< Предыдущая		Оглавление		Следующая >

14.2. Земли особо охраняемых природных территорий

К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

В отличие от ранее действовавшего Закона РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" новый Закон об охране окружающей среды не содержит исчерпывающего перечня категорий ООПТ. Более того, п. 2 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях подчеркивает, что иные федеральные законы, Правительство РФ, субъекты РФ, органы местного самоуправления могут учреждать и другие категории ООПТ. Например, Федеральным законом от 20.12.2004 № 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" предусмотрены рыбоохранные зоны и рыбохозяйственные заповедные зоны (ст. 48-49). Последние образуются для водных объектов рыбохозяйственного значения или их участков, имеющих важное значение для сохранения водных биоресурсов ценных видов.

Существует несколько классификаций ООПТ. По признаку заповедности правовой режим ООПТ может быть трех видов:

а) абсолютное заповедование. Данный режим присущ государственным заповедникам и памятникам природы. Он исключает хозяйственную деятельность на данной территории. Вмешательство человека допускается только в исключительных случаях - для научных исследований, проведения санитарных рубок деревьев, борьбы с пожарами, уничтожения хищников и т.д.;

б) относительное заповедование. Характеризуется сочетанием абсолютного запрета и ограниченной хозяйственной деятельности по эксплуатации природных ресурсов. По этому принципу организована работа государственных природных заказников;

в) смешанный режим, предполагающий сочетание заповедных зон с зонами, используемыми для отдыха и туризма (национальные и природные парки)1.

В связи с отнесением п. 1 ст. 95 ЗК РФ территорий традиционного природопользования к числу ООПТ следует отметить ст. 10 Федерального закона "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", из которой следует, что на таких территориях могут выделяться следующие их части: поселения, в том числе поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения; участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни; объекты историко-культурного наследия, в том числе культовые сооружения, места древних поселений и места захоронений предков, а также иные части территорий традиционного природопользования. Таким образом, данная разновидность ООПТ имеет столь же сложную внутреннюю структуру, как национальный парк.

По критерию организационной структуры различают:

а) ООП Г, управление и охрану которых обеспечивают одноименные природоохранные учреждения (т.е. некоммерческие юридические лица). В качестве примера можно привести государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки, дендрологические парки и ботанические сады.

б) ООПТ, для управления которыми юридические лица не создаются. К их числу относятся памятники природы, государственные природные заказники, лечебно-оздоровительные местности и курорты.

По критерию права собственности на землю и другие природные ресурсы выделяют ООПТ федерального, регионального и местного значения. Так, территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к ООПТ федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов могут быть отнесены к ООПТ федерального либо регионального значения. Природные парки являются ООПТ регионального значения. Курорты и лечебно-оздоровительные местности, а также территории традиционного природопользования могут быть федерального, регионального или местного значения.

Создание, изменение правового статуса, либо ликвидация ООПТ осуществляются решением соответствующих органов государственной власти Российской Федерации, субъекта РФ, либо органа местного самоуправления на основании обосновывающих материалов, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы. Такой вывод следует из ст. 12 Федерального закона от 23.11.1995 № 124-ФЗ "Об экологической экспертизе", согласно которой объектами экологической экспертизы являются "материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения".

В целях создания новых и расширения существующих земель ООПТ органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями ООПТ, с последующим их изъятием, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности (п. 5 ст. 95 ЗК РФ). В случае экономии бюджетных средств выкупа земельного участка не происходит, но права собственников земельных участков подлежат ограничению. Однако создание по такому принципу ООПТ наводит на три соображения.

Во-первых, ООПТ могут создаваться как с проведением процедуры изъятия (в том числе путем выкупа) земельных участков у их правообладателей, так и без таковой. В последнем случае, обусловленном необходимостью экономии бюджетных средств, выкупа земельного участка не происходит, но права собственников (как, впрочем, и иных правообладателей) земельных участков подлежат ограничению. В таких случаях гражданин - собственник земельного участка в границах, например, заповедника или национального парка, по сути, является собственником земельного участка из состава субкатегории земель особо охраняемых природных территорий, и именно такую запись ему должны внести в правоустанавливающий документ (п. 2 ст. 95 ЗК РФ). В то же время ООПТ могут быть федерального, регионального и местного значения и находиться в соответствующей публичной собственности (п. 6 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях).

Во-вторых, п. 5 ст. 95 ЗК РФ (равно как и п. 5 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях) предусматривает возможность резервирования земель для создания в будущем ООПТ только для органов государственной власти субъектов РФ. Из этого вытекает вопрос о возможности резервирования земельных участков для будущего создания ООПТ федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Представляется, что они не лишены такой возможности, косвенно вытекающей из п. 4 ст. 28 ЗК РФ, которая предполагает широкую возможность резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Кроме того, п. 6, 9, 10 ст. 95 ЗК РФ однозначно допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков у их правообладателей, в частности при создании федеральных ООПТ (памятников природы, государственных природных заказников), т.е. для федеральных государственных нужд.

Необходимо также иметь в виду, что согласно ч. 4 ст. 9 ГрК РФ и ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" не допускается принятие органами государственной власти и местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Данная норма вступает в действие с 31 декабря 2012 г. Следовательно, если до указанной даты соответствующие органы публичной власти не подготовят документы территориального планирования, то осуществить указанные процедуры (резервирование земель для создания в будущем ООПТ) не смогут.

В-третьих, по общему правилу землепользователь вправе приватизировать свой участок на основании и в порядке, указанном ЗК РФ. Закон об охране окружающей среды (п. 5 ст. 58) правомерно устанавливает ограничение конституционного права каждого иметь земельный участок на праве собственности, закрепляя, что земли "в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации". Данное требование соответствует ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Поэтому права граждан и юридических лиц на приватизацию земельного участка в границах ООПТ в данном случае ограничиваются в целях обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду.

При буквальном толковании п. 5 ст. 58 Закона об охране окружающей среды получается, что запрет на приватизацию установлен для любых земельных участков, расположенных в границах всех разновидностей особо охраняемых природных территорий, поскольку наличие указанных ценных природных объектов и является основанием для создания ООПТ. Рассматривая данную проблему в контексте иных федеральных законов, мы полагаем, что п. 5 ст. 58 Закона об охране окружающей среды требует ограничительного толкования. Во-первых, запрет на приватизацию п. 6 ст. 95 ЗК РФ распространяет только на две разновидности ООПТ - национальные парки и государственные заповедники. Во-вторых, специальные экологические законы также не предусматривают столь широкого понимания запрета на приватизацию. Так, Закон об особо охраняемых природных территориях устанавливает запрет только на приватизацию земельных участков в границах национальных парков (п. 5 ст. 16). Закон о природных лечебных ресурсах, равно как и ст. 96 ЗК РФ, не содержат запрета на приватизацию земельных участков в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Из этого следует вывод о том, что в границах федеральных ООПТ запрещена лишь приватизация земельных участков, находящихся в границах национальных парков и государственных природных заповедников. При создании же ООПТ регионального и местного значения соответствующие органы публичной власти вправе установить запреты на приватизацию. Последний вывод вытекает из п. 4 ст. 94 ЗК РФ, предоставляющего указанным органам публичной власти возможность самостоятельно определять порядок использования и охраны создаваемых ими особо охраняемых природных территорий.

Как следует из абз. 2 п. 3 ст. 95 ЗК РФ, в составе некоторых категорий ООПТ могут выделяться специальные земельные участки частичного хозяйственного использования. Данная норма является еще одним подтверждением условности деления земель на категории с неким единым "целевым назначением" для каждой из них. Появление данной нормы является вполне оправданным, поскольку многие ООПТ (особенно заповедники и национальные парки) занимают десятки тысяч гектаров земель, на которых располагаются сельские населенные пункты и живут люди, которым необходимо обеспечивать свои бытовые нужды (выпас скота, покос сена). Поэтому, например, согласно п. 4 ст. 9 Закона об особо охраняемых природных территориях на специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории.

Аналогичные правила предусмотрены и для национальных парков. Законом допускается в отдельных случаях наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное (вредное) воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков. Национальные парки имеют исключительное право приобретения указанных земель.

На практике данные "побочные виды" землепользования в границах ООПТ широко распространены. Так, в границах Тебердинского биосферного заповедника расположен поселок Домбай, в котором располагаются гостиницы, пункты питания и т.д. Однако правовой режим заповедника не предполагает развитие туризма и отдыха в своих границах.

Изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (п. 4 ст. 58 Закона об охране окружающей среды). Представляется, что прекращение существования ООПТ (с последующим изъятием земель) может произойти теоретически в двух случаях. Во-первых, при полной деградации (уничтожении) природных объектов в составе ООПТ, которые в связи с этим теряют свою ценность и уникальность и не подлежат восстановлению. В такой ситуации при наличии соответствующего заключения государственной экологической экспертизы земельный участок природно-заповедного фонда может быть решением органа государственной власти переведен в другую категорию земель (например, земель запаса). Такой вывод вполне подтверждается ст. 10 Закона о переводе земель из одной категории в другую.

Во-вторых, в случае изъятия земельного участка (природного комплекса) для выполнения международных обязательств РФ. Такой вывод следует из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Однако оба эти случая пока не получили практического применения.

Для защиты большинства категорий ООПТ (государственных природных заповедников, национальных парков, курортов и т.д.) от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут быть созданы охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Вокруг других категорий охранные зоны не создаются (например, вокруг заказников).

Такие охранные зоны могут быть монолитными, по могут иметь и сложную внутреннюю структуру, дифференцируя устанавливаемые ими правовые режимы. Например, как следует из п. 3 ст. 16 Закона о природных лечебных ресурсах, в составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий. Па территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению. На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Установление таких охранных зон в силу подп. 1 п. 2 ст. 56 ЗК РФ является разновидностью ограничений прав на землю. На землях 0011Т федерального значения запрещаются: 1) предоставление садоводческих и дачных участков; 2) строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных, жилых объектов, не связанных с разрешенной на ООПТ деятельностью; 3) движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием ООПТ, прогон скота вне автомобильных дорог и ряд иных видов деятельности.

< Предыдущая		Оглавление		Следующая >