Защита права собственности муниципальных образований при инвестировании в муниципальную недвижимость

На строительство и реконструкцию муниципальной недвижимости нередко привлекаются средства частных инвесторов, для чего муниципальные образования заключают с ними договоры аренды с инвестиционными обязательствами (как, например, в г. Ростове-на-Дону, где практикуется долгосрочная аренда муниципальной недвижимости с инвестиционными обязательствами арендатора по ее реконструкции и переоснащению*(1)). В аналогичных целях может быть использован и механизм концессионных соглашений (после принятия Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях"*(2)). Проблема сохранения права собственности муниципалитета на недвижимое имущество после его реконструкции за счет физических и юридических лиц приобретает в связи с этим особую актуальность, в том числе и для предпринимателей, вкладывающих собственные средства в муниципальное имущество.

Арендаторы, инвестирующие средства в муниципальную недвижимость, впоследствии ставят вопрос о признании их права собственности на нее и оспаривают соответствующее право муниципалитета. Органы местного самоуправления вынуждены в суде доказывать принадлежность им спорных объектов. Практика арбитражных судов свидетельствует, что подобные дела проходят несколько инстанций, длятся годами, и нередко только в последней инстанции муниципальным образованиям удается отстоять свое право собственности.

В качестве примера обратимся к материалам типичного для обозначенной проблемы дела, рассмотренного Федеральным арбитражным судом Дальневосточного округа по кассационной жалобе акционерного общества закрытого типа (ЗАО) "ЛуТЭК" на решение и постановление по его иску к администрации муниципального образования и учреждению юстиции о признании недействительным зарегистрированного права муниципальной собственности на объект недвижимости (здание гостиницы)*(3).

Решением от 4 июня 2004 г., оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, в удовлетворении исковых требований Обществу отказано. В кассационной жалобе оно просит отменить судебные акты как принятые с неправильным применением норм материального права, по неполно выясненным обстоятельствам дела. Как следует из его материалов, спорный объект недвижимости был включен в реестр муниципальной собственности. Истцу выдано разрешение на реконструкцию здания детского сада в целях последующего размещения в нем гостиницы и оздоровительного комплекса. Объект принят в эксплуатацию 6 июня 2003 г., в декабре того же года на него зарегистрировано право муниципальной собственности. Суды, отказывая в удовлетворении требований Общества, отклонили как необоснованные его доводы о том, что в результате реконструкции спорного объекта была создана новая вещь (осуществление реконструкции об этом не свидетельствует), правильно применив при этом нормы права, в том числе ст. 218 ГК РФ. Несостоятельны доводы жалобы о необоснованном неприменении судом положений ст. 235 ГК РФ, в силу которой право собственности прекращается в том числе при гибели или уничтожении имущества (что, как полагает истец, имело место в рассматриваемом случае, поскольку в результате реконструкции спорный объект фактически утратил индивидуально-определенные признаки), поскольку отсутствуют правовые основания считать реконструкцию объекта недвижимости гибелью либо уничтожением имущества. В связи с этим ФАС оставил кассационную жалобу Общества без удовлетворения.

Прежде всего, целесообразно оценить правомерность постановки вопросов как о переходе муниципального имущества в частную собственность, так и о самой возможности нахождения такого имущества в собственности физических и юридических лиц. В соответствии со ст. 217 ГК РФ имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о его приватизации, т.е. существующие объекты муниципальной недвижимости могут переходить в частную собственность только в порядке приватизации (если не относятся к видам имущества, приватизация которого запрещена). Однако законодательство не содержит прямого запрета на приобретение права частной собственности на подобные объекты не в порядке их передачи, а как на вновь созданные (при этом многие объекты муниципальной недвижимости не включены в состав имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности, т.е. их оборотоспособность законодательством не ограничена).

Виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, согласно п. 3 ст. 212 ГК РФ, определяются законом. В их перечень не включены многие объекты муниципальной недвижимости, права на которые и выступают, как правило, предметами судебных споров. Следует учитывать, что именно отсутствие запрета на нахождение в частных руках объектов недвижимости, предназначенных для удовлетворения потребностей населения, а также возможность приобретения прав на них как на вновь созданные объекты, могут стать основаниями для постановки вопроса о приобретении права на них частными лицами.

ФАС Поволжского округа рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя на судебное решение от 25 августа 2005 г. и постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Республики Татарстан по делу N А65-7600/2004-СГЗ-28/12, которыми был удовлетворен иск к нему муниципального образования о признании права муниципальной собственности на недвижимое имущество (магазин "Дары моря"). Предприниматель ставит вопрос об отмене судебных актов как принятых с нарушением норм материального и процессуального права.

Законность решения от 25 августа 2005 г. и постановления апелляционной инстанции проверены в порядке ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса РФ кассационной инстанцией, оснований для отмены не найдено.

Из материалов дела следует, что не завершенный строительством объект "Кинотеатр 9/9" является муниципальной собственностью и передан в пользование на праве хозяйственного ведения Коммунальному унитарному предприятию, которое заключило с ответчиком договор аренды помещения магазина от 31 июля 2000 г. Предъявленный ему иск ответчик отклонил, сославшись на зарегистрированное за ним право собственности на спорный объект недвижимости (акт приемки от 4 января 2000 г. и распоряжение главы администрации района).

Результаты назначенной судом экспертизы подтвердили, что помещения, занимаемые магазином "Дары моря", являются по отношению к зданию кинотеатра встроенными, расположены внутри границ его застройки в объеме, ограниченном несущими конструкциями здания. Проект строительства магазина "Дары моря" не предполагал возведения каких-либо несущих конструкций, а предусматривал лишь возведение ненесущей (самонесущей) фасадной стены, которая ограждает магазин от внешней среды.

Эксперты пришли к выводу, что выполнена реконструкция здания: перепланировка существующего объема проведена в пределах границ застройки без возведения каких-либо несущих конструкций. Следовательно, площади, занимаемые магазином "Дары моря", являются частью общей площади здания "Кинотеатр 9/9".

Суд подчеркнул, что право собственности может быть приобретено, и, соответственно, признано за собственником только по тем основаниям, которые предусмотрены действующим законодательством. Согласно п. 1 ст. 218 ГК РФ право собственности на новую вещь, изготовленную или созданную лицом для себя с соблюдением закона и иных правовых актов, приобретается этим лицом. Право собственности на имущество, которое имеет собственника, может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества. Право собственности прекращается при отчуждении собственником своего имущества другим лицам, отказе собственника от права собственности, гибели или отчуждении имущества и при утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом (ст. 235 ГК РФ). В соответствии со ст. 215 ГК РФ имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

ФАС пришел к выводу, что признание судом права собственности на спорный магазин "Дары моря" за истцом соответствует установленным по делу обстоятельствам, нормы права применены правильно. Правовых оснований для отмены решения от 25 августа 2005 г. и постановления апелляционной инстанции у суда кассационной инстанции не имеется*(4).

Заключая подобные соглашения и разрешая реконструкцию, которая может иметь в качестве фактического результата строительство новых объектов недвижимости взамен существующего имущества, муниципалитет рискует (при отсутствии взвешенного и продуманного подхода к соответствующим правоотношениям) утратить часть своей собственности. Об этом свидетельствуют многочисленные пересмотры дел о признании либо оспаривании права собственности муниципальных образований на реконструированное недвижимое имущество, а кроме того - наличие случаев и правовых возможностей удовлетворения требований частных лиц о признании за ними права собственности на спорный объект.

Спор с участием ЗАО "ЛуТЭК" (как следует из существа постановления суда) мог быть решен в пользу Общества, если бы в деле присутствовали доказательства, например, сноса части помещений и возведения на их месте новых, поскольку уничтожение имущества является одним из оснований прекращения права собственности на него. Дело о признании права муниципальной собственности на магазин "Дары моря" могло закончиться переходом права на него в частные руки, если бы был доказан факт возведения нового объекта, а не реконструкции кинотеатра, поскольку все иные необходимые требования закона были соблюдены.

Арбитражная практика свидетельствует, что арендаторы, инвестирующие в муниципальную недвижимость, для обоснования своего права на соответствующее имущество чаще всего ссылаются на ст. 218 ГК РФ. В соответствии с п. 1 этой статьи для приобретения инвестором права собственности на муниципальную недвижимость одновременно должны соблюдаться следующие условия: - должно быть доказано, что произведена не реконструкция, а создана именно новая вещь в результате нового строительства;

(Правильная оценка результатов деятельности инвестора может иметь решающее значение для дела, поэтому актуальность вопроса о правовой квалификации реконструкции и строительства не вызывает сомнений. ФАС Северо-Западного округа в постановлении от 5 августа 2005 г. указал, что строительством является создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства). Реконструкция представляет собой изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (количества помещений, высоты, количества этажей, площади, объема) и качества инженерно-технического обеспечения. Сопоставление данных понятий позволяет сделать вывод о том, что реконструкцией может быть признано такое изменение объектов капитального строительства, которое не требует сноса этого объекта*(5).

В связи с этим представляется, что реконструкция должна рассматриваться как существенное изменение существующей вещи (в соответствии с указанными параметрами), создание новой вещи на основе существующей, но не взамен ее, не как создание нового объекта недвижимости при сносе старого. Таким образом, реконструкцией можно признать появление дополнительных пристроек, помещений (которые по сути являются новыми объектами) при сохранении уже существующего объекта, пусть даже в значительно измененном виде. В частности, ВАС РФ признал реконструкцией возведение дополнительной пристройки к зданию международного сектора аэровокзала*(6).) - новая вещь должна быть изготовлена или создана лицом для себя (это условие не может считаться соблюденным, если в деле имеются доказательства того, что муниципалитет при заключении соответствующего договора не имел намерения передавать объект в собственность инвестора); - признание права собственности на вновь созданную вещь возможно только при соблюдении требований закона и иных правовых актов (т.е. всех требований к отведению земельных участков для указанных целей, получению разрешений на строительство и реконструкцию, строительных норм и правил и т.д.).

Материалы дела, рассмотренного ФАС Восточно-Сибирского округа, свидетельствуют об отсутствии единства в правовой оценке подобных ситуаций судами, а также о реальности рисков при заключении муниципалитетами договоров аренды с обязательствами арендатора по инвестированию в реконструкцию недвижимости.

Общество с ограниченной ответственностью "Асса" (арендатор муниципальной недвижимости) обратилось 5 ноября 2003 г. в Арбитражный суд Красноярского края с иском к департаменту недвижимости администрации города о прекращении права муниципальной собственности на нежилое помещение. Позже предмет иска был уточнен и заявлено требование о признании за истцом права собственности на данное помещение. Решением суда исковые требования были удовлетворены, однако суд апелляционной инстанции это решение отменил. В кассационной жалобе Общество просит отменить постановление апелляционного суда, ссылаясь на то, что он не учел подлежащий применению п. 1 ст. 218 ГК РФ (истец создавал новый объект недвижимости для себя, и право собственности на него могло возникнуть именно как на вновь созданный объект).

Материалы дела свидетельствуют: арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что пристройка к магазину, возведенная истцом, является разновидностью реконструкции и представляет собой не самостоятельный объект недвижимости, а элемент, конструктивно связанный с основным зданием магазина, принадлежащим на праве собственности муниципалитету. Однако суд не дал оценку имеющимся в деле документам, подтверждающим, что истец возводил новый объект. ФАС Восточно-Сибирского округа определил, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению исходя из следующих оснований.

В октябре 2000 г. нежилые помещения были переданы по договору аренды между департаментом недвижимости г. Красноярска и ООО "Асса"; в феврале 2002 г. стороны подписали дополнительное соглашение, определяющее назначение арендуемых помещений (магазин и склад); кроме того, Обществу передан в аренду земельный участок для строительства пристройки к магазину; 28 июня 2002 г. пристройка принята в эксплуатацию.

ООО "Асса" полагает, что завершение строительства нежилого помещения и приемка его в эксплуатацию является основанием для приобретения права собственности (в соответствии с п. 1 ст. 218 ГК РФ) в связи с чем и обратилось в суд с иском о его признании. Удовлетворяя исковые требования, суд исходил из того, что пристройка является самостоятельным объектом недвижимости, имеет отдельный вход, при ее создании были выполнены все требования законодательства.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что строительство пристройки - разновидность реконструкции, а не создание самостоятельного объекта недвижимости и указал на отсутствие правовых оснований для признания права собственности на спорную пристройку за обществом. Однако, по мнению ФАС Восточно-Сибирского округа, суд апелляционной инстанции вынес решение по неполно выясненным обстоятельствам, в частности: - не назначил экспертизу по делу, хотя решение данного вопроса требует специальных познаний; - не указал мотивов, по которым отклонил доказательства истца (договор аренды, по которому выделен земельный участок для строительства пристройки по согласованной и утвержденной проектно-сметной документации, акт принятия пристройки в эксплуатацию); - не исследовал вопрос о возможности эксплуатации магазина без пристройки, что также имеет значение для правильного разрешения спора.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит отмене как принятый по неполно исследованным обстоятельствам спора, дело направлено на новое рассмотрение в апелляционную инстанцию Арбитражного суда Красноярского края*(7).

Материалы дела (как и рассмотренных ранее споров) свидетельствуют, что в ряде случаев право собственности муниципалитета на объекты недвижимого имущества после их реконструкции может быть подвергнуто сомнению, а при определенных условиях - даже утрачено*(8). Это говорит о важности всех нюансов, которые муниципалитету необходимо предусмотреть в подобных случаях. В частности, заключая договоры аренды муниципальной недвижимости с инвестиционными обязательствами арендатора по ее ремонту, реконструкции либо расширению, необходимо учитывать, что в случае признания результатов такой деятельности новым строительством, вновь созданной вещью, право собственности на них может приобрести арендатор (в соответствии со ст. 218 ГК РФ), а соответствующий объект может быть исключен из состава объектов муниципальной собственности. Такие особенности должны учитывать и суды, чтобы пресекать злоупотребления со стороны органов местного самоуправления, которые могут намеренно использовать имеющиеся правовые возможности для извлечения прибыли путем отчуждения имущества в частные руки.

Любые соглашения муниципалитетов с инвесторами о вложении средств в муниципальную недвижимость могут создавать потенциально рискованную ситуацию для муниципалитета и населения соответствующей территории, публичные интересы которого могут быть нарушены передачей определенных видов имущества в собственность физических и юридических лиц со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Органам местного самоуправления, желающим привлечь средства частных инвесторов в создание и реконструкцию принадлежащего им недвижимого имущества, целесообразнее задействовать механизм концессионных соглашений, который создает дополнительные гарантии сохранения права собственности за публичным образованием (с учетом сфер, на которые распространяется действие Федерального закона "О концессионных соглашениях"), так как концессионные соглашения априори предполагают принадлежность всего созданного или реконструированного концессионером недвижимого имущества публичному собственнику (в данном случае муниципалитету).