 января 1999 года "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год" и статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год"" Конституционный Суд РФ отметил, что норма, предусматривающая льготу по уплате страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, устанавливается лишь для общероссийских общественных организаций инвалидов, имеет дискриминационный характер постольку, поскольку в соответствии с ней устанавливаются необоснованные и несправедливые различия при предоставлении государственной поддержки общественным организациям инвалидов в зависимости от того, входят они в состав общероссийских или нет*(9).

Свое развитие принципы всеобщности и равенства налогообложения, а также недопустимости дискриминации нашли в декларации принципа недопустимости установления дифференцированных ставок налогов и сборов, налоговых льгот в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала.

Исключением из этого правила является возможность установления особых видов пошлин либо дифференцированных ставок ввозных таможенных пошлин в зависимости от страны происхождения товара в соответствии с НК РФ и таможенным законодательством Российской Федерации.

Экономическая обоснованность налогов и сборов

Налоги и сборы должны иметь экономическое обоснование и не могут быть произвольными. Недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав. Согласно теории налогового права, посредством налогов всегда изымается часть собственности, заработанной или приобретенной налогоплательщиком. Но природе таких изъятий, как отметил С.Г. Пепеляев*(10), чуждо регулирование деятельности налогоплательщика, обеспечение доходности или, наоборот, неэффективности его бизнеса. Тем не менее объем налогов не может быть равным всей или большей части собственности лица, требуется учитывать фактическую способность лица к их уплате. Очевидно, что совокупность налогов и сборов, составляющая налоговое бремя каждого отдельно взятого налогоплательщика, должна позволять последнему реализовывать свои конституционные права, например, право частной собственности. Отсюда вытекает предположение о том, что законодательно установленные элементы налогообложения по каждому конкретному налогу должны иметь достаточное обоснование, позволяющее четко определить, на какую конкретно часть собственности налогоплательщика претендует государство и почему.

Для обеспечения реализации гражданами своих конституционных прав законодателем введен принцип недопустимости налогов и сборов, препятствующих такой реализации.

По мнению Конституционного Суда РФ, "налогообложение, парализующее реализацию гражданами их конституционных прав, должно быть признано несоразмерным. Поэтому при чрезмерности налогов и сборов проблема их дифференциации в связи с обеспечением принципов равенства и справедливости приобретает особое значение"*(11).

Несмотря на то что принцип экономической обоснованности налогов и сборов закреплен в НК РФ, данный Кодекс не содержит критериев, которые бы позволяли установить, чтo именно законодатель понимает под экономическим основанием и какое экономическое основание он считает достаточным для установления, введения и взимания налога. Не отвечает он и на вопрос о том, как соотносится этот принцип с принципом соблюдения фактической способности налогоплательщика к уплате налога.

Неопределенность законодательной позиции по вопросу о критериях экономической обоснованности налога не позволяет доказательно рассуждать о практическом применении провозглашенного принципа. В настоящее время авторам не известны случаи применения судами указанного принципа в качестве довода при разрешении споров.

Обеспечение единого экономического пространства Российской Федерации

В ряде статей Конституции РФ закреплен принцип единой финансовой политики государства, включая налоговую, проведение которой обеспечивает в том числе единство налоговой системы. Это положение существует в развитие одной из основ конституционного строя Российской Федерации - принципа единства экономического пространства (ч.1 ст.8 Конституции РФ).

Из принципа единой финансовой политики следует, что недопустимо устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое пространство Российской Федерации, в частности, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение в пределах территории Российской Федерации товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций.

"С этой точки зрения недопустимо как введение региональных налогов, которое может прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства, так и введение региональных налогов, которое позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов"12.

Данный принцип в качестве основного положения налогового законодательства вошел в текст Налогового кодекса РФ и действует с момента вступления в силу НК РФ. Ранее признать указанное правило базовым можно было лишь путем логического анализа текста нескольких статей Конституции РФ. Тем не менее изложенный принцип находил применение в практике Конституционного Суда РФ до вступления в силу НК РФ*(13), применяется он и сейчас*(14).

Надлежащий способ и порядок установления, изменения или отмены налогов и сборов

В пункте 5 ст.3 НК РФ законодатель предусматривает, что федеральные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются НК РФ; налоги и сборы субъектов Российской Федерации, местные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются соответственно законами субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах в соответствии с НК РФ.

Указанные положения НК РФ вводят достаточно жесткие требования к самому законодателю, как федеральному, так и местному, при принятии нормативных актов в связи с установлением, изменением или отменой налогов и сборов. Круг нормативных актов, которыми могут быть введены, изменены или отменены налоги и сборы, ограничен нормативными актами, принятыми представительными органами власти. При этом для установления, изменения или отмены федеральных налогов и сборов в качестве единственно возможного документа называется НК РФ, для установления, изменения или отмены налогов и сборов субъектов Российской Федерации - законы таких субъектов федерации, а местных налогов и сборов - нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления.

Законы о налогах и сборах и нормативные правовые акты должны быть приняты в соответствии с НК РФ, т.е. не могут ему противоречить, а также призваны решать вопросы, прямо предписанные нормативным актам соответствующего уровня.

В пункте 5 ст.3 НК указано, что ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НК РФ признаками налогов или сборов, если они не предусмотрены в НК РФ либо установлены в ином порядке, чем это определено НК РФ.

В статьях 13-15 НК РФ содержатся перечни федеральных, региональных и местных налогов и сборов. Очевидно, что незаконным является возложение на налогоплательщика обязанности уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НК РФ признаками налогов и сборов, не поименованные в указанных статьях НК РФ в качестве федеральных, региональных и местных налогов. Таким образом, законодатель не рассматривает в качестве налога или сбора взносы или платежи, обладающие признаками налога или сбора, но не предусмотренные в ст.13, 14 и 15 НК РФ.

Налогоплательщик не обязан уплачивать налоги и сборы, установленные с нарушением порядка, установленного НК РФ. Примером тому может служить введение местного налога не представительным органом местного самоуправления, а представительным органом соответствующего субъекта федерации.

Положение НК РФ о невозможности обязать налогоплательщика уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НК РФ признаками налогов или сборов, не предусмотренные НК РФ либо установленные в ином порядке, чем это определено НК РФ, корреспондирует праву налогоплательщика не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов и их должностных лиц и обязанности уплачивать лишь законно установленные налоги.

Надлежащее определение элементов налогообложения

Согласно п.6 ст.3 НК РФ, при установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения. Такое законоположение вполне логично, поскольку оно обусловливает уточнение оснований возникновения налогового обязательства и способа его исполнения. "Только совокупность элементов закона о налоге устанавливает обязанность налогоплательщика по уплате налога. Если законодатель по какой-либо причине не установил и (или) не определил хотя бы один из них, обязанность налогоплательщика не может считаться установленной. В этой ситуации в ряде случаев налогоплательщик имеет все законные основания не уплачивать налог, а в ряде случаев - уплачивать налог наиболее выгодным для себя способом"*(15).

Показательной является следующая ситуация. Довольно долго налоговые органы весьма удачно взыскивали в судебном порядке так называемые дополнительные платежи в бюджет, исчисленные исходя из сумм доплат налога на прибыль и авансовых взносов налога, скорректированных на учетную ставку ЦБ РФ за пользование банковским кредитом. Такие дополнительные платежи установлены п.2 ст.8 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2116-1 "О налоге на прибыль предприятий и организаций".

Однако некоторое время спустя арбитражные суды перестали удовлетворять данные требования налоговых органов. При этом они исходили из следующих соображений.

Согласно Федеральному закону "О введении в действие первой части Налогового кодекса РФ", закон "О налоге на прибыль предприятий и организаций" с вступлением с 1 января 1999 г. в силу Налогового кодекса РФ действует лишь в части, не противоречащей НК РФ.

По мнению судов, данный дополнительный платеж был установлен законом и обладает признаками налога, определенными ст.8 НК РФ. Однако из содержания ст.58 Конституции РФ и ст.17 НК РФ следует, что налог считается законно установленным лишь в том случае, когда определены все элементы налоговых обязательств, в том числе объект налогообложения, налоговая база, порядок исчисления и уплаты налога. Текст п.2 ст.8 закона "О налоге на прибыль предприятий и организаций" не отвечает на вопрос о том, в какой срок и в каком размере уплачиваются дополнительные платежи; не определено также, что является объектом обложения.

Таким образом, в силу ст.57 Конституции РФ и ст.23 НК РФ у налогоплательщика не возникает обязанности по уплате дополнительных платежей.

В настоящее время многими судами не применяется п.2 ст.8 Закона РФ "О налоге на прибыль предприятий и организаций" в части уплаты дополнительных платежей за пользование бюджетными средствами.

Определенность, ясность и недвусмысленность правовой нормы

В пункте 6 ст.3 НК РФ установлено: акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить. Многие правоведы полагают, что цель, поставленная законодателем для самого себя, недостижима в принципе. К такому выводу неизбежно приходишь после прочтения указанной нормы закона, что свидетельствует о некорректности формулировки, использованной законодателем.

Полагаем, законодатель утверждал следующее: акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы ясно, без противоречий и двусмысленностей, а применение их положений должно быть однозначным и не вызывать сомнений.

Именно из такого толкования логически вытекает положение п.7 ст.3 НК РФ, ставшей законодательной новеллой НК РФ. Здесь закреплен принцип, согласно которому все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов). Установление данного принципа представляется логически обоснованным и справедливым. Поскольку налоговые правоотношения основаны на подчинении одной стороны другой, а государство в этих отношениях выступает как сильная сторона, устанавливающая "правила игры" и имеющая возможность обеспечивать исполнение данных правил путем применения государственного принуждения, недопустимо, чтобы умышленно или неумышленно допущенные государством ошибки, противоречия, сомнения и упущения также ложились на плечи налогоплательщика.

В своем постановлении от 15 июля 1999 г. N 11-П Конституционный Суд РФ указал, что "общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит, к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона"*(16).

В настоящее время российское налоговое законодательство находится в процессе реформирования. Часто приходится сталкиваться с дефектами юридической техники, допущенными при разработке нормативно-правовых актов. Ситуация усугубляется тем, что многие законодательные акты продолжают приниматься наспех, с серьезными огрехами.

В связи с этим Конституционный Суд РФ не раз указывал законодателям на необходимость стремиться к определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм. "Неопределенность норм в законах о налогах, - полагает Конституционный Суд РФ, - может привести к не согласующемуся с принципом правового государства (статья 1, часть 1 Конституции Российской Федерации) произволу государственных органов и должностных лиц в их отношениях с налогоплательщиками и к нарушению равенства прав граждан перед законом (статья 19, часть 1 Конституции Российской Федерации)"*(17). Судебная практика активно пользуется данным указанием для защиты прав и интересов налогоплательщиков. Так, практика Конституционного Суда РФ знает уже несколько "громких" дел, связанных с признанием несоответствующими Конституции РФ положений законодательных актов о налогах и сборах, в том числе на основании п.6 и 7 НК РФ*(18). Нередко арбитражные суды пользуются нормой о неустранимых сомнениях при разрешении конкретных споров налогоплательщиков с налоговыми органами*(19).

Взяв на вооружение этот принцип, налогоплательщики часто пытаются использовать его очень свободно, не учитывая того, что он подлежит применению только при наличии действительно неустранимых сомнений, неясностей и противоречий. Наличие таковых следует еще доказать. По крайней мере такова на сегодняшний день позиция судов, и она вполне обоснованна. В частности, разбирая один судебный спор, кассационная инстанция ФАС Северо-Западного округа не сочла возможным применить п.7 ст.3 НК РФ, указав, что в качестве неустранимых рассматриваются только те сомнения, противоречия и неясности, которые невозможно устранить даже посредством всех известных методов толкования законов: грамматического, систематического, логического и исторического. В данном конкретном случае применение указанных методов привело суд к правомерному выводу об отсутствии неясности.

В заключение хотим еще раз подчеркнуть: не стоит относиться к провозглашенным основным началам законодательства исключительно как к красивой вывеске: действительность показывает, что порой такие декларации превращаются в мощное доказательственное оружие.

О.П. Вилесова,

А.В. Казакова

"Законодательство", N 11, ноябрь 2001 г.