Судья в отставке. проблемы дефиниции <*>
Г.Т. ЕРМОШИН
<*> Ermoshin G.T. Judge retired. Problems of definitions.
Ермошин Григорий Тимофеевич, профессор кафедры конституционного права Российской академии правосудия, государственный советник юстиции 3-го класса.
В статье автор рассматривает сущность проблемы дефиниции судьи в отставке, ставит вопрос о приведении законодательства о статусе судей в соответствие с требованиями современности, формулирует предложения о совершенствовании федерального законодательства.
Ключевые слова: ФЗ "О статусе судей", судья, судья в отставке, стаж судейской работы.
The author of the article considers the essence of problem of definition of judge retired, raises a question of bringing of legislation on the status of judges to correspondence with requirements of contemporaneity, and formulates proposals on improvement of federal legislation.
Key words: FL "On Status of Judges", judge, judge retired, tenure of judge's work.
Конституционный статус судьи включает и предоставление ему в будущем особого статуса судьи в отставке, что также служит гарантией надлежащего осуществления правосудия, дает основания для предъявления к судьям высоких требований и позволяет сохранять доверие к их компетентности, независимости и беспристрастности <1>. Правовой режим отставки является весьма существенным регулятором поведения действующих судей.
<1> Определение Конституционного Суда РФ от 28 мая 2009 г. N 624-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Дубровиной Нели Владимировны на нарушение ее конституционных прав пунктом 3 статьи 3 и пунктом 6 статьи 15 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
Понятие отставки редко используется в российском законодательстве. Так, ст. 35 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" регулирует порядок и основания отставки Правительства Российской Федерации и сложение им своих полномочий. Статья 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" регулирует порядок и основания удаления главы муниципального образования в отставку.
Основной объем правовых норм, определяющих понятие, содержание и правовой режим отставки, приходится на законодательство о судебной власти применительно к отставке судьи.
Как показывает статистика работы квалификационных коллегий судей, только за период 2003 г. - 1-й квартал 2011 г. из корпуса действующих судей перешло в ранг судей в отставке свыше двенадцати с половиной тысяч граждан. По годам количество ушедших или удаленных в отставку судей распределяется следующим образом <2>: 2003 г. - 2190 судей; 2004 г. - 2988 судей; 2005 г. - 1485 судей; 2006 г. - 864 судьи; 2007 г. - 1164 судьи; 2008 г. - 1213 судей; 2009 г. - 1103 судьи; 2010 г. - 1270 судей; 1-й квартал 2011 г. - 352 судьи. В сравнении с общей штатной численностью судейского корпуса Российской Федерации, не превышающей 30 тыс. судейских должностей, численность корпуса судей в отставке в 12,5 тыс. человек представляется достаточно внушительной.
<2> Отчеты Высшей квалификационной коллегии судей РФ за период 2003 - 2009 гг. // Вестник ВККС РФ. 2010. N 2; 2011. N 2; URL: http://www.vkks.ru/ (сайт Высшей квалификационной коллегии судей РФ).
Правовой режим, в котором судьи в отставке продолжают свою жизнедеятельность, и насколько их гражданские права обеспечены государством, в определенной степени определяет отношение к осуществлению правосудия действующими судьями, ибо независимым может быть только судья, уверенный в своем будущем.
А это уже касается не только отдельной социальной прослойки общества - судейского корпуса. Это касается всех граждан, всего общества, и, таким образом, тема отставки судьи, как общественно значимый фактор, переходит из разряда экзотичных в разряд предельно значимых, требующих особого внимания.
Однако исследование правового статуса гражданина, носящего звание судьи в отставке, не нашло интереса у правоведов, в редких публикациях которых лишь частично затрагивается тема правового положения судьи в отставке <3>.
<3> См., например, статью председателя Арбитражного суда г. Москвы в отставке Аллы Константиновны Большовой: Большова А. Профессия под запретом. Дискриминация судей в отставке прописана в Законе о статусе судей // Российская газета. 2008. 2 апреля.
Следует отметить и еще один важный аспект проблемы статуса судьи в отставке - в последнее время в судах все чаще стали рассматриваться споры, одной из сторон которых являются судьи в отставке либо граждане, бывшие судьями в отставке, отставка которых прекращена. Предметом споров являются те или иные разногласия по поводу обеспечения их гражданских и трудовых прав.
Парадоксом является само по себе явление судебного разбирательства, в котором бывший судья судится с государством, чьей власти он был носителем.
Прозрачность правосудия, обеспеченная с недавних времен обязанностью публиковать все судебные акты, открыла для исследователей большой объем практических проблем, с которыми сталкиваются суды при разрешении споров, одной из сторон которых является судья в отставке.
Серьезность проблемы соблюдения конституционных прав и охраняемых законом интересов граждан, которым государство доверяло вершить от своего имени правосудие, подчеркивает и тот факт, что увеличивается и количество обращений в Конституционный Суд РФ со стороны судей в отставке и граждан, бывших судьями в отставке, отставка которых прекращена. И это уже не один - два случая, а десятки обращений со стороны наиболее высококвалифицированной части юридического сообщества, в определенной степени отражающих процессы, происходящие внутри корпуса носителей судебной власти.
Активное вовлечение Конституционного Суда РФ в проблему защиты прав судей повлекло за собой разработку целого ряда правовых позиций Конституционного Суда РФ, сформулированных в его судебных актах, которые, в свою очередь, требуют как научного осмысления, так и соответствующей реакции законодателя и правоприменителей.
Конституция РФ, в ст. 119 определив требования к судьям, установила, что федеральным законом могут быть установлены дополнительные требования к судьям судов Российской Федерации. Статус же судьи в отставке Конституцией Российской Федерации не определен. Не определен он и федеральными конституционными законами о судебной власти.
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" <4>: "Судьями являются лица, наделенные в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе" (п. 1 ст. 11).
<4> Далее - ФКЗ о судебной системе.
Этим определением Федеральный конституционный закон провел четкую грань между судьями, которыми являются лица, наделенные полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе, и иными гражданами, в том числе и теми, которые ранее осуществляли судейские полномочия.
В зависимости от основания прекращения судейских полномочий законодательство "помещает" гражданина, ранее бывшего судьей, в разные правовые режимы жизнедеятельности и различает два понятия, связанные с прекращением деятельности судьи по осуществлению правосудия, - прекращение полномочий судьи (ст. 14 Закона о статусе судей) и отставка судьи (ст. 15 Закона о статусе судей).
Отставкой судьи по смыслу Закона о статусе судей признается почетный уход или почетное удаление судьи с должности. Судья считается ушедшим или удаленным в отставку, если его полномочия прекращены по основаниям, предусмотренным подп. 1, 2, 4, 9 и 11 п. 1 ст. 14 Закона о статусе судей (п. 2 ст. 15 Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации). При этом каждый судья имеет право на отставку по собственному желанию независимо от возраста.
Если раскрыть полностью содержание текста этих положений Закона о статусе судей и соотнести их друг с другом, то видно, что "почетный уход или почетное удаление судьи с должности" - отставка судьи - может иметь место, во-первых, по собственному желанию судьи, решившего по каким-то внутренним мотивам завершить карьеру судьи (основание отставки, связанное с желанием судьи прекратить свои судейские полномочия, - письменное заявление судьи об отставке (подп. 1 п. 1 ст. 14 Закона о статусе судей). Закон при этом специально "оговаривает", что "судья имеет право на отставку по собственному желанию независимо от возраста".
Во-вторых, отставка судьи может являться следствием неких объективных обстоятельств, наступивших помимо воли судьи. К таким обстоятельствам относятся:
- неспособность по состоянию здоровья или по иным уважительным причинам осуществлять полномочия судьи (подп. 2 п. 1 ст. 14 Закона о статусе судей);
- достижение судьей предельного возраста пребывания в должности судьи или истечение срока полномочий судьи, если они были ограничены определенным сроком (подп. 4 п. 1 ст. 14 Закона о статусе судей);
- вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспособности судьи либо о признании его недееспособным (подп. 9 п. 1 ст. 14 Закона о статусе судей);
- отказ судьи от перевода в другой суд в связи с упразднением или реорганизацией суда, а также если судья оказывается состоящим в близком родстве или свойстве (супруг (супруга), родители, дети, родные братья и сестры, дедушки, бабушки, внуки, а также родители, дети, родные братья и сестры супругов) с председателем или заместителем председателя того же суда (подп. 11 п. 1 ст. 14 Закона о статусе судей).
Прекращение же полномочий судьи по всем иным основаниям, предусмотренным ст. 14 Закона о статусе судей, отставкой не является. К таким основаниям относятся следующие:
- письменное заявление судьи о прекращении его полномочий в связи с переходом на другую работу или по иным причинам (подп. 3 п. 1 ст. 14);
- прекращение гражданства Российской Федерации, приобретение гражданства иностранного государства либо получение вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства (подп. 6 п. 1 ст. 14);
- занятие деятельностью, не совместимой с должностью судьи (подп. 7 п. 1 ст. 14);
- избрание судьи Президентом Российской Федерации, депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования, а также главой муниципального образования или выборным должностным лицом местного самоуправления (подп. 7.1 п. 1 ст. 14);
- вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении судьи либо судебного решения о применении к нему принудительных мер медицинского характера (подп. 8 п. 1 ст. 14);
- смерть судьи или вступление в законную силу решения суда об объявлении его умершим (подп. 10 п. 1 ст. 14).
Следует отметить, что существует несколько правовых режимов отставки судьи.
Первый - это режим, в который законодательство "помещает" гражданина, имеющего на момент отставки стаж работы в должности судьи менее одного года.
За лицом, пребывающим в отставке в этом правовом режиме, сохраняются звание судьи, гарантии личной неприкосновенности и принадлежность к судейскому сообществу (п. 1 ст. 15 Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации").
Так как в силу п. 5 ст. 15 Закона о статусе судей размер ежемесячного пожизненного содержания пребывающему в отставке судье, имеющему стаж работы в должности судьи менее 20 лет и достигшему возраста 55 (для женщин - 50) лет, исчисляется пропорционально количеству полных лет, отработанных в должности судьи, стаж работы в должности судьи менее 1 года не дает ему права на ежемесячное пожизненное содержание судьи в отставке. Но, заметим особо, общий правовой режим судьи в отставке на него распространяется.
Это означает сохранение у судьи в отставке звания судьи, гарантий личной неприкосновенности и принадлежность к судейскому сообществу (п. 1 ст. 15 Закона о статусе судей).
Законодатель не раскрывает термин "сохранение звания судьи". Сохранение у судьи в отставке звания судьи не должно бы, по сути дела, предполагать тождественность статусов судьи в отставке и действующего судьи.
Однако в действительности в общем виде правовой режим пребывания судьи в отставке определен п. 6 ст. 15 Закона о статусе судей, в соответствии с которым судья считается пребывающим в отставке до тех пор, пока соблюдает требования, предусмотренные п. 3 ст. 3 Закона, сохраняет гражданство Российской Федерации и не допускает поступков, его порочащих и тем самым умаляющих авторитет судебной власти (п. 6 ст. 15 Закона о статусе судей), за исключением требований, установленных подп. 11 и 12 п. 3 ст. 3 Закона о статусе судей (п. 4 ст. 3 Закона о статусе судей).
Таким образом, поскольку положения п. 3 ст. 3 Закона о статусе судей определили основные требования, предъявляемые к действующим судьям, постольку тем самым законодатель положениями п. 6 ст. 15 Закона о статусе судей фактически приравнял общегражданский статус судьи в отставке (не имеющего отношения к властным полномочиям) к общегражданскому статусу действующего судьи (т.е. обладающего властными полномочиями) в части ограничения его прав.
"Приравнение" статуса судьи в отставке, т.е. гражданина, не имеющего никакого отношения к исполнению полномочий по государственной должности действующего судьи, не обладающего вообще какими бы то ни было властными полномочиями, к статусу действующего судьи лишает этого гражданина достаточно большого объема политических, экономических, гражданских и трудовых прав.
Еще более интересно сохранение за судьей в отставке "принадлежности к судейскому сообществу": "Судья, пребывающий в отставке, сохраняет свою принадлежность к судейскому сообществу до прекращения отставки и может привлекаться с его согласия к работе в органах судейского сообщества. Судья, пребывающий в отставке, не вправе избирать членов квалификационных коллегий судей и быть избранным в состав квалификационных коллегий судей от судейского сообщества" (п. 2 ст. 2 Закона о судейском сообществе).
Обращает на себя внимание формулировка Закона, устанавливающая возможность привлечения судьи в отставке с его согласия к работе в органах судейского сообщества.
Однако ни одно положение Закона о судейском сообществе, определяющее порядок формирования органов судейского сообщества, не предусматривает представительство судей в отставке в этих органах.
Закон не предусматривает участие представителей судей в отставке ни в работе высшего органа судейского сообщества - Всероссийского съезда судей, нормы представительства делегатов на который установлены ст. 6 Закона, ни в работе конференций судей субъектов Российской Федерации, порядок формирования которых установлен ст. 7 Закона, ни в работе Совета судей РФ, нормы представительства в котором установлены ст. 8 Закона. Более того, Закон о судейском сообществе предусматривает порядок избрания членов Совета судей Российской Федерации, представляющих судей судов всех видов и уровней, тайным голосованием делегатами съезда от соответствующих судов из своего состава на раздельных собраниях делегатов. Таким образом, судьи в отставке, чье присутствие в составе делегатов съезда не предусматривается, в принципе не могут быть и в составе Совета судей РФ.
Порядок формирования советов судей субъектов Российской Федерации, установленный п. 4 ст. 8 Закона о судейском сообществе, предусматривая необходимость представительства в них судей соответственно от верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, арбитражных судов субъектов Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, от мировых судей, судей районных судов и гарнизонных военных судов, действующих на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации, также не оставил судьям в отставке возможности иметь своих представителей и в этом органе судейского сообщества.
В то же время органы судейского сообщества, в частности квалификационные коллегии судей, наделены по отношению к судьям в отставке очень серьезными правомочиями.
"Квалификационная коллегия судей по месту прежней работы или постоянного жительства пребывающего в отставке судьи, установив, что он более не отвечает требованиям, предъявляемым к судьям настоящим Законом, прекращает отставку судьи, а в случаях, предусмотренных статьей 13 настоящего Закона, приостанавливает отставку судьи" (п. 7 ст. 15 Закона о статусе судей).
Создается впечатление, что законодатель закрепил за судьей в отставке принадлежность к судейскому сообществу только с одной целью - легализации возможности прекращать отставку судьи в случаях нарушения им ограничения прав, налагаемых на действующего судью.
Второй правовой режим судьи в отставке - это режим, в который законодательство "помещает" гражданина, имеющего на момент отставки стаж работы в должности судьи более одного года, но менее пяти лет.
К сохранению у судьи в отставке звания судьи, гарантий личной неприкосновенности и принадлежности к судейскому сообществу у гражданина, пребывающего в статусе судьи в отставке, появляется потенциальное право при достижении возраста 55 (для женщин - 50) лет рассчитывать на получение ежемесячного пожизненного содержания, размер которого будет исчисляться пропорционально количеству полных лет, отработанных в должности судьи (п. 5 ст. 15 Закона о статусе судей).
Пребывая в этом правовом режиме, судья в отставке рискует в случае нарушения им установленных правил пребывания в отставке лишиться этого отложенного права на ежемесячное пожизненное содержание.
Третий правовой режим судьи в отставке - это режим, в который законодательство "помещает" гражданина, имеющего на момент отставки стаж работы в должности судьи пять и более лет.
Переход временной границы судейского стажа в пять лет означает для судьи в отставке применение особого порядка исчисления стажа, дающего право на отставку и получение всех видов выплат и льгот.
Как установлено ст. 7 Федерального закона от 10 января 1996 г. N 6-ФЗ "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 28.06.2002 N 76-ФЗ, от 25.12.2008 N 274-ФЗ), в стаж работы в качестве судьи Российской Федерации при исчислении стажа, дающего право на отставку и получение всех видов выплат и льгот, включается время работы в судах и органах юстиции как на должности судьи, так и на должностях, указанных в п. 5 ст. 4 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации", если стаж работы в должности судьи составляет не менее пяти лет, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий судьи по основаниям, предусмотренным подп. 2 и 9 п. 1 ст. 14 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации".
Это означает значительное увеличение "нормативного" судейского стажа при исчислении размера всех видов выплат и льгот.
Пункт 5 ст. 4 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" определяет виды деятельности, включаемые в стаж работы по юридической специальности, необходимый для назначения на должность судьи, который в силу п. 2 ст. 4 этого же Закона составляет не менее 15 лет для претендента на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации, не менее 10 лет для претендента на должность судьи Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, не менее 7 лет для претендента на должность судьи верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного суда округа, арбитражного апелляционного суда и не менее 5 лет для претендента на должность судьи арбитражного суда субъекта Российской Федерации, конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, районного суда, гарнизонного военного суда, а также мирового судьи.
Как отметил на седьмых сенатских чтениях на тему "Судейское сообщество и судебная власть в России: социологический анализ", прошедших 16 ноября 2011 г. в Конституционном Суде РФ, доктор социологических наук, научный руководитель Института проблем правоприменения, проректор Европейского университета в Санкт-Петербурге Вадим Волков, наиболее массовыми траекториями попадания в судейский корпус судов общей юрисдикции являются работа в аппарате судов, в основном это должности секретарей и помощников (около 30% судей), бывшие прокурорские работники (22% судей), работники следственных органов (16,7% судей) и юристы из госорганизаций (18,6% судей) <5>.
<5> Источник - сайт РИА "Новости", 16 ноября 2011 г. URL: http://ria.ru/justice/20111116/490570838.php.
Несомненно, предшествующий судейской карьере опыт должен учитываться при получении права на определенный законом пакет социально-правового обеспечения судьи в отставке. Но несомненно и другое - деятельность на судейском поприще, на котором на гражданина возлагается тяжелое бремя личной ответственности за принимаемые от имени Российской Федерации решения, вряд ли можно свести на равных, например, с деятельностью преподавателя юридических дисциплин в учреждениях среднего профессионального образования, как это делает сейчас действующее законодательство.
Следует отметить, что положениями ст. 7 Федерального закона от 10 января 1996 г. N 6-ФЗ "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" наиболее уязвимая в социальном плане категория судей в отставке, удаленных в отставку по объективным, не зависящим от них причинам ("в связи с неспособностью по состоянию здоровья осуществлять полномочия судьи и признанных инвалидами" - подп. 2 п. 1 ст. 14 Закона о статусе судей и "вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспособности судьи либо о признании его недееспособным" - подп. 9 п. 1 ст. 14 Закона о статусе судей), оказалась ущемленной в своих социальных правах по отношению к другим категориям судей в отставке.
Более того, законодатель фактически предоставил преимущество не этой наиболее незащищенной категории судей в отставке, вынужденных уйти или удаленных в отставку по объективным причинам, а тем, кто ушел по основанию, предусмотренному подп. 1 п. 1 ст. 14 Закона о статусе судей (письменное заявление судьи об отставке), т.е. "сбежал с корабля".
Попытка через Конституционный Суд РФ восстановить справедливость оказалась безуспешной.
Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой "указанным категориям судей ежемесячное пожизненное содержание может быть предоставлено на общих основаниях, при том что стаж их работы в должности судьи может составлять менее пяти лет. Установление же для них иных условий пенсионного обеспечения (в том числе касающихся порядка исчисления стажа работы в качестве судьи) является прерогативой законодателя и не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена ст. 125 Конституции Российской Федерации и ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" <6>.
<6> Определение Конституционного Суда РФ от 23 сентября 2010 г. N 1224-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Иванова Виктора Ивановича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи Федерального закона "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
Законодатель до настоящего времени эту правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации не принял во внимание.
Проведенный анализ действующего законодательства приводит к выводу, что получение статуса судьи в отставке должно быть "обременено" достаточно длительным исполнением судейских полномочий, действительно оправдывающим тот пакет социально-правового обеспечения судьи в отставке. Необходимо законодательно закрепить, что судьей в отставке может считаться только тот, кто заслужил это почетной звание многолетним трудом на поприще правосудия, именно и только на судейском поприще. В силу этого автор полагает возможным дать следующую дефиницию судьи в отставке.
Судья в отставке - это гражданин, осуществлявший судейские полномочия не менее срока, установленного законом, ушедший в отставку по собственному желанию или по основаниям, предусмотренным законом.
Гражданин, находящийся в этом правовом режиме жизнедеятельности, не является судьей, не обладает властными полномочиями, не может быть ограничен в своих правах иначе как законом, а при достижении установленного законом возраста имеет право на специальное социально-правовое обеспечение.