Публично-правовые образования как субъекты права собственности

Самостоятельными субъектами права собственности являются публичные образования. Однако их участие в гражданском обороте обусловлено рядом особенностей. Во-первых, они обладают особыми, властными полномочиями (в том числе по принятию нормативно-правовых актов), регламентирующими порядок осуществления принадлежащего им права собственности; во-вторых, реализуют право собственности в публичных интересах.

Имеются две разновидности публичной собственности: государственная и муниципальная. Применительно к первой можно говорить о множественности субъектов государственной собственности, в роли которых выступают Российская Федерация в целом (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) и ее субъекты - республики, края, области и прочие (в отношении имущества, составляющего собственность субъектов РФ).

Статьей 72 Конституции РФ предусмотрена возможность нахождения в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ вопросов разграничения государственной собственности, а также владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Но это не означает возможности установления общей совместной собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на имущество, так как субъекты гражданского права самостоятельны, взаимо-независимы и в соответствии с пп. 4, 5 ст. 126 ГК РФ не отвечают по обязательствам друг друга. Согласно п. 2 ст. 76 ГК РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Вопрос о соотношении компетенции Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения обсуждается на протяжении длительного времени. Так, В.А. Дозорцев отмечает, что "система, при которой отдельные области гражданского законодательства относятся к совместной компетенции федерации и ее членов, представляется глубоко ошибочной. Допустимо отнесение к совместной компетенции лишь издания комплексных актов, притом в части, касающейся не гражданско-правового, а, например, административного аспекта. Примером могут быть акты земельного и жилищного законодательства"*(1).

Г. Гаджиев придерживается другой позиции по данному вопросу. Он считает, что в ст. 71-73 Конституции РФ имеются в виду нормативные акты, а не отдельные правовые нормы, ибо последние не существуют сами по себе, вне рамок правовых актов. Поэтому в ведении Российской Федерации находится только принятие кодифицированных гражданских законов, что не отменяет права субъектов РФ включать в свои законы, регулирующие экономические отношения, отдельные гражданско-правовые нормы, не противоречащие федеральным гражданско-правовым нормам*(2).

Отметим, что сразу после принятия Конституции РФ совместное ведение было отождествлено с двусторонними договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее отдельными субъектами, а также с признанием за субъектами РФ права принимать свои нормативные правовые акты по предметам совместного ведения до издания соответствующих федеральных законов в порядке так называемого опережающего правового регулирования.

22 сентября 1999 г. был принят Федеральный закон N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ)*(3). В главе IV.1. Закона закреплены общие принципы разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ. Так, согласно п. 2 ст. 26.1 Федерального закона N 184-ФЗ полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ.

Субъектами муниципальной собственности являются городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. В пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно, и его органы не входят в систему органов государственной власти. Муниципальные образования не являются государственными образованиями, однако им как участникам гражданского оборота принадлежит особый публично-правовой статус.

Согласно ст. 50 Федерального закона от 16 сентября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(4) в собственности муниципальных образований может находиться: - указанное в ч. 2-4 ст. 50 имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, установленных Федеральным законом; - имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 15 Федерального закона; - имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования; - имущество, необходимое для решения вопросов, которые в силу федеральных законов находятся в компетенции органов местного самоуправления и не отнесены к вопросам местного значения.

Мнения о том, каким должен быть перечень муниципального имущества (открытым или закрытым), неоднозначны. Согласно первой точке зрения закрытый перечень муниципального имущества ограничивает возможности муниципальных образований по разработке и реализации стратегических планов социально-экономического развития территорий, созданию эффективных условий для развития малого и среднего предпринимательства. Другая точка зрения заключается в том, что муниципальное образование является публично-правовым образованием и действует как субъект права исключительно для решения стоящих перед ним местных задач. В связи с этим закрытый перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, должен определяться только в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным ст. 14-16 Федерального закона N 131-ФЗ.

Правомочия публичных образований-собственников от их имени в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные органы. Так, от имени публичных образований права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 ГК РФ (п. 3 ст. 214 ГК РФ; п. 2 ст. 215 ГК РФ).

От имени Российской Федерации и субъектов РФ приобретать и осуществлять своими действиями имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде могут органы государственной власти в рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими их статус (п. 1 ст. 125 ГК РФ). От имени муниципальных образований приобретать и осуществлять своими действиями права и обязанности, указанные в п. 1 ст. 125 ГК РФ, могут органы местного самоуправления в рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими их статус (п. 2 ст. 125 ГК РФ).

Так, Федеральное государственное унитарное предприятие (далее - ФГУП) обратилось в Арбитражный суд с иском к Комитету по управлению имуществом администрации г. Петропавловска-Камчатского о признании права государственной собственности Российской Федерации на нежилые помещения, в которых размещено ФГУП.

Исковые требования мотивированы тем, что помещения, занимаемые истцом по договору аренды, заключенному с ЖКХ объединения, переданы в муниципальную собственность без законного основания.

Решением суда первой инстанции в удовлетворении исковых требований отказано по следующим причинам: - у истца отсутствует материальное право на иск; - включение помещений в реестр муниципальной собственности спорных помещений не нарушает имущественных прав истца; - истец не доказал наличие права на эти помещения.

Истец обратился с кассационной жалобой, в которой указал, что находился в оспариваемом помещении с момента сдачи здания в эксплуатацию в 1972 г. и имеет право на оформление помещений в хозяйственное ведение, в связи с чем считает необоснованными выводы суда о том, что передача в муниципальную собственность помещений не нарушает прав истца и что ФГУП не является надлежащим истцом по исследуемому делу.

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа оставил решение суда первой инстанции без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Судом установлено и материалами дела подтверждено, что истцом выступает ФГУП, которое согласно ст. 294 ГК РФ является субъектом права хозяйственного ведения. Рассматривая дело, суд установил, что собственник не передавал истцу спорные помещения на праве хозяйственного ведения. Данные обстоятельства подтверждаются приложением N 1 к Уставу ФГУП.

Вместе с тем, как следует из искового заявления, истец обратился с настоящим иском на основании ст. 305 ГК РФ о признании права государственной собственности на занимаемые им на правах аренды помещения, считая неправомерной передачу помещений в муниципальную собственность. Положения ст. 305 ГК РФ предусматривают защиту прав владельца, не являющегося собственником.

Государственные и муниципальные предприятия пользуются всеми правами, предоставленными законом собственнику для судебной защиты имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Согласно п. 11 постановления Пленума ВАС РФ от 25.02.98 N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав"*(5) арбитражный суд вправе удовлетворить исковые требования пользователей помещений о признании недействительным решения о приватизации предприятия, также являющегося пользователем помещений, в части спорных площадей при условии представления истцом доказательств наличия права на эти площади. Однако материалами дела наличие права истца на спорные помещения не подтвердилось, поэтому суд правомерно не применил положения ст. 305 ГК РФ.

Кроме того, судом установлено, что в соответствии с распоряжением градоначальника Петропавловска-Камчатского по актам приема-передачи спорные помещения переданы в муниципальную собственность. Документом, подтверждающим право собственности субъектов права федеральной, государственной и муниципальной собственности на отдельные объекты, является соответствующий реестр федеральной, государственной и муниципальной собственности.

От имени Российской Федерации и субъектов РФ права собственника осуществляют органы и лица, указанные в п. 1 ст. 125 ГК РФ.

Выпиской из реестра муниципального имущества подтвердилось право муниципальной собственности на спорное жилое помещение. В качестве основания для возникновения права муниципальной собственности указано постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (далее - постановление ВС РФ "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации")*(6). Кроме того, Территориальное управление ФАУФИ по Камчатской области сообщило в своем письме об отсутствии в реестре федерального имущества информации об объекте недвижимости - спорных нежилых помещениях и не поддержало требований истца.

В связи с изложенными обстоятельствами суд совершенно обоснованно пришел к выводу об отсутствии у истца материального права на иск.

В соответствии с п. 5 ст. 214 ГК РФ отнесение государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом. В настоящее время такой закон не принят, но сохраняет силу постановление ВС РФ "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации", где названы объекты, которые относятся исключительно к федеральной собственности (приложение N 1); к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга (приложение N 2); к муниципальной собственности (приложение N 3).

Пунктом 3 исследуемого постановления установлено, что объекты государственной собственности, не указанные в приложениях N 1-3, независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности предприятий, передаются в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга на основании предложений их верховных советов, советов народных депутатов, но до момента определения соответствующего собственника указанных объектов они относятся к федеральной собственности.

Находящееся в публичной собственности имущество подразделяется на две части: одна часть закрепляется за государственными или муниципальными предприятиями на таких видах вещных прав, как право хозяйственного ведения и оперативного управления. Эти унитарные предприятия отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом. По общему правилу собственник - публичное образование не отвечает по обязательствам унитарных предприятий. Такая ответственность предусмотрена для следующих случаев: - если несостоятельность (банкротство) предприятия вызвана действиями собственника его имущества, то при недостаточности имущества государственного или муниципального предприятия на собственника может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам (п. 7 ст. 114 ГК РФ; п. 2 ст. 7 Федерального закона от 11 октября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"*(7)); - в отношении казенного предприятия устанавливается субсидиарная ответственность публичного образования-собственника по обязательствам такого предприятия, если недостаточность его имущества превышает указанную Законом (п. 5 ст. 113 ГК РФ; п. 3 ст. 7).

Как в ГК РФ (п. 5 ст. 113), так и в Федеральном законе (п. 1 ст. 7) установлено, что унитарные предприятия не несут ответственности по обязательствам собственников их имущества (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования).

Решение вопроса об ответственности публичного образования по обязательствам учреждения зависит от его вида (бюджетное или автономное). При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения несет собственник его имущества.

Собственник имущества автономного учреждения не отвечает по обязательствам учреждения (п. 2 ст. 120 ГК РФ). В ГК РФ ничего не сказано об ответственности учреждения по долгам публичного образования. В ст. 161 БК РФ*(8) 1998 г. "Особенности правового положения бюджетных учреждений" также не оговаривается вопрос об ответственности бюджетного учреждения по обязательствам публичного образования. Только п. 6 ст. 2 Федерального закона от 11 октября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"*(9) предусмотрено, что автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника его имущества.

Е.А. Суханов пишет: "По смыслу закона имущество учреждений и казенных предприятий также не должно обращаться на погашение долгов создавшего их публичного собственника, если только последний не изымает это имущество в установленном законом порядке (п. 2 ст. 296 ГК РФ) либо не ликвидирует созданное им юридическое лицо и забирает остаток имущества после удовлетворения требований всех кредиторов (п. 7 ст. 63 ГК РФ), что, впрочем, возможно и применительно к обычному предприятию (п. 1 ст. 295 ГК РФ)".

Имущество, не закрепленное за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет, соответственно, государственную казну Российской Федерации; казну республики в составе Российской Федерации; казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа (п. 4 ст. 214 ГК РФ); муниципальную казну городского, сельского поселения или другого муниципального образования (п. 3 ст. 215 ГК РФ). Под казной понимается именно нераспределенное имущество, а не соответствующий государственный или муниципальный орган (казначейство).

В перечне объектов, составляющих казну соответствующего публично-правового образования, на первом месте названы бюджетные средства (п. 4 ст. 214 ГК РФ, п. 3 ст. 215 ГК РФ). Наряду с бюджетом казну публично-правового образования составляют средства соответствующих внебюджетных фондов (социального страхования, пенсионного и др.).

Именно средства казны служат объектом взыскания по обязательствам публично-правового образования. Согласно п. 1 ст. 126 ГК РФ Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, за исключением имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также того, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Лишь в отношении земли и других природных ресурсов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, устанавливается, что обращение взыскания на указанные объекты допускается в случаях, предусмотренных законом. Такого закона, который предусматривал бы взыскание на природные ресурсы, нет, а значит, и обращение взыскания на них не производится, как, впрочем, и на имущество, которое может находиться исключительно в государственной или муниципальной собственности. Кроме того, в отношении земли и других природных ресурсов закреплена презумпция государственной собственности, так как согласно п. 2 ст. 214 ГК РФ земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Публично-правовые образования могут приобретаться не только общегражданскими, но и специальными, только им присущими способами (конфискация, реквизиция, национализация, выкуп земельного участка для государственных и муниципальных нужд), а также путем сбора налогов и пошлин.

Имущество, находящееся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, может быть возмездно отчуждено в собственность физических и (или) юридических лиц. В данном случае речь идет о таком особом случае прекращения права публичной собственности, как приватизация.

Имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 217 ГК РФ). Таким законом в настоящее время является Федеральный закон от 30 ноября 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"*(10). Статьей 217 ГК РФ установлен приоритет законов о приватизации над положениями ГК РФ, регулирующими порядок приобретения и прекращения права собственности при приватизации государственного и муниципального имущества.