< Предыдущая		Оглавление		Следующая >

Глава 5. Технологии правового обеспечения социальной работы

5.1. Правовое обеспечение видов оказываемых населению социальных услуг

Одним из важнейших направлений социальной политики является обеспечение социальной поддержки населения: улучшение социального климата в обществе, повышение эффективности государственной поддержки семьи, реабилитация и социальная интеграция инвалидов, социальное обслуживание пожилых граждан и инвалидов, эффективная социальная поддержка лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации. Решение поставленных в этой сфере задач невозможно без повышения эффективности действующего механизма оказания социальных услуг.

Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 2009 г. проведено научное исследование на тему "Мониторинг эффективности правового механизма оказания социальных услуг" (см. об этом также раздел 3.1). При этом в основу исследования было положено понятие социальных услуг как публичных услуг, оказываемых предусмотренным законом категориям граждан, нуждающихся в социальной защите и помощи, в целях обеспечения их жизнедеятельности и развития.

В ходе исследования был проведен мониторинг действующего законодательства в сфере социальной защиты населения, проанализирована правоприменительная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществлен экспертный опрос работников органов социальной защиты г. Москвы, а также проработаны общие вопросы организации и проведения органами власти на постоянной основе мониторинга правового механизма оказания социальных услуг.

Мониторинг нормативно-правовой основы оказания социальных услуг показал, что данный элемент вышеуказанного механизма в настоящее время не свободен от таких дефектов, как пробелы, коллизии, недействующие и нелегитимные нормы.

В действующих нормативных правовых актах как федерального, так и регионального уровня отсутствует единообразие в нормативном закреплении категории "социальная услуга", в регулировании механизма оказания социальных услуг, а также в определении состава гарантируемых социальных услуг. Это порождает несогласованность в правовом регулировании оказания основных видов социальных услуг. В целях преодоления несогласованности подходов к определению понятия "социальная услуга" и его нормативному закреплению в системе права Российской Федерации необходимо предусмотреть в федеральном законодательстве, регулирующем сферу социальной защиты населения, соответствующую дефиницию.

Выделяют следующие виды социальных услуг:

o социально-бытовые, направленные на поддержание жизнедеятельности граждан в быту;

o социально-медицинские, направленные на поддержание и улучшение здоровья граждан;

o социально-психологические, предусматривающие коррекцию психологического состояния граждан для их адаптации в среде обитания (обществе);

o социально-педагогические, направленные на профилактику отклонений в поведении и аномалий личного развития клиентов социальных служб, формирование у них позитивных интересов, в том числе в сфере досуга, организацию их досуга, оказание содействия в семейном воспитании детей;

o социально-экономические, направленные на поддержание и улучшение жизненного уровня;

o социально-правовые, направленные на поддержание или изменение правового статуса, оказание юридической помощи, защиту законных прав и интересов граждан.

Отказ от закрепления на федеральном уровне единого перечня минимально гарантированных государством социальных услуг, распространяющихся в равной степени на всех нуждающихся независимо от места проживания на территории Российской Федерации, имеет негативные последствия в отношении реализации конституционных принципа равенства и права на социальное обеспечение. Не достигаются цели правового регулирования, заложенные в механизм оказания социальных услуг, такие как снижение социального неравенства, создание равных возможностей развития, обеспечение эффективной системы социальной поддержки.

В настоящее время полномочия по утверждению перечней гарантированных государством социальных услуг, достаточных для удовлетворения основных жизненных потребностей граждан пожилого возраста и инвалидов, закреплено за региональными органами исполнительной власти. В связи с этим состав и объем социальных услуг, оказываемых в разных субъектах РФ, не является единообразным. Отдельные услуги, включенные в гарантированный перечень в одном субъекте, отсутствуют в перечнях других регионов. Тем не менее, значимость данных услуг для социально уязвимых категорий населения одинакова на всей территории Российской Федерации. Таким образом, представляется необходимым утвердить федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, оказываемых предусмотренным законом категориям граждан (помимо лиц пожилого возраста и инвалидов), содержащий указание на виды и состав данных услуг, полный круг их получателей и закрепляющий минимальный уровень социальной защищенности слоев населения, нуждающихся в государственной поддержке.

В связи с передачей полномочий по определению порядка и условий предоставления социального обслуживания на региональный уровень положения ряда нормативных правовых актов

Правительства РФ, регулировавших порядок оказания социальных услуг, фактически не действуют. Формально сохраняя юридическую силу, они тем не менее не подлежат применению, так как выступавшие их объектом общественные отношения урегулированы иным образом вновь принятыми законодательными и иными нормативными правовыми актами. Кроме того, на указанных подзаконных актах основан ряд региональных и муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы оказания социальных услуг, что ставит под сомнение юридическую силу последних. Это такие постановления Правительства РФ, как:

o от 25 ноября 1995 г. № 1151 "О Федеральном перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания";

o от 15 апреля 1996 г. № 473 "О порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания";

o от 24 июня 1996 г. № 739 "О предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных социальных услуг государственными социальными службами";

o от 17 апреля 2002 г. № 244 "О плате за стационарное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов".

Примером коллизии правового регулирования в сфере оказания социальных услуг является утверждение перечней гарантированных государством социальных услуг гражданам пожилого возраста и инвалидам не только органами государственной власти субъектов РФ, но и рядом органов местного самоуправления. Данная нормотворческая инициатива не соответствует федеральному законодательству в части распределения полномочий. Муниципальные образования включены в механизм обеспечения граждан социальными услугами в рамках соответствующей территории, однако функция по нормативному закреплению минимального гарантированного государством состава таких услуг предоставлена исключительно органам государственной власти. Муниципальные власти могут принимать перечни дополнительных социальных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями, сверх гарантированного государством состава.

Анализ деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере оказания социальных услуг показал следующее.

Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" возложил на органы государственной власти субъектов РФ обязанность по установлению государственных стандартов социального обслуживания, перечня социальных услуг, зависящего от потребностей населения, проживающего на территории данного субъекта. Однако крайне фрагментарный характер нормативного регулирования в указанном аспекте (во многих субъектах РФ данные перечни отсутствуют) в регионах компенсируется федеральными органами государственной власти в рамках методического обеспечения социальных служб. Хотя к полномочиям федеральных органов государственной власти относится установление методического обеспечения, Минздрав России определяет порядок осуществления научно-методического обеспечения деятельности социальных служб, регулирует договорные отношения учреждения и гражданина.

Так, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (ныне - Роструд) в рамках методического письма направляет полный комплект государственных стандартов социального обслуживания населения, полученный из Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, для применения в работе. Посредством методических рекомендаций "регламентированы" вопросы организации деятельности отдельных видов государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания.

Федеральный закон "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" определяет, что бесплатное социальное обслуживание в государственной системе социальных служб осуществляется в объемах, определяемых государственными социальными стандартами. В связи с этим вызывает интерес порядок формирования перечня платных социальных услуг, находящийся в компетенции субъектов РФ. Так, оказание бесплатных, на условиях частичной или полной оплаты социальных услуг в Московской области связано с субъектными характеристиками (играет роль величина прожиточного минимума) (см.: Закон Московской области от 21 января 2005 г. № 31/2005-03 "О социальном обслуживании населения в Московской области"). В Санкт-Петербурге платные социальные услуги - это дополнительные социальные услуги, оказываемые государственным учреждением социального обслуживания, не входящие в перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными учреждениями социального обслуживания, а также не финансируемые из средств бюджета Санкт-Петербурга, предоставляемые гражданам за плату (см.: приказ Комитета по труду и социальной защите населения Администрации Санкт-Петербурга от 7 августа 2001 г. № 104 "О порядке предоставления платных социальных услуг населению в государственных учреждениях социального обслуживания, подведомственных Комитету по труду и социальной защите населения").

Существующий механизм оценки качества социальных услуг и разрешения обращений граждан, связанных с их оказанием, не характеризуется прозрачностью и простотой функционирования. Учитывая специфику (ограниченность возможностей в той или иной форме) групп населения, которым оказываются социальные услуги, необходима открытая, доступная автоматизированная система учета мнения клиентов социальной службы и результатов разрешения их обращений. Полезным может оказаться опыт Пензенской области, где уже разработаны основы постоянного мониторинга эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг.

< Предыдущая		Оглавление		Следующая >