О некоторых вопросах производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела

В чем особенность объекта нарушения таможенных правил? Как определить момент окончания правонарушения в области таможенного дела? Насколько эффективен алгоритм определения подведомственности и подсудности таких категорий дел, заложенный в КоАП РФ?

В процессе применения материальных и процессуальных норм КоАП РФ в ходе производства по делам о нарушениях таможенных правил возникают проблемы, которые, на наш взгляд, требуют скорейшего решения на нормативном уровне или разъяснения высших судебных органов власти.

Несмотря на активную позицию законодателя в части изменения отдельных норм КоАП РФ, некоторые вопросы, возникающие в ходе производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела (нарушениях таможенных правил; далее - НТП), так и остались за рамками нормативного регулирования и не получили авторитетных разъяснений. Это обусловлено сложностью отношений, возникающих в различных сферах государственного управления и охраняемых нормами КоАП РФ. Не случайно в науке появилась точка зрения, согласно которой производство по делам об административных правонарушениях следует называть "производством по привлечению лиц к административной ответственности", поскольку в рамках такого производства разрешаются дела о нарушениях норм не только административной, но и иных отраслей законодательства*(1).

Рамки статьи позволяют осветить лишь отдельные вопросы, возникающие в процессе производства по делам о нарушениях в таможенной сфере.

Производство по делам о нарушениях таможенных правил - деятельность уполномоченных должностных лиц таможенных органов, судов общей юрисдикции, мировых судей по применению административных наказаний в установленной КоАП РФ процессуальной форме.

Основной целью такого производства является применение административного наказания за НТП. Глава 16 КоАП РФ содержит составы нарушений таможенных правил. В ходе рассмотрения таких дел представляется необходимым не только руководствоваться процессуальными нормами КоАП РФ, но и учитывать специфику перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу.

На наш взгляд, в примечании к ст. 16.1 КоАП РФ следует указать: в рамках настоящей главы используются понятия "товар", "транспортные средства", "перемещение товаров и транспортных средств", закрепленные в ст. 11 Таможенного кодекса РФ.

В результате, во-первых, правоприменитель будет руководствоваться нормами ТК РФ в части определения объекта совершенного правонарушения.

Во-вторых, это позволит снять вопросы о наличии события НТП, поскольку нередко судьи прекращают производство по делу в порядке ст. 24.5 КоАП РФ на основании того, что неверно толкуют понятие "перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу".

Под перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу понимается не только фактическое перемещение груза, но и действия, направленные на ввоз или вывоз товаров и транспортных средств через таможенную границу. Получается, что НТП можно считать оконченным уже в тот момент, когда очевидны намерения лица переместить товар.

Пример. Неманской таможней по факту незаконного перемещения сигарет в количестве 7500 пачек гражданами Российской Федерации В. и Б. из Российской Федерации в Литву через реку Неман, по фарватеру которой проходит государственная граница, были возбуждены дела об административных правонарушениях по ч. 2 ст. 16. 1 КоАП РФ.

Городским судом одного из районов Калининградской области было принято решение о прекращении административного производства по данным делам по ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием в действиях В. и Б. состава правонарушения. Основаниями для принятия судом таких решений послужило то, что граждане В. и Б. при их задержании находились на берегу реки Неман, а сигареты, подготовленные к перемещению через границу, были обнаружены на берегу, а также в автомобиле, стоящем в 50 м от реки. Суд пришел к выводу об отсутствии фактического перемещения товаров через границу, а подготовительные действия к такому перемещению, по мнению суда, не образуют состав административного правонарушения, поскольку противоправное деяние не было окончено.

Однако в соответствии со ст. 11 ТК РФ под перемещением товаров через таможенную границу понимается совершение действий по ввозу товаров на таможенную территорию Российской Федерации и вывозу с этой территории товаров любым способом, а к действиям, непосредственно направленным на вывоз товаров с таможенной территории Российской Федерации, относятся действия, направленные на фактическое пересечение таможенной границы товаров вне установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации мест.

На данные обстоятельства таможней было указано в соответствующем ходатайстве о принесении протеста, направленном в прокуратуру, которое было удовлетворено Калининградским областным судом. В ходе повторного рассмотрения районным судом данных дел о НТП производство по ним было прекращено по п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с истечением сроков давности.

В-третьих, закрепление указанного правила в КоАП РФ позволит четко определять предмет административного правонарушения. Подобные проблемы возникают в случае назначения наказания в виде административного штрафа и конфискации.

Так, нарушение порядка прибытия товаров и (или) транспортных средств на таможенную территорию Российской Федерации путем их ввоза помимо пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации (ч. 1 ст. 16. 1 КоАП РФ) влечет наложение административного штрафа на граждан и юридических лиц в размере от одной второй до трехкратного размера стоимости товаров и (или) транспортных средств, явившихся предметами административного правонарушения, с их конфискацией или без таковой либо конфискацию предметов административного правонарушения.

Если рассматривать понятие перемещения товаров и транспортных средств в контексте норм ТК РФ, то предметом НТП будут как товар, так и транспортное средство.

Это необходимо учитывать при назначении административных наказаний. На данное обстоятельство указывал Верховный Суд РФ*(2).

Особое значение для обеспечения законности применяемого наказания имеет правильная квалификация дела о НТП.

Правоприменитель руководствуется принципом зависимости подлежащих выяснению обстоятельств от квалификации содеянного. Перечень вопросов о том, что подлежит выяснению компетентным лицом после составления соответствующего протокола по делу о НТП, а также последовательность его действий (процедура) зависят от вида совершенного правонарушения. Представляется, что методические рекомендации, отражающие последовательность действий должностного лица, в производстве которого находится дело о НТП, содержат процедурные положения. Полагаем, что указанному правовому акту следует придать статус нормативного*(3).

При оценке обстоятельств, характеризующих объективную сторону НТП, важное значение имеют не только обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность. Необходимо определить также, является НТП оконченным или длящимся.

Чтобы обеспечить единство практики применения нормы ст. 4.3 КоАП РФ в части исчисления сроков давности привлечения к административной ответственности (один год при совершении НТП), необходимо нормативно установить, исходя из разъяснений Верховного Суда РФ*(4), какие нарушения таможенных правил следует относить к длящимся. Это позволит избежать незаконного прекращения производства по делу о НТП или неверного исчисления срока давности по оконченным составам.

Законодатель не учитывает специфики выполнения таможенными органами контрольных функций. Так, в ходе таможенного контроля сотрудники таможенных органов вправе осуществлять таможенное наблюдение за перемещаемыми товарами и транспортными средствами, в том числе с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств (ст. 370 ТК РФ), имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи.

Полагаем, что в ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ следует изложить в новой редакции и учесть возможность определения момента возбуждения дела о НТП на основании показаний таких технических средств.

В правоприменительной деятельности нередко возникают вопросы, связанные с составлением процессуальных документов. Так, протокол по делу о НТП является основным процессуальным документом, который свидетельствует о совершении административного правонарушения в таможенной сфере. Его составляют уполномоченные должностные лица таможенных органов, перечень которых устанавливает ФТС России в соответствии с положениями ст. 28.3 КоАП РФ.

К сожалению, в данном вопросе Кодекс не отражает специфики построения системы таможенных органов. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 23.8 КоАП РФ дела о НТП, возбужденные в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, рассматриваются таможенным органом не ниже таможни. Как быть в случае обнаружения правонарушения, совершенного юридическим лицом, сотрудникам таможенного поста? Таможенные посты традиционно являются структурными подразделениями таможни, однако территориально могут располагаться в других районах субъекта Российской Федерации. Какие процессуальные документы и кем будут составлены в таком случае?

К сожалению, отсутствуют по данному вопросу и разъяснения ФТС России. Существует пока только приказ о передаче на рассмотрение дел о НТП в другой таможенный орган по месту жительства лица, привлекаемого к административной ответственности на основании ходатайства таможенного органа, если не проводилось административное расследование*(5).

Полагаем, что данный вопрос требует разъяснения на уровне подзаконного нормативного акта.

В практике возникают вопросы, связанные с определением подсудности дел о НТП.

Дело об административном правонарушении по общему правилу может быть рассмотрено как по месту его совершения, так и по месту жительства правонарушителя. Однако дела о НТП, как правило, требуют проведения административного расследования, поэтому подлежат рассмотрению по месту нахождения таможенного органа, его проводившего (ч. 2 ст. 29.5 КоАП РФ). В случаях, когда в проведении административного расследования нет необходимости, дело о НТП по ходатайству лица, привлекаемого к ответственности, может быть рассмотрено по месту его жительства.

Подсудность рассмотрения дела о НТП определена в ст. 23.1, подведомственность - в ст. 23.8 КоАП РФ. Обязательный судебный порядок рассмотрения дела предусмотрен для тех НТП, которые квалифицируются по ч. 2 ст. 16.1 (ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ).

Вместе с тем законодатель предусматривает случаи, когда таможенный орган, должностное лицо, к которым дело поступило на рассмотрение, могут передать его судье (ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ). Сюда относятся все ситуации, при которых в качестве основной или дополнительной меры наказания предусмотрена конфискация (ч. 1, 3 ст. 16.1, ст. 16.2, ч. 2 ст. 16. 3, ст. 16.7, ч. 1 ст. 16.9, ст. 16.16, ч. 1 ст. 16.18, ч. 1-3 ст. 16.19, ч. 1 ст. 16.20, ст. 16.21 КоАП РФ). Однако вопрос о необходимости передачи дела в суд должностное лицо таможенного органа решает самостоятельно, если конфискация предусмотрена в качестве альтернативного наказания за совершение НТП и независимо от того, в отношении какого лица возбуждено дело о НТП. Это следует из положений ст. 23.1 КоАП РФ, подобного мнения придерживается и ФТС России*(6).

Дела о НТП, которые указаны в ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ и производство по которым осуществляется в форме административного расследования, рассматриваются судьями районных судов (см. подробнее: ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ).

Это положение, на наш взгляд, вовсе не обязывает по названным в ч. 1, 2 ст. 23. 1 КоАП РФ составам НТП проводить административное расследование. И даже проведение административного расследования по делу не всегда означает необходимость передачи дела в суд. В противном случае в ст. 23.8 КоАП РФ, устанавливающей подведомственность дел о НТП таможенным органам, были бы исключены все НТП, предусматривающие наказание в виде конфискации. А в статье 28.7 КоАП РФ было бы четко установлено, что по данным составам всегда следует проводить административное расследование.

Представляется, что законодатель в ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ подразумевает следующее: если возникла необходимость назначить конфискацию и по делу о НТП проводилось административное расследование, а также в случае проведения расследования по делу, относящемуся к безальтернативной компетенции суда, оно подлежит направлению в районный суд по месту нахождения таможенного органа.

Если в рассматриваемой ситуации административное расследование не проводилось, оно подлежит рассмотрению мировым судьей.

Верховный Суд РФ толкует положения ст. 23.1 КоАП РФ расширительно, полагая, что проведение административного расследования обязывает должностных лиц органов исполнительной власти (в нашем случае - должностных лиц таможенных органов) передавать дела на рассмотрение в суд*(7).

Между тем Верховный Суд РФ признает возможность самостоятельного решения вопроса о передаче дел, возбужденных по составам, указанным в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, в суд по решению должностного лица таможенного органа.

Представляется, что разъяснения Верховного Суда РФ по данному вопросу подменяют нормы закона. Это может, с одной стороны, стать причиной перегрузки судов общей юрисдикции (что уже фиксируется на практике), а с другой - поставить барьер для участия в производстве по делам о НТП, возбуждаемым в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, арбитражных судов*(8).

Существует еще одно исключение из общего правила подсудности.

Дела о НТП, административная ответственность за совершение которых установлена в названных в ч. 1, 2 ст. 23.1 КоАП РФ составах правонарушений, совершенных военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, рассматриваются судьями гарнизонных военных судов.

Некоторые вопросы возникают и по поводу места рассмотрения дела.

Так, согласно ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица.

Если по делу проводилось административное расследование, оно рассматривается судом (или таможенным органом) по месту нахождения таможенного органа, его проводившего. Это общее правило, закрепленное в ч. 2 ст. 29.5 КоАП РФ.

Итак, если административное расследование не проводилось, место рассмотрения дела переносится по месту жительства лица, привлекаемого к административной ответственности. Таким образом, изменить место рассмотрения дела на основании ходатайства руководителя организации, привлекаемой к административной ответственности, нельзя.

Как быть с ходатайством индивидуального предпринимателя о перенесении места рассмотрения дела? КоАП РФ не предусматривает возможности перенесения места рассмотрения дела по месту государственной регистрации предпринимателя.

Некоторые разногласия вызывает положение примечания 1 к ст. 16.1 КоАП РФ, согласно которому индивидуальные предприниматели за нарушения таможенных правил подлежат административной ответственности наравне с юридическими лицами. Данное положение не противоречит материальным нормам КоАП РФ, в частности ст. 2.4, которая предусматривает возможность изменения статуса таких лиц в части ответственности на законодательном уровне. Вопросов с доказательством вины такого лица обычно не возникает: она подлежит доказыванию в том же порядке, что и вина иных физических лиц.

Некоторые вопросы по поводу процессуального статуса индивидуальных предпринимателей возникают и при составлении постановления по делу о НТП или о его прекращении. В соответствии с положениями КоАП РФ в данном процессуальном документе необходимо отразить принятое решение об издержках по делу*(9) (ст. 24.7 КоАП РФ). К издержкам ч. 1 названной статьи КоАП РФ относит: 1) суммы, выплачиваемые свидетелям, потерпевшим, их законным представителям, понятым, специалистам, экспертам, переводчикам*(10); 2) суммы, израсходованные на хранение, перевозку (пересылку) и исследование вещественных доказательств.

Издержки по делу о НТП, совершенном физическим лицом и предусмотренном КоАП РФ, относятся на счет федерального бюджета (ч. 2 ст. 24.7 КоАП РФ).

Издержки по делу о НТП, совершенном юридическим лицом, относятся на счет указанного юридического лица, за исключением сумм, выплаченных переводчику. Суммы, выплаченные переводчику в связи с рассмотрением дела о НТП, совершенном юридическим лицом, относятся на счет федерального бюджета.

В случае прекращения производства по делу о НТП, совершенном юридическим лицом и предусмотренном КоАП РФ, издержки по делу об административном правонарушении относятся на счет федерального бюджета (ч. 3 ст. 24.7 КоАП РФ).

Размер издержек по делу об административном правонарушении определяется на основании приобщенных к делу документов, подтверждающих наличие и размеры отнесенных к издержкам затрат.

Итак, физические лица освобождены от издержек по делам об административных правонарушениях; перечень названных в ч. 1 ст. 24.7 КоАП РФ издержек не подлежит расширительному толкованию.

Интересно, что КоАП РФ не уточняет, приравниваются ли индивидуальные предприниматели к юридическим лицам также в части отнесения на их счет издержек по делу.

Практика и здесь не отличается однообразием.

Примечательно, что в постановлении по делу о НТП нередко вопрос об издержках не поднимается. В каком порядке разрешить возникший спор?

В судебной практике отдельных регионов сложился прецедент: судья, вынесший постановление по делу о НТП и не решивший при этом вопрос об издержках, принимает дополнительное постановление.

Однако КоАП РФ не содержит нормы, предоставляющей лицу, рассматривающему дело, право вынесения дополнительного постановления. Административное законодательство не содержит четкого механизма разрешения данного вопроса и вышестоящей судебной инстанцией. В таких ситуациях лица, чьи права нарушены, вынуждены требовать возмещения издержек путем подачи искового заявления в суд.

В постановлении по делу о НТП должны быть решены вопросы об изъятых вещах и документах, а также о вещах, на которые наложен арест, если в отношении них не применено или не может быть применено административное наказание в виде конфискации. При этом следует руководствоваться положениями п. 1-4 ч. 3 ст. 29.10 КоАП РФ.

Пленум Верховного Суда РФ разъяснил*(11), что в постановлении по делу об административном правонарушении необходимо указывать на возможность выдачи изъятых или арестованных товаров либо транспортных средств их владельцу только после таможенного оформления. Дело в том, что в соответствии с ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой было назначено административное наказание. Представляется необходимым закрепить данное положение и в ч. 3 ст. 29.10 КоАП РФ.

В ходе обжалования и опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях в таможенной сфере также возникают вопросы, требующие на наш взгляд, разъяснения и нормативного закрепления. Так, нормативно не установлен порядок рассмотрения протеста прокурора на решение вышестоящего таможенного органа, не удовлетворившего протест прокурора на постановление по делу о НТП. Такие ситуации возможны, если постановление по делу не вступило в законную силу.

В процессе исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях также возникают проблемы толкования норм, связанные с соотношением норм глав 31-32 КоАП РФ и положений Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве".

В целях единообразия судебной практики и правоприменительной деятельности в части назначения административных наказаний, рассмотрения любых таможенных споров в судах общей юрисдикции и арбитражных судах следует создать координационный совет по вопросам таможенного дела. В состав такого совета должны войти представители Верховного Суда РФ, ВАС РФ и ФТС России. Координационный совет следует наделить правом проведения экспертизы законодательных актов, принимаемых по вопросам таможенной политики и внешнеторговой деятельности. Подобный совет по вопросам гражданского права уже существует при ВАС РФ и действует весьма эффективно.

Г.В. Матвиенко,

кандидат юрид. наук,

доцент кафедры финансового права

ГОУ ВПО "Российская академия правосудия"

(г. Москва)

"Законодательство", N 2, февраль 2009 г.