< Предыдущая		Оглавление		Следующая >

Рациональное природопользование и меры по охране окружающей среды

Согласно определению Ю. Н. Куражковского, предложенного им еще в 1959 г., природопользование - это регулирование всех типов использования природных ресурсов для хозяйства и охраны. Η. Ф. Реймерс определял природопользование как совокупность всех форм эксплуатации природно-ресурсного потенциала и мер по его сохранению.

По Η. Ф. Реймерсу рациональное природопользование представляет собой систему деятельности, призванную обеспечить экономную эксплуатацию природных ресурсов и условий и наиболее эффективный режим их воспроизводства с учетом перспективных интересов развивающегося хозяйства и сохранения здоровья людей.

В 1970-е гг. в условиях роста цен на сырье особенно остро встала проблема принятия неотложных мер, направленных на энерго- и ресурсосбережение. Именно с этого времени проблема рециклинга ресурсов (с перспективой создания систем замкнутого производственного цикла) стала актуальна во всем мире.

Одним из аспектов решения проблемы дефицита ресурсов является поиск путей их экономии. В современных условиях экономия сырья и топлива по все большему числу позиций становится экономически гораздо предпочтительнее, нежели дальнейшее наращивание объемов их производства. Наглядным примером здесь может служить Япония. В этой стране после нефтяного кризиса 1973 г. главной задачей правительства стала экономия энергетических ресурсов. В результате такой политики потребности в энергии возросли в 1984 г. всего на 7-8% по сравнению с 1973 г., в то время как валовой национальный продукт увеличился более чем в 2 раза.

Академик П. Л. Капица писал, что мир идет к тому, чтобы в производственном кругообороте основой стало вторичное сырье - отходы, а первичные ресурсы были бы только добавкой к вторичному сырью. В мировом производстве надо стремиться к ситуации, которая имеет место в биосфере: полный рециклинг материи - вторичное использование всех атомов. Реализация рециклинга с минимальными затратами (энергетическими и др.) - грандиозная техническая задача, которая требует изменения всей техники и технологии. Одновременно полный рециклинг приведет к сокращению разработки полезных ископаемых и устранению загромождения земной поверхности отвалами и отходами.

В Италии в 1989 г. парламент принял закон, предусматривающий меры борьбы с отходами и финансовые льготы предприятиям, которые захотят перейти на экологически чистую безотходную технологию.

В США на федеральном уровне и в ряде штатов приняты и действуют законы об обязательном использовании вторичного сырья. Переработка вторичных ресурсов (промышленных и бытовых отходов) позволяет получить промышленную продукцию дешевле, чем использование ископаемого сырья. Опыт США показывает, что перерабатывать бокситы в новый алюминий в 10 раз дороже, чем извлекать его из использованных консервных банок. Повторное использование стекла также обходится дешевле, чем производство нового. Получила распространение практика переработки старых автомобильных шин: из них производят ремни для вентиляторов, напольные коврики и даже новые шины. В настоящее время в США переработка отходов привлекает новое поколение предпринимателей и крупные фирмы, которые смотрят на это как на способ делать хорошие деньги.

Успехи в области рециклинга ресурсов, достигнутые Японией за сравнительно короткий срок (с начала 1970-х до середины 1980-х гг.), наряду с другими факторами позволили существенно сократить объем импортных поставок сырья и энергоносителей. Рециркуляция только в цветной металлургии уменьшила потребность в природных ресурсах на 35%.

Опыт Японии демонстрирует, что для успешного осуществления рециркуляции ресурсов необходимо, чтобы в стране действовала система правовых (законы), организационных (сбор, складирование, передача и переработка отходов), экономических (ценообразование, материальные стимулы, кредитная система, ссуды), социальных (воспитание, общественная активность, формирование общественного мнения) и технологических мер. Важно, чтобы эта система действовала почти в автоматическом режиме как самоорганизующаяся и саморазвивающаяся, что обеспечивается разделением функций между большими, средними и малыми предприятиями, многообразием их организационных форм, финансовых условий, технических возможностей. Такая система предоставляет большие возможности для гибкого управления, а в многообразии форм заключается залог ее устойчивости.

Современное человечество в целом продолжает практиковать преимущественно экстенсивный тип природопользования, при котором рост производства осуществляется за счет возрастающих нагрузок на природные комплексы, причем эта нагрузка растет заметно быстрее, чем увеличивается масштаб производства. Общая нагрузка на природные системы, обусловленная антропогенной деятельностью, стала превышать их потенциал самовосстановления (самоочищения), что во многих случаях затронуло природные системы планетарного уровня и все важнейшие экологические системы планеты: Мировой океан, атмосферу, почвы, речные системы, леса, животный мир.

Все это определяет необходимость перехода к экологически сбалансированному природопользованию, когда общество контролирует все стороны своего развития с тем, чтобы совокупная антропогенная нагрузка на природную среду не превышала самовосстановительного потенциала природных систем.

Для обеспечения надежной защиты окружающей среды в промышленности, в крупных городах и населенных пунктах необходимо шире внедрять надежные безотходные или малоотходные технологии, которые должны функционировать так, чтобы не нарушать естественного хода процессов, протекающих в природе.

При организации малоотходных и ресурсосберегающих технологий важно учитывать следующие факторы:

o все производственные процессы крайне важно осуществлять при минимальном числе технологических этапов;

o технологические процессы должны быть непрерывными;

o единичная мощность технологического оборудования проектируется оптимальной;

o если в результате технологического процесса выделяется теплота, то она должна быть эффективно использована.

На современном этапе развития наиболее действенным уровнем регулирования охраны окружающей среды по-прежнему остаются национальные мероприятия (что еще раз подтвердил финансово-экономический кризис 2008-2009 гг.). Возможности глобального регулирования, несмотря на растущее их значение, пока весьма ограничены. Международные соглашения, как правило, не имеют правового характера (хотя в последние годы наблюдается тенденция к росту числа обязательных к исполнению договоренностей), к тому же инструментарий международной экологической политики пока недостаточно широк. В то же время на национальном уровне государство осуществляет выработку природоохранной стратегии, меры но ее реализации, при этом контролируя основные ресурсы для проведения природоохранной политики, включая финансовые, имеет развитую институциональную структуру, широкие властные полномочия реального управления.

История национальной политики защиты окружающей среды насчитывает несколько десятилетий. В конце 1960-х - начале 1970-х гг. США под влиянием движения экологических организаций приняли первые природоохранные законы. В этот же период были созданы специальные учреждения для разработки законов и контроля за их выполнением. Первые государственные учреждения по охране окружающей среды министерского уровня были созданы в Швеции в 1969 г., США, Канаде, Великобритании - в 1970 г., Японии - в 1971 г. В середине 1970-х гг. более чем в 50 странах были учреждены специализированные природоохранные ведомства, а сегодня они действуют уже более чем в 100 странах.

В 1960-1970-е гг. в США были приняты законы, касающиеся качества воздуха и воды, контроля за опасными отходами, исчезающих видов животных и растений, безопасной питьевой воды, сохранения ресурсов и др. Впоследствии под влиянием экологического движения они постоянно ужесточались, а их спектр расширялся.

Аналогичные законодательные акты приняты и в других развитых государствах. В настоящее время наиболее развитая система природоохранного регулирования создана в ЕС (в виде соответствующих директив). Лидерами в осуществлении экологической политики в ЕС считаются Германия, Нидерланды и Великобритания, где выделяются самые большие средства на защиту окружающей среды и действует жесткое экологическое законодательство.

В Германии экология уже несколько десятилетий является частью национальной экономической политики - здесь успешно осуществляется концепция экологической экономики. Страна позиционирует себя в качестве лидера в проведении природоохранной политики. В отличие от других государств ЕС в Германии применяются преимущественно директивные методы политики в сочетании с добровольными мерами.

В Нидерландах национальная экологическая стратегия пересматривается каждые 4 года.

В Великобритании первая стратегия устойчивого развития была разработана в 1994 г. С того же года функционирует национальная программа Enviromse, направленная экономное использование ресурсов и ослабления за счет этого негативного воздействия на окружающую среду. Внедрение другой программы - Программы действий по отходам и ресурсам (The Waste and Resources Action Programme - WRAP) в 2000 г. дало возможность британским компаниям увеличить продажи рециклированной продукции.

В других странах ЕС также разработаны и действуют экологические стратегии и программы, которые постоянно совершенствуются.

Япония приняла основополагающий закон в области окружающей среды в 1967 г., а в 1971 г. создала собственное природоохранное ведомство. В настоящее время страна также входит в число лидеров в области проведения экологической политики. Особое внимание здесь, как уже отмечалось, уделяется проблемам переработки отходов. В 2000 г. принят закон о создании общества с минимальным производством отходов; на его основе в 2003 г. разработан план создания экономики замкнутого цикла, реализация которого была рассчитана на 10 лет.

В том или ином виде природоохранные законы принимаются и в некоторых развивающихся странах (часто по аналогии с законодательством развитых государств).

В странах с переходной экономикой, включая Россию, в настоящее время в целом имеется развитое законодательство по защите окружающей среды. В 1990-е гг. практически во всех таких государствах были приняты экологические законы, которые основывались на принятых международным сообществом принципах: предосторожности, предотвращения ущерба, "загрязнитель платит", свободный доступ к экологической информации, участие общественности в обсуждении и решении экологических проблем.

Развивающиеся страны приступили к активной разработке и применению экологической политики в 1990-с гг., прежде всего страны с высокими темпами экономического развития. Они также стали разрабатывать стратегии, программы и планы, создавать соответствующую институциональную инфраструктуру. Некоторые из них, например Мексика, продвинулись дальше, интегрируя элементы стратегии устойчивого развития в национальные планы развития. Если до начала XXI в. конструктивная природоохранная политика проводилась только в отдельных странах (Республика Корея, Малайзия, Таиланд) и областях (например, в сфере выбросов озоноразрушающих веществ), то в последние годы круг государств и областей расширяется, захватывая практически все быстроразвивающиеся страны.

В осуществляемой современными государствами природоохранной политике используется обширный инструментарий. Он включает создание благоприятных условий для экологически ориентированной предпринимательской деятельности и соответствующей инфраструктуры, организацию национальных парков и других природоохранных территорий, системы экологического образования, применение законодательных и экономических мер природоохранной политики, а также инструментов, используемых самими компаниями. В широком смысле многие меры общегосударственной политики, включая определение прав собственности и привлечение общественности к принятию решений, расширение доступа ее к информации, становятся частью экологической политики.

Важнейшую роль в переходе к фактическому рациональному природопользованию и росте эффективности усилий по охране окружающей среды на национальном и местном уровнях играют экономические механизмы, представляющие собой экологически ориентированную совокупность социальных институтов, форм и методов управления природопользованием. В их составе, наряду с экологическими представлены правовые, административные, общественные и другие формы и методы, создающие систему экономических рычагов и стимулов воздействия, с помощью которых обеспечивается регулирование эколого-экономических интересов между обществом и природопользователями, а также стимулируется природоохранная деятельность природопользователей. К ним относятся: платежи за загрязнение, штрафы за нарушение природоохранных законов, норм и правил, прямые и косвенные субсидии частным компаниям, субвенции региональным и местным органам власти, кредиты под низкий процент, льготные тарифы компаниям на очистку стоков на муниципальных очистных сооружениях и т.д.

В современном мире самым распространенным и значимым видом экономического стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды являются платежи за загрязнение. Система этих платежей получила распространение во Франции, Японии, Нидерландах, Великобритании, ФРГ, США и многих других странах. Используются они и в России.

Помимо платежей за загрязнение в ряде стран практикуются другие виды платежей, которые служат для экономии ресурсов, ограничения потребления загрязняющих видов сырья и материалов, оплаты услуг по ликвидации отходов и т.д. Так, в некоторых странах введен особый налог на оплату услуг по сбору и захоронению бытовых отходов. Также расширяется практика залоговых платежей (на стеклотару, автомасла, аккумуляторные батареи и т.д.), когда в цену товара включается залоговая стоимость упаковки или иных его компонентов, представляющих потенциальную экологическую опасность в случае их неадекватной утилизации. Залоговый платеж покупатель может возместить, сдав соответствующий компонент в специальный пункт приема, автомат или магазин.

При заборе воды из поверхностных водных объектов действует целая система подходов, связанных с региональным использованием этих источников питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения. В странах с ограниченными водными ресурсами (это прежде всего страны южной Африки, северного Китая, Индии, Мексики, северной Америки, Канады) введены различные системы сборов - либо единая система для всего государства, либо дифференцированная система в соответствии с потребностями регионов и муниципалитетов. В некоторых странах взимается более высокий сбор при заборе высококачественной воды из подземных источников или коммунальных водопроводов (например, в Израиле, где существуют серьезные проблемы нехватки питьевой воды).

Весьма распространенным видом экономического стимулирования являются штрафы за нарушение природоохранного законодательства, которые взимаются в соответствии с местными условиями на основе большого количества ставок. Размер штрафов, как правило, зависит от степени загрязнения по сравнению с установленными стандартами. Например, в Нидерландах основой для определения размера штрафа служит количество сбрасываемых загрязняющих веществ. Налоговые меры являются одним из самых действенных и эффективных способов снижения негативного воздействия на окружающую среду. Таким образом, власти добились сокращения объемов сборов промышленных сточных вод на городские очистные сооружения с компаний, которые пользовались этими сооружениями. Система возврата залогов на отдельные виды товаров так же является эффективным средством, обеспечивающим повторное их использование.

В Австрии промышленным предприятиям на осуществление мероприятий по очистки сточных вод и охране водных объектов, воздушной среды, обработке и вторичному использованию отходов оказывается помощь в основном в форме займов под относительно небольшие проценты, составляющие 6% на период в 10 лет (в исключительных случаях - на 15 лет). Финансовая скидка предоставляется владельцам автомобилей, использующих малозагрязняющий бензин. Это способствует разработке новых экологически чистых технологий. Лидером в этой области является Япония.

В Канаде за последние десятилетия произошел сдвиг от использования налоговой системы к более широкому подходу, направленному на изменение восприятия проблем окружающей среды, при установлении ответственности лип, чьи действия могут привести к неблагоприятным последствиям для окружающей среды. Финансовые стимулы на федеральном уровне включают предоставление финансовой помощи и займов на строительство и содержание коммунальных канализационных систем и сооружений.

В Финляндии помимо налоговых льгот применяются экономические меры, не связанные с оказанием финансовой помощи, такие как сборы за сброс сточных вод в коммунальные системы водоотведения, ликвидацию отходов, проведение мероприятий по охране вод, по борьбе с разливами нефти, а также специальные налоги, которыми облагаются напитки в таре одноразового пользования. При этом органы власти различных уровней обладают большими правами по предоставлению различных льгот и скидок в налогообложении при приобретении природоохранного оборудования. Нужно заметить, что Финляндия является самой чистой страной мира, там вы не увидите мусорных бачков, из которых вываливается мусор, родители с детства учат своих детей выбрасывать мусор в разные контейнеры. Одним из моментов экологического воспитания является воспитание бережливости. Экономия электроэнергии, воды, бумаги, одежды присутствует повсюду в этой стране, а бережливость - черта образа жизни финнов.

В ФРГ реализация природоохранной политики сопровождается принятием целого ряда экономических и финансовых мер налоговых стимулов, программ льготного кредитования, субсидий на капитальные вложения. В частности, закон о взимании сборов за сброс сточных вод предусматривает применение экономических инструментов, дополняющих меры административного характера. Он содержит в себе экономические стимулы для принятия мер по сокращению объема сбрасываемых сточных вод и повышения степени их очистки, а также для разработки и внедрения прогрессивных, мало- и безотходных технологий. В установленных этим законом рамках лица, ответственные за сбор сточных вод, имеют возможность выбрать наиболее эффективные в экономическом отношении варианты, начиная от выплаты штрафов до принятия превентивных мер.

В части охраны атмосферного воздуха существует "положение о компенсации", которое охватывает все существующие источники выбросов загрязняющих веществ и предоставляет компаниям большую свободу выбора в отношении методов и средств соблюдения установленных норм чистоты воздуха. Компании, расположенные в одной местности, вынуждены в совокупности обеспечивать соблюдение требований в отношении качества воздуха. В этих целях они могут объединить свои усилия по снижению уровня выбросов до установленных норм.

В Нидерландах установлена единая система налога на топливо, а именно сборов за загрязнение воздуха и шум дорожного движения. Поступления от налогов на различные виды топлива покрывают все расходы на санитарно-гигиенические мероприятия (кроме обезвреживания почвы), принятие профилактических мер, компенсацию компаниям, субсидии на разработку чистых технологий и организацию полигонов для захоронения химических отходов. За счет этих поступлений покрываются также управленческие расходы подведомственных учреждений, а расходы на обезвреживание почвы полностью возмещаются из их общих фондов.

Так же действует система взимания сборов за очистку городских сточных вод. Местные власти несут ответственность за установление сборов, отличающихся друг от друга в разных городах. Общая сумма сборов не должна превышать расходы городских властей на очистку природных и сточных вод. Поступления направляются на погашение расходов, на строительство и эксплуатацию систем очистки природных и сточных вод, и их нельзя использовать в других целях. Как правило, эти сборы слишком незначительны, чтобы полностью покрыть инвестиционные расходы на строительство очистных сооружений, поэтому в целях оказания содействия их строительству была создана система непосредственной выдачи субсидий и займов под низкие проценты. С вступлением в силу закона о борьбе с загрязнением окружающей среды (1983 г.) действует система взимания сборов за удаление городских отходов. В соответствии с этим законом органы, выдающие лицензии, обладают полномочиями налагать штрафы за загрязнение окружающей среды в тех случаях, когда нарушаются условия сброса загрязняющих веществ или превышаются нормы этих сбросов. Этот сбор не является штрафом как таковым, он устанавливается на уровне, который обеспечивает покрытие расходов на фактическое создание систем очистки сборов до истечения установленного срока. Это заставляет задуматься об экологии местных производителей.

В Швеции основное внимание уделяется административному контролю, хотя в последние годы отмечается растущий интерес к экономическим методам. Ядро системы контроля включает общие законоположения, которые составляют основу выдачи разрешений и контроля за различными видами загрязняющей деятельности и прочими видами взаимодействия на окружающую среду.

Экономические методы используются главным образом в форме субсидий для ускоренного осуществления ряда мероприятий. Постепенно вводятся налоги различного типа, такие как налоги на регистрацию пестицидов, открытие разработки и добычу неметаллов. Введение нового дополнительного сбора на тару для напитков служит главным образом финансовым целям и стимулирует использование многооборотной тары (бутылок многоразового пользования и алюминиевых банок). Дополнительный налог на новые автомашины стимулирует восстановление изношенных автомашин.

В Швейцарии для охраны воздуха, воды и почв применяются различные экономические стимулы и сдерживающие меры. Например, федеральные органы предоставляют субсидии на сооружение станций очистки сточных вод и устанавливают налоги в целях стимулирования рециркуляции некоторых типов отходов.

В Японии и Великобритании в целях сужения экологических рисков широко применяется налоговый метод, стимулирующий предприятия внедрять ресурсосберегающие технологии и снижать техногенные нагрузки на окружающую среду. Дополнительные поступления в бюджет за счет экологических налогов направляются на финансирование специальных государственных программ по повышению эффективности использования природных ресурсов и сокращению загрязнения окружающей среды в различных отраслях экономики, в которых образуется наибольшее количество опасных загрязняющих веществ.

В США поворот к более активной реализации экологических программ сопровождался передачей многих функций центральных органов штатам и местным органам власти, а так же расширением самостоятельности отдельных компаний в выборе средств борьбы с загрязнением окружающей среды. Поправки к закону о чистой воде предполагают существенное повышение роли штатов в финансировании природоохранных мероприятий путем замены субсидий федерального правительства возобновляемыми фондами заемных средств штатов. Федеральное правительство должно предоставить средства на формирование этих фондов на возвратной основе, это коренным образом отличает их от субсидий. Такая система накладывает на штаты дополнительные финансовые обязательства, которые, однако, компенсируются расширением самостоятельности в использовании средств. Займы должны предоставляться в размерах, достаточных для завершения строительства природоохранных объектов, тогда как федеральные субсидии покрывают 55% стоимости объектов.

С 1 января 1970 г. в США вступил в силу закон о национальной политике в области окружающей среды, призванный открыть новую эру во взаимоотношениях американского общества и окружающей среды, стать первой ступенью к тому, чтобы "создать и поддерживать условия, при которых человек и природа могут существовать в продуктивной гармонии" (с начала 1970-х гг. здесь были приняты или обновлены экологические законы: закон о чистом воздухе, закон о чистоте водной среды, закон о борьбе с шумом, закон о безопасности питьевой воды и др.).

В результате законодательной активности и финансовых затрат в целом удалось добиться определенного позитивного изменения в имевшей место тенденции к деградации природной среды. Наиболее значительные успехи были достигнуты в деле ограничения загрязнения воздуха отработанными газами автомобилей, хотя в ряде городов (Нью-Йорк, Лос-Анджелес и др.) состояние воздушной среды все еще остается неблагополучным.

В США в экономической политике государства в области охраны окружающей среды значительное место также занимают рычаги побудительного характера (субсидии, займы, налоговые льготы, долгосрочные ссуды). Наряду с этим применяются платежи и штрафы за ее загрязнение. В законодательстве США предусмотрены жесткие меры наказания для нарушителей. Наиболее злостные нарушения, например законов об охране водной среды и воздушного бассейна, караются штрафом до 25 тыс. долл. за каждый день нарушения, а в рамках уголовной ответственности меры наказания составляют до 2 лет тюрьмы.

< Предыдущая		Оглавление		Следующая >