< Предыдущая		Оглавление		Следующая >

12.5. Стратегии осуществления муниципальных реформ

Рассмотрим более детально проблему осуществления муниципальных изменений стратегического масштаба, или муниципальных реформ. Особое внимание к этой проблемной области определяется тем, что организации, непосредственно занимающиеся осуществлением муниципального управления (мэрии, районные муниципальные собрания), а также входящие в систему муниципального управления, отличаются от всех других НКО. Их деятельность самым непосредственным образом влияет на условия жизни всех граждан, протекает на виду, оценивается, поддерживается и критикуется значительной частью населения.

Организации муниципального управления в современных российских условиях сталкиваются с быстрым изменением потребностей, запросов, настроений населения, законодательной базы осуществления их полномочий и другими изменениями факторов внешней среды. Для того чтобы соответствовать новым требованиям и условиям работы, они должны постоянно меняться, приспосабливаться к изменениям. Стратегические изменения в муниципальном управлении в современных условиях направлены на снижение уровня администрирования и ликвидацию бюрократического произвола, на расширение самостоятельности и прав органов местного самоуправления с одновременным повышением ответственности за выполнение производственных программ, на укрепление горизонтальных экономических связей между территориями и на решение многих других задач.

Изменения, или организационные инновации, могут быть разными по масштабу. Одни из них незначительны и затрагивают интересы небольшого количества людей (например, реорганизация аппарата управления), другие являются значительными, затрагивающими в той или иной мере большую часть населения (строительство гаражей, дорог или изменения в системе розничной торговли товарами первой необходимости). Однако независимо от масштаба их можно рассматривать как реформы и попытаться определить общие закономерности успешного или эффективного осуществления муниципальных реформ.

Одна из наиболее очевидных причин необходимости реформ - задача повышения эффективности и результативности муниципального управления. Было бы наивным руководствоваться при планировании и управлении муниципальной реформой идеологическими целями, например, абстрактными терминами о развитии демократии, расширении управленческой самодеятельности трудящихся или защите прав человека. Это и подобное - задачи государства. Однако эффективность и результативность - эти важнейшие параметры оценки управления бизнесом, на наш взгляд, могут и должны в явной форме присутствовать на всех этапах планирования и осуществления реформы. Другое дело, что разработка и апробация методик оценки эффективности и результативности оценки муниципальных реформ только начинается.

Первый вопрос, который необходимо задать: нужно ли действительно что-либо менять? Реформа всегда чего-то стоит, особенно если она внезапна и радикальна. В некоторых случаях она может быть разрушительна. Очень редко реформу следует проводить чисто в символических целях или ради создания положительного имиджа реформаторов. Исключение здесь составляет ситуация, когда реформа является встроенным элементом избирательной кампании.

Предпринимать реформу следует не просто в случае, если она действительно нужна: ее надо проводить в нужный момент и обязательно с учетом быстро меняющихся характеристик среды, среди которых не в последнюю очередь должны учитываться изменения ценностей и связанных с ними поведенческих стереотипов как администраторов, так и населения. Определение лучшего момента для проведения реформы - задача скорее искусства управления, чем применения рациональных методов планирования. Однако понимание ее важности может быть решающим фактором успеха. Некоторые условия можно выделить как особенно важные для определения времени изменений, это:

- чувство необходимости перемены у тех, чья поддержка наиболее важна для того, чтобы обеспечить ее принятие. Это такие группы, как авторитетные общественно-политические организации, руководители коммерческих и некоммерческих организаций, деятельность которых позитивно оценивается населением, представители творческой и научной интеллигенции и др.;

- действия со стороны политических лидеров, которые, возможно, поддержат муниципальные преобразования во время фазы проектирования и принятия решений и, если эго возможно, во время осуществления;

- доступность технического и профессионального руководства, с помощью которого можно запланировать и провести реформу.

Необходимо иметь в виду некоторую усталость населения от происходящих перемен и то, что призывы к радикальности и быстроте перемен скорее могут создать сопротивление, чем вызвать энтузиазм у наиболее активной части населения. Реформаторам, осуществляющим реформы даже в очень узкой и специализированной сфере (например, изменение системы регистрации автомобильных тентов-"ракушек"), не стоит рассматривать скорость осуществления реформы в качестве решающего фактора: стремление увеличить скорость осуществления перемен в настоящих условиях почти наверняка вызовет многократное увеличение сопротивления переменам.

Процедура выбора области для перемен часто осуществляется несистемно. Для преодоления этого недостатка могут оказаться полезными известные процедуры стратегического менеджмента: анализ факторов среды, построение системных карт, схем связей, декомпозиции целей. Однако надо иметь в виду, что в муниципальном управлении часто приходится иметь дело с "мягкими" (soft) проблемами. В этом случае более полезными могут быть методы организационного развития, а не системные стратегии интервенции. Проблем всегда больше, чем ресурсов и возможностей для реформ. Часто взаимодействие множества очагов сопротивления, вызванных действиями на слишком многих фронтах, приводит к тому, что ничего не доводится до конца.

При необходимости проведения радикальных административных реформ нужно тщательно выбирать подходящие способы их проведения. Один из таких способов - организация новых административных структур (например, рабочих групп или "штабов") с новым персоналом, набранным не из администрации, скажем, округа, а из других структур, в том числе и коммерческих.

Обозначим основные проблемы планирования, которые нам представляются достаточно очевидными.

Во-первых, администраторам реформы необходимо учитывать, что планирование допускает разные стили осуществления этого процесса - от достаточно жесткого, авторитарного, до широкого применения различных методик партисипативного управления. Для разных задач эффективными могут быть разные подходы и приемы.

Во-вторых, необходимо представлять важность разработки и оценки временных альтернатив при планировании муниципальных реформ. Здесь может оказаться полезным опыт планирования в бизнесе: менеджеры хорошо понимают, что для проектирования бизнеса, который будет существовать много лет, требуется значительно большее время, чем для планирования операции, которая должна принести в короткое время ощутимый доход. Основной подход к перемене (постепенное переустройство или радикальная реформа) также определяет предполагаемый график проведения реформы. Национальный кризис, например, вполне может потребовать срочного и полного проведения неожиданной реформы (достаточно вспомнить изменения, предпринятые мэром и Правительством Москвы после взрывов жилых домов в 1999 г.). Для подготовки и проведения других изменений, которые значительно влияют на человеческие отношения между многими тысячами служащих, такие как прогрессивная система оплаты труда, может потребоваться по меньшей мере три или четыре года, независимо от желания руководства.

В-третьих, необходимо внимание к координации работы проектировщиков реформы. Важно помнить, что муниципальная администрация не единое целое, по крайней мере, не механический агрегат "винтиков" и "деталей". Различные управления и отделы преследуют различные цели и интересы. И этот факт не может не отражаться в процессе проектной работы. Повышенное внимание к таким различиям между органами управления необходимо при проведении административной реформы, чтобы получить поддержку и преодолеть сопротивление. Планирование административной реформы обычно включает в себя ряд политических и управленческих факторов. По поводу того, какое их сочетание будет лучшим, существуют разногласия. Между политическими структурами и муниципальной администрацией возможны разные типы разделения труда, и они могут хорошо работать при различных условиях. Ни один не является изначально хорошим или плохим - все они склонны к типичным недостаткам административных реформ, таким как возрождение старых, ошибочных идей. Часто считается, что чиновники слишком любят существующие порядки, к которым они привыкли и при которых им удобно, чтобы быть открытыми для нововведений. В отличие от политического руководителя, они вполне могут знать, испытывались ли те или иные предложения в прошлом и сработали ли они. Однако чиновник может и не сделать попытки проанализировать, была ли проблема в неправильной идее, или в неправильном проведении, или и в том и другом вместе. Конечно, служащий может указать на возможность неожиданных неблагоприятных последствий реформы на аппарат.

В-четвертых, планирование должно предусматривать гибкость проекта. Проект муниципальной реформы должен быть чуток к условиям, которые вызвали существующие затруднения, ведущие к необходимым переменам. Только с помощью анализа причины этих проблем можно рассчитывать на достижение разумного сочетания незначительных постепенных переделок и крупномасштабных реформ. Пропорции зависят от обстоятельств, в которых находится данный регион. Следует подчеркнуть, что не существует реформы, проведенной "раз и навсегда". Из-за длительной природы перемен, происходящих в окружении, функциях и результатах деятельности руководства, административные реформы всегда будут нужны и в будущем.

В-пятых, планирование должно предполагать создание механизмов обратной связи с гражданами. Гражданам может показаться непрактичным и неинтересным быть вовлеченными в какие-то чисто административные перемены, но даже в этом случае консультация с теми, кого затронет перемена, может быть очень важна. Часто наблюдается сильное и вполне понятное нежелание обсуждать предложенную реформу с теми, кто, как ожидается, будет против нее, так как такие дискуссии могут дать им возможность оказать сопротивление раньше и эффективнее. Противоположный взгляд заключается в том, что такая дискуссия может помочь тем, кто планирует реформу, сократить уже в проекте ожидаемое сопротивление до минимума. Это может также исключить возможность обвинения в том, что план был разработан в секрете, с подтекстом злых намерений по отношению к кому-то.

Технологии осуществления реформы. Наверное, главная "технологическая" проблема связана с решением вопроса о том, необходимо ли создавать постоянный "центральный комитет" (в данном случае дело не в названии управляющего органа). В управленческой литературе существует мнение, что новые особенности "постмодернистской" социальной реальности требуют отказа от таких формальных и постоянных структур как чего-то устаревшего и нежелательного. Высказывается, например, такой аргумент: постоянный комитет по осуществлению и контролю над осуществлением реформы довольно быстро может "переродиться" в отдел по согласованию интересов сторон. Другое опасение связано с тем, что такой орган может иметь склонность к навязыванию, например, районным Управам, какого-то одного образца действий. По нашему мнению, нет достаточных оснований для вынесения определенных и категорических суждений по этому вопросу: проблема требует дальнейшего изучения.

Другой комплекс проблем технолого-управленческого характера связан с управлением людьми и структурами. Вопросы формальной структуры часто имеют тенденцию завладевать большей частью внимания тех, кто вовлечен в перемену, особенно если это коренная реформа. Частично это объясняется тем, что структура "на виду" - в списках имен и званий в документах административного органа, на дверях кабинетов и в телефонных справочниках. Структура часто является свидетельством перераспределения власти, и поэтому она полна потенциальных противоречий. Этот высокий потенциал противоречий приводит к тому, что основное внимание прессы, посвященное административной реформе, переключается на изменения в структуре. Дебаты разгораются по поводу расположения имен и строчек на схеме организационной структуры. Однако структурные проблемы реформы также решаются легче в том случае, когда руководители реформы специально планируют время и другие ресурсы для их решения.

< Предыдущая		Оглавление		Следующая >