К вопросу о понятии и сущности финансовой деятельности муниципальных образований <*>

Э.Д. СОКОЛОВА, С.А. САВОСТЬЯНОВА

<*> Sokolova E.D., Savostyanova S.A. To the problem of the notion and essence of the financial activities of the municipalities.

Соколова Эльвира Дмитриевна, профессор кафедры финансового и налогового права Всероссийской государственной налоговой академии Минфина России, доктор юридических наук.

Савостьянова Светлана Александровна, старший преподаватель факультета управления и права Московского государственного университета приборостроения и информатики.

Данная статья посвящена исследованию понятия "финансовая деятельность муниципальных образований" как вида публичной финансовой деятельности. В статье на основании анализа имеющейся научной литературы и нормативных правовых актов, регулирующих финансовую деятельность муниципальных образований, раскрывается природа и сущность финансовой деятельности муниципальных образований, рассматривается система органов местного самоуправления и их полномочия в области финансов.

Ключевые слова: финансы, публичные финансы, государственные финансы, местные финансы, финансовая система, финансовая деятельность государства, финансовая деятельность муниципальных образований, органы местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправления в области финансов.

This article is devoted to research of the concept of financial performance of municipalities as a form of public financial activities. This article based on the analysis of available scientific literature and regulations governing the financial activities of municipalities, discloses the nature and essence of the financial activities of municipalities, considers a system of local governments and their authorities in the field of finance.

Key words: finance, public finance, state finances, local finances, the financial system, the financial activities of the state, the financial activities of municipalities, local governments, the competence of local governments in the field of finance.

В науке финансового права отмечалось, что возникновение и осуществление финансовой деятельности как особого вида человеческих действий, имеющего различную степень обобщенности и выражающегося в разных формах: в действиях государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов, основанных на различных формах собственности, обусловлено наличием в обществе товарно-денежных отношений, необходимостью создания различных фондов денежных средств для финансового обеспечения соответствующих потребностей государства, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов. Государство и местное самоуправление могут выполнять свои задачи и функции, только обладая определенными материальными и денежными ресурсами. Деятельность государства, связанную с формированием, распределением и использованием фондов денежных средств, в науке финансового права определяют как финансовую деятельность государства. Государство не может существовать и выполнять возложенные на него задачи и функции, не обладая достаточными финансовыми средствами, чем и предопределено такое направление его деятельности, как финансовая деятельность. Деятельность муниципальных образований, связанную с формированием, распределением и использованием фондов денежных средств называют "финансовая деятельность муниципальных образований". К.А. Пащенко предлагает назвать ее муниципальной финансовой деятельностью <1>.

<1> Пащенко К.А. Правовое регулирование муниципальной финансовой деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юр. наук. СПб., 2004. С. 3.

Понятие "финансовая деятельность" в науке финансового права подразделяют на финансовую деятельность государства, финансовую деятельность муниципальных образований (публичная финансовая деятельность) и финансовую деятельность хозяйствующих субъектов, функционирующих на различных формах собственности (частная финансовая деятельность). Финансовая деятельность муниципальных образований относится к одному из видов публичной финансовой деятельности.

К.С. Бельский подчеркивал, что категориям "финансовая деятельность государства", "государственные денежные средства", "финансовое право", "финансовые акты", "бюджетное право", "бюджетная система", "банковское право", "банковская система" присущи целостность, глобальность и основательность <2>. Данные понятия относятся к базисным категориям науки финансового права. Однако, как в свое время отмечал К.С. Бельский, категория "финансовая деятельность Советского государства" - сравнительно новая категория. Эту категорию, по его словам, "мы не встретим ни в работах по финансовому праву царской России, ни в зарубежных изданиях по финансовому праву (например, в изданной в нашей стране в 1978 г. работе французского автора П. Годме "Финансовое право"), ни в первых советских учебниках по финансовому праву 1940, 1946 гг. Впервые категория "финансовая деятельность Советского государства" появляется в учебном пособии М.А. Гурвича 1952 г. и подробно анализируется в учебнике под редакцией Е.А. Ровинского 1961 г., а затем с некоторыми модификациями воспроизводится в последующих учебниках и учебных пособиях" <3>.

<2> Бельский К.С. Финансовое право. М.: Юрист, 1994. С. 27, 28.

<3> Бельский К.С. Указ. соч. С. 27.

Если продолжить перечень учебников по финансовому праву на предмет рассмотрения в них понятия "финансовая деятельность государства", то нужно назвать учебник "Советское финансовое право" 1987 г., в котором, в частности, раскрывались природа и сущность данной категории <4>. В учебнике "Финансовое право" 1995 г. <5>, в учебнике "Финансовое право" 2000 г. <6> авторы, рассматривая финансовую деятельность государства, не отражают содержание ст. 12 Конституции Российской Федерации 1993 г., согласно которой "в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" <7>. Категория "финансовая деятельность муниципальных образований" в указанных учебниках не рассматривалась и в структуре учебников не нашла своего отражения. При этом нельзя не отметить, что, учитывая условия экономического сотрудничества Российской Федерации со странами СНГ, Н.И. Химичева конкретизирует категорию "финансовая деятельность государства", употребляя понятие "финансовая деятельность Российской Федерации" <8>, кроме того, Н.И. Химичева отмечает, что "сфера финансовой деятельности относится к ведению как федеральных органов, так и субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления" <9>. Понятие "финансовая деятельность муниципальных образований" нашло отражение в учебниках по финансовому праву более позднего периода, в которых данное понятие рассматривалось одновременно с характеристикой категории "финансовая деятельность государства".

<4> Советское финансовое право: Учебник. М.: Юрид. лит., 1987.

<5> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. проф. Н.И. Химичева. М.: БЕК, 1995.

<6> Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 15 - 19.

<7> Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 25.12.1993.

<8> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. проф. Н.И. Химичева. С. 7 - 10.

<9> Там же. С. 8 - 9.

Так, в учебнике по финансовому праву под ред. М.В. Карасевой 2002 г. в качестве сферы финансово-правового регулирования называется финансовая деятельность государства и муниципальных образований <10>, глава 4 в учебнике по финансовому праву под редакцией Н.И. Химичевой 2003 г. озаглавлена "Понятие и правовые формы финансовой деятельности государства и муниципальных образований" <11>. Анализируя учебную литературу, посвященную рассматриваемым категориям финансового права, можно прийти к выводу, что проблема определения категории "финансовая деятельность муниципальных образований" и ее соотношения с категорией "финансовая деятельность государства" не получила своего полного разрешения до настоящего времени. Это проявляется, в частности, в том, что, раскрывая, например, понятие "финансовая деятельность муниципальных образований", авторы иногда подменяют указанную категорию такой категорией, как "финансовая деятельность органов местного самоуправления". Так, в учебнике "Финансовое право" 2004 г., несмотря на то что первый параграф главы I был озаглавлен "Понятие финансовой деятельности государства и муниципальных образований", дается определение финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, хотя при этом правильно подчеркивается, что эта деятельность направлена на "бесперебойное функционирование государства и муниципальных образований на каждом данном этапе общественного развития" <12>. Противоречивость и сложность данной проблемы заключается в том, что, с одной стороны, муниципальные образования, находясь на территории государства, наделены определенной компетенцией как субъекты различных, в т.ч. финансовых, правоотношений, с другой стороны, органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ не входят в систему органов государственной власти. Во всяком случае, не совсем корректно, по нашему мнению, рассматривая категорию "финансовая деятельность государства" в общем плане, не подразделяя ее на понятия "финансовая деятельность Российской Федерации" и "финансовая деятельность субъектов Российской Федерации", одновременно употреблять понятие "финансовая деятельность муниципальных образований". При этом нельзя не учитывать, что в бюджетном законодательстве РФ муниципальные образования наряду с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации наделяются соответствующей бюджетной компетенцией и являются субъектами бюджетного права <13>, а в гражданском законодательстве РФ муниципальные образования также наряду с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации признаются самостоятельными субъектами гражданского права <14>. Поэтому употреблять понятие "финансовая деятельность государства и муниципальных образований" в одном словосочетании не вполне точно. Муниципальные образования находятся на территории государства, образуя его административно-территориальную структуру. Понятия "финансовая деятельность государства" и "финансовая деятельность муниципальных образований" нельзя отделять друг от друга либо противопоставлять их. Они не могут рассматриваться и как равнопорядковые, т.к. находятся в разных плоскостях. По нашему мнению, при характеристике финансовой деятельности государства и его административно-территориальных структур (муниципальных образований) было бы более точно использовать такие понятия, как "финансовая деятельность Российской Федерации", "финансовая деятельность субъектов Российской Федерации" и "финансовая деятельность муниципальных образований", хотя такое использование понятий менее удобно в силу своей громоздкости.

<10> Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 23 - 36.

<11> Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 85 - 93.

<12> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М.: Велби; Проспект, 2004. С. 7.

<13> Ст. ст. 7 - 9 БК РФ.

<14> Ст. 124 ГК РФ.

Нельзя также не отметить, что в юридической науке высказана точка зрения об обособлении финансовой деятельности муниципальных образований от финансовой деятельности государства, согласно которой следует отделить понятие "финансовая деятельность государства" от понятия "финансовая деятельность местного самоуправления" с перенесением последнего понятия в область, регулируемую муниципальным правом <15>. С изложенной выше позицией нельзя согласиться, т.к. в литературе справедливо отмечалось, что финансово-правовую сущность финансовой деятельности муниципальных образований, как и финансово-правовую сущность финансовой деятельности государства, предопределяет единство бюджетной и налоговой системы России. Поэтому, не входя в систему государственных органов власти (ст. 12 Конституции РФ), органы местного самоуправления являются одним из уровней властного управления в государстве <16>, что находит свое отражение и в управлении финансами - государственными и местными.

<15> Бялкина Т.М., Карасева М.В. О предметах муниципального и финансового права // Журнал российского права. 1998. N 1. С. 96 - 100; Лукьянова Т.Г. Финансовая деятельность государства как правовая категория: Автореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 2008. С. 4.

<16> Костюков А.Н. Дискуссионные вопросы предмета и системы российского финансового права. Омск: ОмГУ, 2002. С. 19.

По мнению Е.Ю. Грачевой, "финансовая деятельность как составная часть деятельности государства, а ныне и местного самоуправления, предопределена общественными потребностями не только экономического, но и политического характера и решает задачи финансового удовлетворения как внешних, так и внутренних функций государства, его территориальных структур и местного самоуправления. Она позволяет государству решать политико-правовые и социально-экономические задачи путем обеспечения денежными средствами различных направлений его функционирования. В муниципальном образовании финансовая деятельность призвана обеспечить финансами решение вопросов местного значения, реализацию задач и функций органов местного самоуправления" <17>.

<17> Грачева Е.Ю. Финансовая деятельность и финансовый контроль в системе социального управления // Финансовое право. 2003. N 2. С. 10.

Ученые справедливо считают, что деятельность органов местного самоуправления по формированию, распределению и использованию местных бюджетов (бюджетов муниципальных образований) не входит <18> в состав финансовой деятельности государства. Однако финансовая деятельность муниципальных образований при закреплении в Конституции РФ их самостоятельности зависит от финансовой поддержки государства. "Пока органы местного самоуправления не будут обладать фискальной автономией, они не будут заинтересованы в эффективном управлении... Несмотря на конституционные гарантии бюджетного федерализма, фискальные отношения между субъектами Федерации, с одной стороны, и органами местного самоуправления, с другой стороны, остаются в рамках относительно жесткого централизованного процесса, в котором наиболее зависимой стороной оказываются бюджеты муниципальных образований" <19>. Неслучайно в последнее время руководством страны прорабатывается вопрос о децентрализации в области финансов, о расширении бюджетной компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

<18> Лисицын Д.А. Финансовая деятельность государства: содержание, методы осуществления: Дис. ... канд. юр. наук. Челябинск, 2004. С. 8.

<19> Ходасевич С.Г. Муниципальные финансы в системе реформирования федеративных отношений и местного самоуправления: Дис. ... докт. эк. наук. М., 2005. С. 34.

При рассмотрении содержания финансовой деятельности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (государства), а также финансовой деятельности муниципальных образований нельзя обойти молчанием вопрос о сущности финансов.

Категории "финансовая деятельность государства" и "финансовая деятельность муниципальных образований" связаны с категорией "финансы", частью которых являются государственные финансы и местные финансы <20>.

<20> Грачева Е.Ю. Финансовая деятельность и финансовый контроль в системе социального управления // Финансовое право. 2003. N 2. С. 8.

Анализируя научную и учебную литературу по финансовому праву, можно установить, что финансовая деятельность муниципальных образований рассматривается, как правило, в связи с исследованием понятия "финансовая деятельность государства". При этом необходимо отметить, что, рассматривая одновременно понятия "финансовая деятельность государства" и "финансовая деятельность муниципальных образований", ученые подчеркивают их единую экономическую сущность, публичный характер и их значимость для развития общества. Однако при определенной схожести данных категорий они отличаются между собой по многим параметрам, и отождествлять их нельзя. В частности, следует иметь в виду, что правовую основу финансовой деятельности муниципальных образований составляют не только федеральные законодательные акты, регулирующие финансовую деятельность государства (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), но и специальные федеральные законы, определяющие ее деятельность, а также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Как известно, законодательной основой зарождающегося местного самоуправления, становления местных финансов финансовой деятельности муниципальных образований в нашей стране явился Закон РСФСР от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" <21>. В Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" <22> раскрывалась структура местных финансов, в которую включались средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. К сожалению, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <23> не содержит понятия "местные финансы", как это имело место в отмененном в 2009 г. Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ. Однако необходимо учесть, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ определяет экономическую основу местного самоуправления, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований <24>.

<21> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.

<22> Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. N 39. Ст. 4464. (Документ утратил силу с 1 января 2009 г. в связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".)

<23> Федеральный закон РФ от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.07.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

<24> В соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" "в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях касающихся осуществления населением местного самоуправления".

Следует заметить, что при наличии значительного количества работ, посвященных финансовой деятельности государства и муниципальных образований, самостоятельных научных исследований финансовой деятельности муниципальных образований крайне недостаточно. В связи с этим нельзя не назвать диссертационную работу К.А. Пащенко, объектом изучения которой являлась финансовая деятельность муниципальных образований <25>. Так, в частности, К.А. Пащенко дал определение местных финансов как совокупности денежных средств, на которые направлено поведение участников муниципальных финансовых правоотношений, обеспечивающих решение вопросов местного значения и реализацию отдельных государственных полномочий. Важен и его вывод о том, что условием отнесения денежных средств к местным финансам является нахождение их в собственности муниципальных образований. При раскрытии понятия "экономическая основа местного самоуправления" К.А. Пащенко справедливо утверждает, что именно отношения собственности являются базисными для "экономической основы", а "экономическая основа местного самоуправления" представляет собой более широкое понятие, чем "муниципальные финансовые ресурсы". Необходимо также отметить, что К.А. Пащенко вводит понятие "финансовая система местного самоуправления", которая, по его мнению, представляет собой систему муниципальных финансовых институтов или систему органов, осуществляющих муниципальную финансовую деятельность <26>. При этом К.А. Пащенко подчеркивает, что понятия "финансовая система местного самоуправления" и "институт муниципальных финансов" соотносятся как целое и частное, поскольку последнее понятие является лишь одним из институтов финансовой системы местного самоуправления.

<25> Пащенко К.А. Правовое регулирование муниципальной финансовой деятельности в Российской Федерации. СПб., 2004.

<26> Там же. С. 14.

Однако если и можно согласиться с понятием "местные финансы", предложенным Пащенко К.А., и их сущностью, то его вывод о существовании самостоятельной финансовой системы местного самоуправления противоречит принципиальным положениям науки финансового права о наличии единой финансовой системы общества, включающей в себя государственные и местные финансы. Данное положение науки финансового права основывается на конституционных принципах, закрепляющих единое экономическое пространство в стране, единую бюджетную, налоговую, денежно-кредитную политику России и т.д.

Итак, суммируя изложенное выше, можно сделать следующие выводы:

- финансовая деятельность муниципальных образований - сложная базисная категория науки финансового права, носит публичный и плановый характер, направлена на решение задач местного значения и обусловлена наличием в обществе местных финансов;

- местные финансы входят в единую финансовую систему Российской Федерации, не образуя самостоятельной финансовой системы местного самоуправления;

- финансовую деятельность муниципальных образований можно определить как действия органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования, осуществляемые в правовой форме и направленные на создание, распределение и использование различных фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения решения задач местного значения, а также выполнения переданных органам местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти;

- финансовая деятельность муниципальных образований регламентируется не только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, но и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При этом муниципальные правовые акты должны полностью соответствовать нормам федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, регулирующим общественные отношения в области финансов.