Общественное обсуждение законопроектов в россии (на примере законотворческого процесса в отношении суда присяжных): историко-правовой аспект <*>
А.В. ИЛЮХИН
<*> Ilyukhin A.V. Public discussion of draft laws in Russia (as exemplified by law-making procedure with regard to jury court): history-law aspect.
Илюхин Андрей Владимирович, доцент кафедры теории государства и права, международного и европейского права юридического факультета Академии ФСИН России, кафедра теории государства и права, международного и европейского права юридического факультета Академии ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент.
В статье рассматривается законотворческий процесс в отношении суда присяжных в России в первой половине 60-х годов XIX в. Обосновывается тот факт, что проведению судебной реформы 1864 г. предшествовала длительная подготовительная законотворческая работа. Определенное место в этом процессе принадлежит общественности, свидетельством чему явились многочисленные отклики на опубликованные в печати "Основные положения преобразования судебной части в России" 1862 г. как программу будущих судебных преобразований.
Ключевые слова: судебная реформа, судоустройство, судопроизводство, суд присяжных, присяжные заседатели, "Основные положения преобразования судебной части в России" 1862 г., гражданское общество, "Концепция судебной реформы в РСФСР" 1991 г.
The article considers law-making procedure with regard to jury court in Russia in the first half of the XIX century; substantiates the fact that there was a long preparatory work before the judicial reform of 1864 was effectuated. The society plays a special role in this process, which is proved by a lot of responses to "Fundamental provisions of transformation of judicial agencies in Russia" of 1862 which was published as a program of future judicial transformations.
Key words: judicial reform, judicial system, judicial proceeding, jury court, jury, "Fundamental provisions of transformation of judicial agencies in Russia" of 1862, civil society, "Conception of judicial reform in the RSFSR" of 1991.
В современной России одним из элементов участия граждан в отправлении правосудия является их привлечение в качестве присяжных заседателей при рассмотрении уголовных дел. Законом Российской Федерации от 16 июля 1993 г. <1> впервые после ноября 1917 г. в нашей стране вновь стал действовать суд присяжных - этот новый и в то же время забытый судебный институт. Суд присяжных - это не просто более широкое вовлечение представителей общества в отправление правосудия по наиболее серьезным уголовным делам, когда вместо объединенных в одну коллегию с судьей двух народных заседателей в процессе участвуют двенадцать независимых присяжных заседателей. Это еще и новая в нынешних российских условиях форма судопроизводства, радикально меняющая сущность и содержание всего уголовного процесса. Неслучайно современная концепция судебной реформы в Российской Федерации отводит суду присяжных центральную роль в демократизации уголовной юстиции. Более того, он способствует не только демократизации уголовной юстиции, но и созданию элементов правового государства и гражданского общества в целом.
<1> См.: Закон РФ от 16.07.1993 N 5451-1 "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1313.
Еще современники рассматривали суд присяжных, введенный в России во второй половине XIX в., не только как правовой институт, но и как применение демократического начала, как одну из форм участия населения в отправлении правосудия, как реализацию одной из черт правового государства (народное представительство) в судебной сфере.
Важной вехой в истории подготовки судебной реформы стало утверждение царем 29 сентября 1862 г. "Основных положений преобразования судебной части в России" как политико-правовой программы судебной реформы <2>. На ее основе и планировалось в дальнейшем разработать Судебные уставы. Центральным пунктом этой программы являлось создание суда присяжных.
<2> См.: Полное собрание законов Российской империи (далее - ПСЗ РИ). Собр. 2-е. N 38761; Журнал Министерства юстиции. 1862. N 10. С. 11 - 71; Материалы по судебной реформе в России 1864 г. Т. 20: Журналы Общего собрания Государственного Совета об основных положениях преобразования судебной части в России (1862 г.). Оп. 5. С. 1 - 60.
Еще на заседании Общего собрания Государственного Совета 4 сентября 1862 г., т.е. до утверждения императором "Основных положений", обсуждался вопрос, следует ли довести до общественности результаты деятельности Государственного Совета. По сути, эта мера являлась нетрадиционной в России, где законопроекты разрабатывались втайне. М.А. Корф предложил не публиковать принятые "Основные положения", а сообщить об их одобрении. Отказ от гласности в подготовке судебной реформы противоречил взглядам либеральной фракции заседания, видевшей в обнародовании "Основных положений" важнейшее средство их стабильности. Победили сторонники гласности, и благодаря настойчивости либерального направления в правительственных кругах (П.П. Гагарина, Д.А. Милютина, С.И. Зарудного и ряда других) было принято решение опубликовать "Основные положения преобразования судебной части в России" в печати <3>. Более того, осознавая, что правительству недостает многих данных для развития "основ" "сообразно местным обстоятельствам и особенностям разных частей обширной и разнообразной империи", было признано "необходимым обратиться через посредство Министерства юстиции ко всем чиновникам судебного ведомства и к профессорам юридических наук и через газеты - ко всем вообще лицам, желающим содействовать успеху предпринятой реформы" с просьбой дать замечания и соображения "относительно развития основных положений в применении оных к разным местностям нашего отечества" <4>. По сути, обществу предлагалось высказаться по поводу будущей реформы и вносить свои предложения, дополнения, исправления. Как видно, реформаторы оценили пользу гласности и обратились к общественности <5>.
<3> См.: Коротких М.Г. Самодержавие и судебная реформа 1864 года в России. Воронеж, 1989. С. 127 - 128.
<4> РГИА. Ф. 1275. Оп. 1. Д. 46. Л. 22 - 23; см. также: Государственная канцелярия. 1810 - 1910. СПб., 1910. С. 228.
<5> 7 октября 1862 г. В.П. Бутков обратился к Министру народного просвещения А.В. Головнину с просьбой передавать комиссии оттиски статей о правосудии, отзывы об "Основных положениях преобразования судебной части в России", как опубликованные, так и не пропущенные цензурой (см.: РГИА. Ф. 1190. Оп. XVI-I. Д. 2а. Л. 1 - 4).
"Основные положения" были опубликованы в газетах 3 октября 1862 г. для всеобщего сведения <6>. По сути, это подтверждало политику гласности в государственных преобразованиях, говорило об окончательном решении осуществить судебную реформу и означало в целом, что правительство взяло на себя обязательство подготовки судебной реформы, исходя из прогрессивных принципов. "С распубликованием "Основных положений судебных преобразований", - писал Г.А. Джаншиев, - можно было считать дело судебной реформы почти уже выигранным. Заложены были основы его, и притом так последовательно, твердо и умело, что вызывали и вызывают до сих пор справедливое одобрение со стороны не только русских, но и лучших иностранных юристов" <7>. Кроме того, 8 октября 1862 г. комиссией при Государственной канцелярии было разослано 1400 экземпляров "Основных положений" различным ведомствам и должностным лицам (в основном судебной сферы) с тем, чтобы к 1 декабря 1862 г. они представили свои мнения и заключения. В течение отведенных на это полутора месяцев "при всей нашей бедности в то время юридическими мыслями в Комиссию поступило 446 (выделено нами. - А.И.) замечаний" и предложений "со всех концов России, не исключая и самых глухих местностей Сибири и Закавказья" <8>. Значительная часть этих замечаний и предложений была обобщена и вскоре издана в шести томах <9>; общий "Свод" этих замечаний и предложений был издан отдельным томом <10>. В него вошли "в кратких извлечениях замечания и предложения о развитии основных положений преобразования судебной части в России, присланные в комиссию, учрежденную для составления проектов законоположений о судебной реформе, разными, как должностными, так и частными (выделено нами. - А.И.), лицами" <11>. Позднее появилось еще два тома, содержащие мнения юристов-практиков на проекты судоустройства и судопроизводства и процесс преобразования судебной части в России <12>.
<6> См.: Коротких М.Г. Указ. соч. С. 139.
<7> Джаншиев Г.А. Основы судебной реформы (к 25-летию нового суда): Сборник статей / Под ред. В.П. Обнинского. М., 1914. С. 55.
<8> Государственная канцелярия. 1810 - 1910. СПб., 1910. С. 229 - 230.
<9> См.: Замечания о развитии основных положений преобразования судебной части в России. Ч. I - VI. 1862 - 1863 гг. // Материалы по судебной реформе в России 1864 г. Т. 21 - 26 (1862 - 1863 гг.).
<10> См.: Свод замечаний и предположений о развитии основных положений преобразования судебной части в России // Материалы по судебной реформе в России 1864 г. СПб., 1863. Т. 28.
<11> Там же. С. 1.
<12> См.: Работы юристов-практиков по преобразованию судебной части в России (1863 - 1864 гг.) // Материалы по судебной реформе в России 1864 г. Т. 63; Замечания практиков на проекты Комиссии (1865 г.) // Материалы по судебной реформе в России 1864 г. Т. 66.
Огромное количество замечаний и предложений касалось проектов судоустройства и судопроизводства с участием присяжных заседателей. Большинство отзывов поступило от чиновников, к которым обращались с предписанием дать замечания. Но были и немногочисленные добровольные отклики. Недоверчивое отношение широкой общественности к судебной реформе отражало низкий уровень общественного сознания, пассивное отношение к общественным интересам. Такое положение дел в основном объяснялось многовековым отсутствием в России законности, крепостническими отношениями <13>.
<13> "В судебной реформе, - писал "Голос" 20 сентября 1864 г., - каждый чувствовал себя непосредственно, лично заинтересованным, и если многие хладнокровно взглянули на "Основные положения о преобразовании судебной части в России", то не потому, чтоб не сознавали необходимости преобразования, а потому только, что ясно не сознают еще, насколько улучшится наш процесс от тех начал, которые приняты "Основными положениями" (цит. по: Коротких М.Г. Самодержавие и судебная реформа 1864 г. в России. С. 146 - 147).
В целом же можно сказать следующее. Общественность встретила опубликование "Основных положений" с восторгом и выражала надежду на скорейшее завершение работ по судебному преобразованию. Среди всей массы высказываний практически не было ни одного против введения суда присяжных - предложения сводились к тому, как лучше обеспечить посредством судебно-процессуальных новшеств законность в России. Более того, многие возражали против ограничения компетенции суда присяжных и предлагали распространить ее на все судебные дела без исключения, в том числе и на дела по государственным и должностным преступлениям и на гражданские дела. Выступая за демократизацию института присяжных, предлагалось исключить владение недвижимой или движимой собственностью как необходимое условие для внесения в списки присяжных заседателей. Предлагалось также устранить администрацию от всякого участия в составлении списков присяжных заседателей, установить и точно определить размер суточного вознаграждения присяжным за их работу в суде; говорилось даже о необходимости виновных в тяжких преступлениях женщин судить с участием женщин. В целом введение суда присяжных в России вселяло в авторов замечаний и предложений уверенность в том, что "вместе с публичностью, гласностью и устностью наносит последний смертельный удар старому антипрогрессивному порядку" <14>. Однако в ряде "записок" утверждалось, что присяжные заседатели вряд ли могли бы "определять виновность подсудимых правильнее самих служащих в судах, людей официально себя изучению законов посвятивших и часто самим воспитанием к тому приготовленных, особенно... в провинциях нельзя не ожидать правильности решений по недостаточности между низшими сословиями не только знакомых с законами, но даже грамотных людей" <15>. В силу этого, а также таких объективных факторов, как менталитет российского народа, обширность территории, низкая численность населения во многих районах империи, особенность климатических условий (в частности, весенняя распутица и половодье), высказывались опасения, что учреждение присяжных заседателей не достигнет цели и встретит затруднения <16>. В целом последовательно проводилась мысль о том, что провозглашение суда присяжных должно дополняться и демократическими формами его организации и деятельности <17>. Однако следует заметить, что хотя все эти замечания и учитывались членами комиссии при Государственной канцелярии - составителями Судебных уставов, но, к сожалению, не оказали существенного влияния на ход дальнейшей работы над законодательством. По этому поводу И.С. Аксаков, вполне удовлетворенный основными положениями судебной реформы, тем не менее отнесся скептически к способу выработки Судебных уставов в закрытой комиссии с участием лишь знатоков права. В связи с этим он "выражал желание, чтобы для обсуждения основных начал судебной реформы созваны были представители народа" <18>.
<14> Замечания о развитии основных положений преобразования судебной части в России. Ч. IV. С. 172.
<15> Там же.
<16> См., напр.: там же. Ч. V. С. 244.
<17> Более подробно замечания и предложения в отношении судоустройства и судопроизводства с участием присяжных заседателей по "Основным положениям преобразования судебной части в России", поступившие от чиновников судебного ведомства и общественности, изложены в нашей монографии: Илюхин А.В. Суд присяжных по "Основным положениям преобразования судебной части в России" 1862 г. в оценке современников / Науч. ред. А.А. Демичев; Академия ФСИН России. Рязань, 2009.
<18> Корнилов А.А. Общественное движение при Александре II (1855 - 1880). Исторические очерки. Париж, 1905. С. 131.
Таким образом, прогрессивные черты предполагаемой судебной реформы были дополнены и новым способом работы над ней. Этим подчеркивалось определенное доверие общественности со стороны государства при подготовке судебной реформы, и было проявлением своеобразной демократичности (в частности, свободы слова и печати) в условиях самодержавной России (до сих пор в России было принято готовить законопроекты втайне).
По мнению Б.Я. Полонского, "судебная система современной России в силу своей молодости постоянно развивается" и "процесс еще далеко не завершен" <19>. Современная судебная реформа, осуществляемая в Российской Федерации, обострила интерес к истории становления национального правосудия, его генезису и основным этапам эволюции. Это вполне объяснимо: ее успех, а равным образом успех государственно-правовых реформ в целом, в известной мере связан, а возможно, и зависит от того, насколько их программы и планы учитывают отечественный историко-правовой опыт и уроки кардинальных изменений политико-правовых институтов в прошлом.
<19> См.: Интервью с профессором Российской академии государственной службы при Президенте РФ, заслуженным юристом РФ Б.Я. Полонским // Законодательство. 2010. N 9. С. 6.
Следует отметить, что проведению судебной реформы в современной России также предшествовала определенная программа судебных преобразований, получившая название "Концепция судебной реформы в РСФСР" 1991 г. По сути, она содержала основные предложения по совершенствованию законодательства в области судоустройства и судопроизводства, в том числе и введению суда присяжных в России. Изложенной и принятой современной концепции судебной реформы придавалось то же значение, что и в первой половине 1860-х гг. придавалось "Основным положениям преобразования судебной части в России" 1862 г. Именно на основе "Концепции судебной реформы в РСФСР" и планировалось внести изменения в действующее российское законодательство. При этом, как и полтора века назад, концепция судебной реформы 1991 г. была открыта для обсуждения и совершенствования, в том числе и по вопросам, касающимся судоустройства и судопроизводства с участием присяжных заседателей. Однако следует признать, что в Российской Федерации суд присяжных стал результатом не широкого всенародного обсуждения, а, как и полтора века назад, итогом деятельности довольно узкого круга юристов западнической ориентации, сумевших сначала ввести суд присяжных в ряде субъектов РФ под видом эксперимента, а потом закрепить его в Конституции РФ в качестве правовой реальности, предрешив тем самым невозможность упразднения суда присяжных в России <20>.
<20> См.: Демичев А.А. Институт присяжных заседателей в России: проблемы становления и развития. Н. Новгород, 2003. С. 265 - 266.
Очевидно, что суд присяжных как институт судебной системы в современной России, проверенный мировым опытом демократического принципа судопроизводства, отвечает канонам гражданского общества и правового государства <21>. С другой стороны, не следует забывать, что суд присяжных - явление историческое. Этот институт постоянно изменялся, эволюционировал и прошел в своем развитии несколько качественно отличающихся друг от друга этапов. При анализе каждого этапа, в том числе и современного, должны учитываться присущие только ему одному особенности. Подходить к институту присяжных как к чему-то статичному и неизменному на всем протяжении его существования недопустимо <22>. В силу этого обращение, например, к опыту законотворческого процесса при создании суда присяжных в Российской империи могло бы разрешить некоторые проблемы современности. Конечно, суд присяжных функционирует в Российской Федерации уже достаточно продолжительное время, тем не менее использовать (пусть и несколько запоздало) исторический опыт публичного обсуждения преобразований суда присяжных не только возможно, но и необходимо.
<21> Например, А.А. Демичев прямо рассматривает суд присяжных как один из институтов гражданского общества (см.: Демичев А.А. Суд присяжных как институт гражданского общества: история и современность // Гражданское общество в России и за рубежом. 2011. N 2. С. 24 - 29).
<22> См.: Демичев А.А. История суда присяжных в дореволюционной России (1864 - 1917 гг.). М., 2007. С. 67.
В связи с этим мы считаем своевременным, чтобы Генеральная прокуратура РФ, Министерство юстиции РФ, Верховный Суд РФ и Общественная палата РФ, скоординировав свои действия, направили официальный запрос практическим работникам юстиции (судьям, прокурорам, адвокатам и т.п.) с просьбой прислать свои замечания и предложения на действующее законодательство о суде присяжных, а также сформулировать практические рекомендации по совершенствованию законодательства в отношении судоустройства и судопроизводства с участием присяжных заседателей в Российской Федерации. Все поступившие предложения необходимо систематизировать и издать для всеобщего ознакомления. На этой стадии в обсуждение нововведений могут и должны подключиться ученые и общественность. Все поступившие от практических работников юстиции предложения можно разместить на специально созданном для этой цели сайте <23>. Обобщить предложения и высказанные в Интернете замечания должна будет специальная комиссия, состоящая из ученых и практиков. А затем на основе комплексного анализа замечаний, предложений и практических рекомендаций внести возможные изменения в российское законодательство о суде присяжных. Главной задачей этой комиссии и должна будет стать выработка законопроекта, который в дальнейшем поступит на рассмотрение Федерального Собрания Российской Федерации <24>.
<23> Подобно тому, каким образом МВД России в августе 2010 г. разместило в Интернете на сайте "Общественное обсуждение законопроектов" (www.zakonoproekt2010.ru) проект нового Федерального закона "О полиции", а Минобрнауки России в декабре того же года разместило в Интернете на своем сайте mon.gov.ru проект нового Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации". Любой желающий имел возможность ознакомиться с законопроектами, и граждане могли оставить свои замечания и предложения на сайте www.zakonoproekt2010.ru (а в отношении проекта нового Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" впоследствии и на сайте www.zakonoproekt2011.ru), после чего документы были отправлены на доработку.
<24> Этой же точки зрения придерживается и профессор А.А. Демичев в нашей совместной монографии: Демичев А.А., Илюхин А.В. Идея суда присяжных в России: генезис, эволюция, законодательное воплощение (вторая половина XVIII - первая половина 60-х годов XIX в.). М., 2010. С. 191 - 192.