< Предыдущая		Оглавление		Следующая >

5.5. Проблемы завершения налоговой реформы в Российской Федерации

Налоговая реформа в Российской Федерации, начавшаяся в конце 90-х годах прошлого века, не была в достаточной степени обеспечена разработкой и утверждением концептуальных положений её проведения. Поэтому она, особенно в первые годы, проводилась методом проб и ошибок, их исправления и больше походила на масштабный эксперимент, чем на серьезную программу действий. Достаточно сказать, что в принятой в 1998 г. первой редакции Налогового кодекса предусматривалось включение в налоговую систему страны 28 видов налогов и сборов. И только в 2004 г., т.е. по истечении более 5 лет после вступления в действие части первой Налогового кодекса, был установлен перечень федеральных, региональных и местных налогов и сборов. В настоящий момент российская налоговая система насчитывает всего 13 налогов и сборов, не считая налогов, уплачиваемых плательщиками, перешедшими на специальные режимы налогообложения.

Об отсутствии концепции налоговой реформы говорит также тот факт, что поправки в первую часть Налогового кодекса стали поступать от субъектов законодательной инициативы еще в 1998 г., т.е. сразу после ее принятия и до вступления в действие. При этом важно отметить, что наряду с чисто техническими поправками было много принципиальных, в том числе таких как факт уплаты налога, презумпция невиновности налогоплательщиков, понятие аффилированных лиц, определение цены товара в целях налогообложения и целый ряд других. Фактически речь шла об основополагающих моментах главного налогового закона страны. Часть проблем были рассмотрены и разрешены, а некоторые до сих пор остаются нерешенными.

После многочисленных экспериментов, допущенных и исправленных ошибок, неоднократных изменений, внесенных в принятые главы Кодекса, в настоящее время имеется существенная основа для завершения формирования налоговой системы страны. Однако до завершения налоговой реформы и формирования такой системы еще достаточно далеко. Оснований для подобного утверждения, к сожалению, достаточно. Нерешенных проблем слишком много, ключевые из них рассмотрены ниже.

Проблемы "наполнения" налоговой системы

Одним из наиболее принципиальных, не решенных до конца вопросов является вопрос о "наполнении" российской налоговой системы.

1. До сих пор не принята последняя (если исходить из положений ст. 13-15 части первой НК РФ) глава Кодекса, посвященная налогу на имущество физических лиц. И связано это не с какими-то техническими проблемами. Сложность состоит в том, что до сих пор отсутствует четкое понимание, как определять рыночную стоимость имущества физических лиц. Поэтому для разработки и принятия данной главы Кодекса потребуется еще несколько лет. Но и после принятия этой последней главы предстоит вносить изменения в налоговую систему страны в связи с необходимостью замены трех налогов (земельного, на имущество юридических и физических лиц) единым налогом на недвижимость. А это, как нас убедил эксперимент, проводившийся более 10 лет без видимых серьезных результатов в Твери и В. Новгороде, дело не такое простое.

2. Требует окончательного разрешения вопрос о статусе таможенной пошлины. После внесения поправок в НК РФ в связи с отменой Федерального закона "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" таможенная пошлина была выведена из российской налоговой системы. Между тем никаких серьезных правовых и экономических оснований для ее исключения из системы налогов не имеется. Таможенная пошлина обладает всеми признаками налога, ей присущи также все элементы налога.

3. До настоящего времени отсутствуют научная концепция и правовые основания включения или невключения тех или иных сборов в налоговую систему страны. Вследствие этого многие существующие в стране сборы являются нелегитимными в связи с тем, что они обладают всеми признаками сбора, данного в Налоговом кодексе, но не включены в систему налогов и сборов.

4. Еще один, пожалуй последний, но не менее серьезный вопрос завершения формирования российской налоговой системы. Речь идет, как это ни покажется парадоксальным, о дальнейшем существовании самого большого и даже, можно сказать, бюджетообразующего налога в российской налоговой системе - налога на добавленную стоимость.

В последние годы некоторые отечественные экономисты, среди которых представители Администрации Президента РФ, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, а также отдельные ученые, стали все чаще поднимать вопрос о необходимости и экономической целесообразности замены данного налога налогом с продаж. При этом они, как правило, увязывают данный вопрос с имеющимися проблемами администрирования НДС и огромными потерями при его зачислении в бюджетную систему страны. Одновременно делаются попытки доказать якобы имеющиеся преимущества налога с продаж по сравнению с НДС. Начавшееся "наступление" на НДС лишний раз показывает, что в построении российской налоговой системы не все гладко.

Предстоит серьезная экономическая дискуссия о роли и месте налога на добавленную стоимость и налога с продаж, которая должна завершиться принятием политического решения. На наш взгляд, итоги этой дискуссии убедительно докажут преимущества налога на добавленную стоимость, которыми сегодня мы не можем воспользоваться исключительно из-за недостатков в его администрировании и пробелов в налоговом законодательстве.

Только после решения наложенных выше проблем можно будет говорить о том, что в нашей стране построена цивилизованная налоговая система. Но нельзя все же сказать, что после этого будет завершена и налоговая реформа.

Проблема реализации Кодекса как закона прямого действия

Серьезнейшая проблема, без решения которой налоговая реформа не может считаться завершенной, - это проблема реализации НК РФ как закона прямого действия, каковым он был провозглашен с момента принятия его первой части. Действительно, целью принятия Кодекса являлась отмена всех подзаконных актов. Общеизвестно, что нормативные документы до принятия Кодекса выпускались министерствами и ведомствами в соответствии с Законом "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"" в целях ликвидации в налоговых законах огромного количества пробелов, а также целого ряда противоречивых положений. В условиях отсутствия таких документов образовывался бы правовой вакуум.

Если рассматривать итоги первого десятилетия осуществления налоговой реформы с точки зрения унификации законодательных и нормативных документов, то можно констатировать, что данная задача решена весьма и весьма неполно. Налоговый кодекс все еще представляет собой не вполне совершенный, с наличием правовых и финансовых коллизий документ, который с самого начала нуждался и до сих пор нуждается в серьезной доработке. Однозначно, что закон прямого действия должен давать окончательные ответы на все и на каждый вопрос в отдельности, возникающие в практике налогового администрирования, при исчислении и уплате любого налога. При наличии Налогового кодекса у правительства, министерств и ведомств не должно быть права издавать какие-либо нормативные документы, трактующие налоговое законодательство.

Между тем в самом Кодексе решение многих вопросов, которые должны определяться непосредственно в рамках закона, нередко передастся на усмотрение исполнительной власти. Вместо того чтобы сделать Кодекс действительно законом прямого действия, в 2004 г. была принята новая ст. 34.2 НК РФ, согласно которой Министерству финансов РФ предоставлено право давать письменные разъяснения по вопросам применения налогового законодательства. Соответственно по законодательству субъектов РФ и нормативным актам органов местного самоуправления разъяснения дают их органы исполнительной власти. Указанным правом исполнительные органы успешно пользуются, разъяснения Минфина различных положении НК РФ издаются практически ежедневно.

Тем самым фактически осуществлен возврат к положениям Закона "Об основах налоговой системы РФ", дававшим в свое время право органам исполнительной власти трактовать нормы налогового законодательства. В этих условиях нарушается один из основополагающих принципов налогообложения - его законодательное установление, поскольку разъяснения Минфина России фактически становятся нормативными актами и используются налоговыми органами в контрольных мероприятиях, а арбитражные суды, как правило, руководствуются ими при вынесении решений.

О необходимости серьезного регулирования, дополнения и расширения толкования многих положении Кодекса говорит и усиливавшаяся роль судебных органов в трактовке положений налогового законодательства.

В условиях неурегулированности и несовершенства российских налоговых правоотношений нередко создастся ситуация, когда в одном субъекте Федерации один и тот же вопрос решен судом в пользу налогоплательщика, а в другом - в пользу контролирующего органа. В нашей стране отсутствует, как это имеет место в некоторых странах, прецедентное право. Тем не менее в практике российских налоговых правоотношений широко используются такие нормативные документы, как решения Высшего арбитражного суда по обобщению судебной практики, которые стали для судов руководством к действию. В итоге, к сожалению, существенно ограничивается правовое значение Кодекса.

На основе сказанного выше можно сделать вывод, что Кодекс требует дальнейшего совершенствования в целях превращения его в реальную налоговую конституцию страны, в закон прямого действия, который должен регулировать весь процесс налогообложения. Поэтому следует внести в него необходимые юридически исчерпывающие поправки и уточнения.

Проблемы администрирования НДС

До настоящего времени не решены принципиальные теоретические и практические вопросы исчисления и уплаты отдельных конкретных налогов и сборов. Вследствие недостаточно глубокой проработки и научного обоснования ряда положений части второй НК РФ, посвященных установлению и взиманию конкретных налогов, поправки в принятые за годы реформы главы по объему давно уже превысили объем самих этих глав. Многие принятые и вступившие в действие главы Кодекса вскоре переписывались практически заново.

Одним из наиболее "проблемных" налогов в российской налоговой системе является налог на добавленную стоимость (НДС). Не случайно в соответствующую главу Налогового кодекса практически ежегодно вносятся поправки и уточнения. Последние изменения внесены в конце 2009 г. В соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2009 г. № 318-Φ3 введен новый, заявительный порядок возмещения "входного" НДС.

Согласно внесенным поправкам возмещение сумм налога налогоплательщикам, в том числе экспортерам, с 2010 г. осуществляется "авансом", т.е. до завершения камеральной проверки обоснованности данного возмещения и принятия соответствующего решения налоговым органом. Иными словами, при наличии соответствующих оснований налоговый орган обязан принять решение о возмещении "входного" НДС практически сразу же после подачи налогоплательщиком налоговой декларации. В ходе же последующей за возмещением камеральной проверки налоговый орган должен убедиться в соблюдении всех необходимых условий для возмещения сумм налога. И только в случае установления фактов нарушения налогоплательщиком налогового законодательства налоговый орган имеет право потребовать от налогоплательщика вернуть досрочно выплаченную ему сумму налога с соответствующей уплатой штрафных санкций и пени.

Принятые поправки в порядок администрирования НДС явились давно ожидаемым событием и их, безусловно, нельзя не оценить как положительный фактор. В настоящее время общеустановленный минимальный срок возмещения "входного" НДС, вытекающий из положений действующего законодательства, составляет 3,5 месяца. Фактически же нередко налогоплательщик получает причитающиеся ему суммы возмещения в срок до одного года. Таким образом, из оборота налогоплательщиков отвлекаются финансовые ресурсы на сотни миллиардов рублей.

Подобное положение сложилось вследствие не решаемых на протяжении всего периода функционирования российской налоговой системы проблем администрирования данного налога. Дело в том, что установленный порядок вычетов уплаченного поставщику НДС создал серьезные трудности для контроля налоговых органов за полнотой и своевременностью расчета и поступлений данного налога в бюджет. В результате реализации положений принятых поправок в НК РФ существенно ускорится оборачиваемость денежных средств у определенной части налогоплательщиков, уменьшится количество судебных споров и разбирательств в вышестоящих налоговых органах. Вместе с тем указанные поправки, безусловно, носят частный характер, они "обнесены" массой оговорок. Кроме того, нельзя не отметить в них наличие определенных противоречий.

Действительно, право на применение заявительного порядка возмещения НДС получили исключительно крупнейшие налогоплательщики, при этом не все из них. Данным порядком могут воспользоваться только те из крупнейших налогоплательщиков, кто за предшествующие три года уплатил в бюджет в совокупности не менее 10 млрд руб. НДС, налога на прибыль, акцизов и НДПИ. При этом данный налогоплательщик должен до введения заявительного порядка проработать не менее трех лет. Из этого вытекает, что в сферу данного порядка не попали не только организации малого и среднего бизнеса, но и абсолютное большинство обрабатывающих и перерабатывающих предприятий.

Таким образом, фактически имеет место нарушение элементарных принципов равноправности налогоплательщиков в применении налоговых правил. Внесенные поправки не только дискредитируют основную массу российских налогоплательщиков, они устанавливают особо привилегированные правила налогообложения для "элиты". В итоге будет продолжена практика длительных налоговых проверок обоснованности возмещения НДС по абсолютному большинству налогоплательщиков с соответствующей задержкой выплат им на многие месяцы законных сумм налога. Фактически это означает отвлечение оборотных средств у организаций именно тех отраслей и сфер экономики, которые следует поддерживать как экспортно-ориентированные и от которых зависят технический прогресс и инновационное развитие страны.

Одновременно с этим следует особо подчеркнуть, что при всей важности и значимости принятого решения о досрочном возмещении НДС оно не решает и не может решить всех накопившихся проблем в администрировании данного налога. Действительно, установленный порядок возмещения "входного" налога, уплаченного налогоплательщиком продавцу сырья, материалов, топлива и т.д., является наиболее серьезной проблемой с момента применения НДС на российской территории. Введение заявительного порядка возмещения НДС в определенной мере решает эту проблему, но только в отношении части налогоплательщиков, причем менее "ущемленной" ее части.

Между тем при администрировании НДС проблемы возникают не только у налогоплательщиков, но и у государства Государство теряет колоссальные средства вследствие действий нечистоплотных налогоплательщиков, в результате которых поступления в бюджет по НДС на порядок ниже, чем это вытекает из созданной налоговой базы. Недобросовестные налогоплательщики стали создавать в цепочке поставок товаров подконтрольные посреднические фирмы-"однодневки", которые, получив от покупателя, т.е. от своего создателя, оплату товара (как правило, по завышенным ценам) и наряду с его стоимостью также и соответствующую сумму НДС, не внося полученного налога в доход бюджета, прекращают свое существование . Создатель же фирмы-"однодневки" требует на вполне законном основании возмещения сумм НДС, уплаченных фирме-"однодневке". В российской экономике подобные схемы приобрели массовый характер, вследствие чего суммы изъятых средств из бюджета ежегодно существенно возрастают и исчисляются уже сотнями миллиардов рублей.

За 2000-2008 гг. сумма возмещения экспортерам НДС из федерального бюджета увеличилась с 97,4 млрд руб. до 1103,8 млрд руб., или более чем в 11 раз, при увеличении экспорта российской продукции чуть более чем в 4 раза. В кризисном 2009 г. размер выплат из бюджета сумм возмещения НДС за 9 месяцев составил более 775 млрд руб. По экспертной оценке, в расчете на год размер возмещения практически не изменился против докризисного 2008 г. при существенном сокращении экспорта в текущих ценах.

Еще более серьезно и масштабно эта проблема стоит в части вычетов НДС по внутренним операциям. В настоящее время размер данных вычетов вплотную приблизился к 90% начисленной суммы налога, в то время как восемь лет назад они составляли всего 79%. Эта тенденция не может не настораживать. При сохранении подобной тенденции в рамках действующего налогового законодательства могут возникнуть обстоятельства, при которых суммы налога, начисленные к уплате в бюджет, и суммы налога, принятые к вычету, окажутся равными, что противоречит экономическому смыслу и сути НДС. Другими словами, формально данный налог будет существовать, но деньги по нему в бюджет поступать не будут.

Между тем законодатели, к сожалению, не делают никаких попыток выяснить причину "болезни" и соответственно определить пути "лечения". Вместо постановки диагноза и назначения лечения они принимают решения, направленные на облегчение состояния "больных", причем не всех, а только "избранных".

По решению проблемы налогового администрирования НДС в научных и практических кругах ведутся широкие дискуссии. Задача состоит в том, чтобы построить такой механизм исчисления и уплаты данного налога, чтобы, с одной стороны, государство не теряло сотни миллиардов рублей, а с другой - не страдали финансовые интересы добросовестных налогоплательщиков в связи с задержками выплат им законно установленных сумм возмещений налога.

Как показала практика, ужесточение контроля налоговых органов за своевременностью внесения в бюджет сумм НДС, в том числе и за счет увеличения сроков проверки обоснованности сумм НДС, подлежащих возмещению, позитивного результата не даст и не может дать. Думается, что не решат данную проблему и предлагаемые меры административного воздействия, в частности меры по ужесточению процедуры государственной и налоговой регистрации организаций, по восстановлению действовавшего несколько лет назад и отмененного как не оправдавшего себя понятия "добросовестный налогоплательщик" и некоторые другие. История налогового администрирования в нашей стране неоднократно уже показывала, что ужесточение административных мер не только не решает создавшихся проблем, но и нередко усугубляет их. Результатом таких мер, как правило, становится дальнейшая забюрократизированность налоговых отношении, усиление коррупции и возникновение новых, еще более изощренных схем ухода от налогообложения.

Проблема изменения базы по НДС

В последнее время в экономической литературе все чаще стали высказываться предложения о целесообразности изменения налоговой базы по данному налогу с соответствующей отменой зачетной формы исчисления суммы налога, подлежащей взносу в бюджет. В этих целях предлагается использовать так называемый прямой метод, при котором налогом облагается именно та стоимость, которая была добавлена на конкретном этапе (стадии, переделе) производства. Облагаемым оборотом и соответственно налоговой базой в этом случае должна стать именно добавленная стоимость.

Вместе с тем, несмотря на кажущуюся очевидность подобного изменения налоговой базы по НДС, реализация данного предложения, на мой взгляд, чревата достаточно серьезными негативными последствиями. В частности, в существенной мере усложнится администрирование данного налога при одновременном увеличении объема учетной работы налогоплательщиков. При этом перед налогоплательщиком, реализующим товар, облагаемый по разным налоговым ставкам, может встать одна серьезная проблема: как разделить добавленную стоимость на разные категории товаров, работ и услуг? Такая же проблема возникает и у организаций, реализующих произведенную продукцию как внутри страны, так и за пределы российской таможенной территории. Естественно, что решение данной проблемы можно найти, но это существенным образом усложнит бухгалтерский и налоговый учет и одновременно снизит эффективность контрольной работы налоговых органов.

Кроме того, изменение механизма расчета НДС вызывает серьезные опасения по поводу возникновения мультипликационного эффекта повышения цен на реализуемые товары, работы и услуги. Дело в том, что при действующем зачетном порядке расчета подлежащей уплате в бюджет сумме НДС у налогоплательщика имеется источник для уплаты налога в виде полученной от покупателя соответствующей суммы налога. При прямом методе такой источник выпадает, и появляется вероятность при наличии высокой ставки налога завышения цен поставщиками. Вместе с тем указанный метод, несомненно, обладает и серьезными преимуществами против действующего. И самый главный из них - отмена зачета и возврата сумм НДС, уплаченных поставщику, с соответствующей ликвидацией огромных потерь федерального бюджета.

Проблему налоговых возмещений по НДС необходимо срочно решать, и решать ее надо кардинально. Без ее решения налоговая реформа в нашей стране не может считаться завершенной. На наш взгляд, наиболее приемлемым является механизм так называемых НДС-счетов, суть которого состоит в том, чтобы получаемые от покупателя суммы НДС зачислялись не на расчетный счет организаций, а на специальный счет, с которого нельзя было бы взять деньги для иных целей, кроме уплаты НДС поставщику, а также причитающихся бюджету НДС и других налогов.

Положительный эффект от введения НДС-счетов перекрывает тс негативные, при этом весьма спорные, последствия внедрения указанного механизма, которые нередко высказываются.

Во-первых, существенно сократятся сроки возмещения НДС всем без исключения налогоплательщикам, так как на проведение проверок налоговые органы будут тратить меньше времени. Фактически можно будет ввести заявительный порядок возмещения НДС для всех без исключения налогоплательщиков с последующим контролем налоговых органов. При этом не потребуется прибегать к таким обеспечительным мерам, как банковская гарантия или залог имущественного комплекса.

Во-вторых, не потребуется изменять действующие правила учета и отчетности и практику налогового контроля при несомненном улучшении администрирования данного налога.

В-третьих, у государства появится реальная возможность существенно снизить ставку налога, в результате чего добросовестные налогоплательщики получат в оборот дополнительные финансовые ресурсы.

В-четвертых, резко увеличатся доходы государства.

Механизм НДС-счетов вызвал широкую дискуссию среди ученых и практиков. Но дискуссии пока продолжаются, в то время как темпы роста НДС, ставшего в период кризиса основным доходным источником бюджета, продолжают снижаться.

Проблемы акцизного налогообложения

Сохраняется некоторая неясность в проведении необходимых и неизбежных преобразований акцизного налогообложения нефтепродуктов, алкогольной продукции и табачных изделий. До сих пор не удалось создать эффективную систему взимания акцизов на указанную продукцию. В первую очередь необходимо отметить, что установленная система акцизного налогообложения в РФ является сложной и трудной в администрировании. Одновременно, как показывает опыт ее функционирования, она недостаточно эффективна не только с фискальной точки зрения, но зачастую и с позиций налогоплательщика. Не случайно данная глава НК РФ изменяется в последние годы практически ежегодно, а нередко переписывается заново.

Серьезные проблемы имеются в администрировании, порядке исчисления и уплаты акцизов по табачной продукции. Установленный порядок их исчисления трудно контролируем, создаст возможности для минимизации налоговой базы и снижению поступлений налогов. Но решаются эти проблемы априорно, методом постоянных, не всегда продуманных изменений в порядок взимания акциза.

С 1992 до 1997 г. в отрасли применялась адвалорная система. В условиях высоких темпов инфляции это гарантировало стабильные доходы государства Однако именно в тот период проявились и существенные недостатки адвалорной системы, выражавшиеся в возможностях занижения отпускной стоимости товаров производителями и импортерами. В результате снижалась налоговая база и поступления в бюджет. Широкое распространение получили контрабанда и производство контрафактной продукции, объемы которой на рынке достигали 50%.

В 1997 г. был осуществлен переход на специфическую систему акцизного налогообложения табачных изделий. Практика функционирования данной системы налогообложения показала её достаточно высокую эффективность. За 1997-2002 гг. налоговые поступления от акциза на табачные изделия возросли в 10 раз. Собираемость акциза повысилась с 20 до 100%. Облаем подделок и контрабанды на рынке табачной продукции сократился до 5%.

Невзирая на это, 1 января 2003 г. была введена комбинированная система акцизного налогообложения табачных изделий, при которой ставка налога состоит как из специфического, так и из адвалорного компонента. Введенная в России смешанная система в своем роде уникальна, так как она не применяется ни в одной из развитых стран. В отличие от стран ЕС, где адвалорная составляющая ставки исчисляется на базе фиксированной розничной цены сигарет, в России она была установлена на отпускную цену продукции. Это предоставило производителям табачных изделий легальные возможности уменьшения налоговой базы для исчисления суммы акцизов по адвалорной ставке. Уменьшение достигалось как за счет снижения отпускных цен на табачную продукцию, так и за счет ассортиментных сдвигов в сторону увеличения выпуска сигарет более низкого ценового сегмента.

С 2007 г. в действующую систему акцизного обложения табачной продукции были внесены очередные поправки. Адвалорная составляющая налоговой ставки акциза на табачные изделия была привязана к максимальной розничной цене, обозначенной на каждой пачке сигарет и папирос. Вместе с тем реализация нового элемента налоговой базы при взимании акциза затруднена по ряду причин.

Во-первых, усложнилось налоговое администрирование, потребовавшее контролировать соблюдение максимальных розничных цен в каждой торговой точке.

Во-вторых, у плательщиков акциза значительно увеличился документооборот, связанный с направлением каждой торговой точке деклараций о максимальной розничной цене и дате, с которой указанная цена начинает действовать.

В-третьих, возникает необходимость введения лицензирования точек розничной торговли, реализующих табачные изделия.

И наконец, в-четвертых, еще одно немаловажное обстоятельство, связанное с необходимостью учета масштабов территории РФ и существенной доли районов Крайнего Севера и приравненных к ним территорий, для которых всегда устанавливались поясные цены и надбавки к ним. Единая максимальная розничная цена эти особенности не учитывает.

В связи с этим представляется целесообразным вернуться к специфической системе взимания акцизов на табачные изделия.

Реформа в налогообложении не может считаться законченной, пока не будет до конца решена проблема акцизного налогообложения в ликероводочной промышленности. В настоящее время примерно с половины фактически потребляемого в России алкоголя не платятся акцизы. По экспертным оценкам, из-за производства контрафактной продукции в этой отрасли бюджет теряет ежегодно около 80 млрд руб. Принимаемые административные меры в виде создания нормативных актов, включая законы, регулирующие оборот алкогольной продукции, желаемого результата не приносят. Не меняет создавшегося положения и введение новых форм контроля в виде федеральных акцизных марок, регулирования низшего предела розничных цен, лицензирования, квотирования и т.д. и т.п.

Нужны более решительные и кардинальные меры по изменению действующей системы акцизного налогообложения в алкогольной отрасли. Было бы целесообразным на первом этапе ввести комбинированную ставку акциза, разделив ныне действующую ставку на две части. Одна часть - это уменьшенная вдвое ныне действующая специфическая ставка. Вторая часть - ставка акциза, установленная с единицы мощности. На втором этапе можно было бы перейти полностью на уплату налога с мощности производителя.

В этой отрасли можно было бы установить вместо акциза принципиально другой способ налогообложения, введя так называемый налог на вмененную мощность. С этой целью для предприятий данной отрасли требуется определить свою пороговую величину, или процент загрузки мощностей, с которой они будут платить указанный налог вместо акциза. Другими словами, можно определить часть мощностей, использование которой позволит предприятиям быть рентабельными, и на этом уровне установить им планку. Даже если в дальнейшем они будут загружать 15 или 90% мощностей, то платить будут именно с той пороговой величины, которая была им определена. В этой ситуации скрывать часть выпушенной продукции станет невыгодно, и выпуск нелицензируемого товара прекратится. Одновременно с введением данного налога упростится и его уплата, и контроль за его собираемостью.

Проблемы налогообложения доходов физических лиц

НДФЛ на первый взгляд кажется наиболее предсказуемым и стабильным из всех входящих в российскую налоговую систему налогов. Действительно, за последние восемь лет в него не вносилось принципиальных поправок. Вместе с тем это не говорит о том, что этот налог лишен каких либо проблем. Проблемы, безусловно, имеются, и притом весьма существенные. И в ходе завершения налоговой реформы эти проблемы должны быть решены.

Первая проблема НДФЛ - это "плоская шкала" налогообложения, которая не способствует выполнению налогом распределительной функции. Единая ставка налога не учитывает наличия у определенного контингента граждан крупных доходов и не способствует повышенному налоговому изъятию с высоких личных доходов и их перераспределению. По данным Росстата, почти половина денежных доходов населения концентрируется у группы людей с наиболее высокими доходами. Произведенное с 2001 г. резкое снижение ставки подоходного налога для этой группы еще более усилило и продолжает усиливать расслоение общества по уровню обеспеченности. И именно в налогообложении доходов должна иметь место прогрессивность устанавливаемых ставок.

Как показал восьмилетний опыт функционирования "плоской шкалы" данного налога, она не смогла решить тех задач, которые на нее возлагались. В настоящее время не имеется достаточных оснований говорить, что введение 13%-ной ставки способствовало выводу из тени и легализации заработной платы и явилось причиной соответствующего роста поступлений данного налога. Получение части заработной платы, причем ее большей части, в конвертах, минуя расчетные ведомости, до сих пор имеет место и носит массовый характер.

Одновременно с этим следует отмстить, что "плоская шкала" НДФЛ имеет и достаточно серьезные недостатки. Она вступает в противоречие с регрессивной шкалой обязательных страховых взносов. Кроме того, низкая ставка налога на доходы физических лиц противоречит и относительно высокой ставке налога на прибыль.

Налоговая система любой страны должна представлять единое целое, поскольку все налоги тесно связаны между собой через элементы налоговой базы, объекты обложения. Поэтому непродуманность при установлении ставок отдельных видов налогов создает условия для укрывательства от налогообложения, создания различных схем, позволяющих, формально не нарушая действующего налогового и иного законодательства, существенно минимизировать налоговые обязательства.

Думается, что в российской налоговой системе уже назрел вопрос о необходимоеЩ разработки и введения прогрессии по налогу на доходы физических лиц. При этом указанная прогрессия должна быть не простой, а именно сложной, при которой облагаемый доход должен делиться на части и каждая последующая часть облагаться по повышенной ставке. И начинаться прогрессия должна с доходов физических лиц, превышающих среднюю заработную плату по стране.

Вторая проблема НДФЛ - действующий порядок его 'зачисления. Указанный налог является самым массовым налогом с населения, и поэтому он более равномерно, чем любой другой налог, распределен по территории страны. Потому не случайно, являясь федеральным налогом, он практически всегда зачислялся в большей своей части в местные бюджеты. В настоящее время налогоплательщики уплачивают НДФЛ по месту работы, и, следовательно, зачисляется он в бюджет того региона, где работает налогоплательщик. Между тем расходы на образование, здравоохранение и другие социальные потребности данного работника производятся по месту его жительства.

В этих условиях действующий порядок зачисления данного налога вес чаще стал подвергаться критике как со стороны практиков, так и со стороны научной общественности. Ставится вопрос о целесообразности переноса зачисления данного налога в бюджет по месту жительства налогоплательщика. Изменение порядка зачисления сумм налога в бюджеты по месту жительства налогоплательщиков при определенных сложностях его осуществления даст, как показывают анализ и экспертные оценки, существенные положительные результаты.

Во-первых, усилится зависимость между поступающими доходами и производимыми расходами соответствующих бюджетов.

Во-вторых, это станет важным шагом вперед на пути к внедрению в России посемейного обложения доходов налогоплательщика налогом на доходы физических лиц.

В-третьих, упростится порядок и сократятся сроки получения налогоплательщиком предусмотренных законом налоговых вычетов, поскольку они будут производиться из того же бюджета, в который поступили налоги.

Несмотря на определенные сложности, необходимо сделать вывод о целесообразности перехода на новую форму уплаты налога по месту жительства налогоплательщиков.

Третья проблема НДФЛ - необходимость перевода данного налога в разряд региональных, а впоследствии и местных налогов. Это необходимо в связи с тем, что без предоставления права региональным и местным органам власти устанавливать ставки налога (в пределах, установленных НК РФ) и налоговые льготы теряет смысл перевод уплаты налога по месту жительства.

Региональные и местные органы власти должны иметь рычаги для привлечения живущих на их территориях налогоплательщиков на работу на этой же территории. Перевод налога в разряд региональных, а в дальнейшем и в разряд местных налогов необходим также по другой важной причине. В настоящее время не обеспечивается в полной мере финансовая самостоятельность региональных и особенно местных бюджетов, нет основы для их устойчивого функционирования. Усиливается крен в сторону федеральной составляющей налоговой системы страны.

Это происходит за счет того, что существенно снижается число региональных и местных налогов. Налоговым кодексом предусмотрены только три региональных и два местных налога. В силу этого не только сохраняется, но и усиливается жесткая зависимость доходной базы консолидированных бюджетов субъектов РФ от отчислений федеральных налогов и сборов. На долю доходов от федеральных налогов и сборов, закрепляемую за бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, приходится практически 80% налоговых доходов этих бюджетов.

Именно поэтому назрела необходимость перевести НДФЛ в состав региональных налогов, а в дальнейшем необходимо сделать его местным налогом. Этот налог на протяжении всего своего существования в российской налоговой системе практически всегда полностью зачислялся в бюджеты субъектов РФ, в том числе в местные бюджеты.

Проблемы налога на добычу полезных ископаемых

Серьезные недостатки в части эффективного воздействия как на экономику государства, так и на экономику и финансовое положение налогоплательщиков имеет налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Не случайно в систему налогообложения недропользования практически ежегодно вносятся поправки, имеющие принципиальный характер.

Введенный с января 2002 г. данный налог не учитывает в должной мере особенностей горно-геологических, экономико-географических и инфраструктурных условий разработки месторождений. Не учитываются также структура запасов, качество и многие другие условия и факторы добычи природных ресурсов. Одинаковое налогообложение дает дополнительные преимущества налогоплательщикам, располагающим лучшими участками недр, приводит к тому, что стало выгодно добывать полезные ископаемые исключительно из относительно легко извлекаемых запасов.

Применительно к низкорентабельным месторождениям установленные ставки налога являются завышенными и не стимулируют добычу полезных ископаемых из этих месторождений, ведут к выводу их из эксплуатации, сокращению добычи и уменьшению поступлений налогов в бюджет. В результате увеличивается число участков месторождений и скважин, потенциально пригодных к эксплуатации, но находящихся в бездействии. Особенно четко проявляются недостатки данного налога при обложении добычи нефти и газа.

Введенные в действие с 2007 г. корректировки налоговой ставки на коэффициент, характеризующий степень выработанности запасов, а также установление нулевой ставки налога по вновь осваиваемым участкам недр, безусловно, являются серьезным шагом по совершенствованию налогообложения недропользования. Но они не решают всех накопившихся проблем, так как не обеспечивают дифференциацию налогообложения в зависимости от горно-геологических, географических, транспортных и других особенностей. Кроме того, эти поправки направлены на стимулирование разработки выработанных и вновь осваиваемых участков исключительно по нефти, не затрагивая всех остальных полезных ископаемых, включая природный и попутный газ.

Ставки налога практически по всем полезным ископаемым, кроме нефти и природного газа, имеют еще один серьезный недостаток. Привязанные к стоимости добытых полезных ископаемых, они создают возможность добывающим компаниям, применяя заниженные трансфертные цены, уменьшать свои налоговые обязательства.

Действующий НДПИ не устраивает ни большинство налогоплательщиков, ни само государство. И самое главное - пока еще нет четкой концепции налогового реформирования в добывающих отраслях. О необходимости ввести дифференциацию в обложении добывающих компаний в зависимости от горно-геологических и географических условий, степени отработанности месторождений и других факторов говорится уже не один год. Но как эту дифференциацию осуществить, на каких принципах - ясности пока нет.

Таким образом, вопросы построения экономически обоснованной, справедливой и эффективной налоговой системы в добывающих отраслях российской экономию! откладываются в лучшем случае на год, а с учетом сложности их решения - на несколько лет. И это, естественно, неизбежно затягивает завершение в целом налоговой реформы в стране.

Проблемы специальных налоговых режимов

Необходимо принципиально изменить подход к налоговому стимулированию развития малого предпринимательства. В настоящее время налоговое стимулирование данной формы деятельности осуществляется путем замены уплаты ряда налогов единым налогом при их переходе на один из специальных режимов налогообложения.

Вместе с тем, как показывает практика, указанная замена не привела к повышению эффективности и развитию производства и увеличению налоговых платежей по данной группе налогоплательщиков. Число малых предприятий увеличивается медленно, размер уплачиваемых ими налогов в расчете на одну организацию не повышается. Если к моменту завершения формирования в 2002 г. системы специальных налоговых режимов для малых предприятий ими было уплачено в бюджетную систему страны около 1% всей суммы поступивших в нее налогов, то спустя шесть лет эта доля выросла всего до 1,4%. При этом рост числа предприятий, работающих на упрощенной системе, в значительной степени обеспечивается за счет дробления и разукрупнения относительно больших организаций.

Система ЕНВД первоначально задумывалась как механизм усиления контроля государства за выручкой и налогами в тех сферах экономики, где учет и контроль затруднены. Однако постепенно данная система перестала играть предназначенную ей роль, превратившись за неполные девять лет в еще один элемент налогового стимулирования малого предпринимательства. В настоящее время размер уплачиваемого единого налога на вмененный доход на порядок ниже сумм замененных им налогов.

В то же время предприятия, работающие на общем режиме налогообложения, практически не имеют налоговых льгот для развития производства и находятся в неравном положении по сравнению с предприятиями, перешедшими на специальные режимы налогообложения. Представляется, что необходимо принципиально по-новому подойти к вопросам налогового стимулирования развития малого бизнеса в стране.

По нашему мнению, решающую роль в налоговом стимулировании развития малого предпринимательства должна выполнять упрошенная система налогообложения (УСН). Она должна не просто стимулировать, а "заставлять" перешедшие на нес предприятия развиваться. При этом следовало бы разрешить малым предприятиям дополнительно индексировать величину предельного размера их доходов, при достижении которого они обязаны перейти на иные режимы налогообложения. Установленный в настоящее время неизменный предельный размер объема производства ставит малые предприятия в жесткие рамки. Фактически налоговое законодательство не только не стимулирует их развитие, но фактически запрещает этим предприятиям развиваться. Вместе с тем упрощенная система налогообложения, на наш взгляд, не должна применяться конкретным предприятием бесконечно. Срок ее применения должен быть ограничен определенным временным периодом (не более 5-7 лет), вне зависимости от того, достигло или нет малое предприятие установленных законом предельных объемов производства.

Налоговое стимулирование всех остальных малых и средних предприятий должно осуществляться в ином порядке. Для вновь созданных организаций предлагается восстановить действовавшую до 2002 г. для малого предпринимательства льготу в части снижения, вплоть до нулевой, ставки налога на прибыль в первые четыре года работы. При этом возможность применения данной льготы следовало бы увязать с направлением полученных дополнительных средств (или их части) на развитие производства. Для действующих предприятий этих категорий следовало бы восстановить ранее действовавшую налоговую льготу в виде полного освобождения от налога на прибыль той части прибыли, которая была использована ими на инвестиции.

Основной задачей системы ЕНВД должно стать максимальное сокращение возможностей ухода от налогообложения. Но при этом данная система не должна подрывать заинтересованность организаций малых форм в развитии своей деятельности. Одновременно с этим следует подумать о целесообразности передачи вопросов налогового регулирования системы ЕНВД в основном в ведение муниципальных органов с предоставлением им широких прав по установлению показателя базовой доходности, видов предпринимательской деятельности, в отношении которых вводится данный налог, а также по определению размера корректирующего коэффициента К2, характеризующего особенности предпринимательской деятельности.

Проблемы стимулирования инвестиционной активности

Одной из серьезнейших задач налоговой системы страны должна стать выработка эффективных инструментов регулирования и стимулирования инвестиционной активности экономики. Между тем в ходе осуществления налоговой реформы в решении данной проблемы не прослеживается сколько-нибудь значительных успехов. Налицо наличие разрозненных мер, не позволяющих добиться существенного изменения по структурной перестройке российской экономики.

В начале формирования, на рубеже 80-90-х годов XX в., налоговая система России впитала в себя весь западный опыт налогового регулирования и стимулирования инвестиционной активности. Постепенно, а с началом налоговой реформы - достаточно решительно многие инструменты налогового стимулирования были ликвидированы. Применение целевых налоговых льгот было признано неэффективным и, начиная с принятия главы 25 "Налог на прибыль организаций" НК РФ, основой российской налоговой политики стало сокращение, а по отдельным налогам и полная отмена налоговых льгот.

В настоящее время налоговая политика в данной области стала опять меняться: начался постепенный возврат к "смешанной" форме налогового стимулирования инвестиционной активности, т.е. как в виде целевых налоговых льгот, так и в виде снижения ставок налогов и освобождения от уплаты отдельных налогов.

Однако необходимо осознавать, что снижение налоговой нагрузки путем уменьшения налоговых ставок или освобождения от уплаты налога предоставляет налогоплательщику дополнительные финансовые ресурсы для развития и модернизации производства, обновления технологии и производимой продукции без каких-либо обязательств со стороны последнего по направлениям их использования. В отличие от данных форм предоставление целевых налоговых льгот гарантирует государству практически 100%-нос использование вливаемых в экономику финансовых ресурсов на тс цели, которые государство преследует, предоставляя ту или иную льготу.

Вместе с тем государство может и должно получать гарантированный экономический эффект и при снижении ставок по налогам, и при любой другой форме предоставления налоговых преференций. Поэтому при разработке мер налогового стимулирования инвестиционной деятельности необходимо предусматривать систему гарантий использования подученных дополнительно финансовых ресурсов (или их части) на установленные государством цели, и в первую очередь на реализацию инновационных и инвестиционных проектов.

На наш взгляд, для решения данной задачи следует восстановить действующую до 2001 г. ставку налога на прибыль организаций в размере 35% с одновременным снижением до 13-14% ставки налога на добавленную стоимость. Тем самым государство, с одной стороны, даст понять бизнес-сообществу, что оно преследует не фискальные, а совершенно иные цели, повышая ставку налога на прибыль. С другой стороны, снижение ставки НДС будет иметь стимулирующее значение для развития в первую очередь обрабатывающих отраслей промышленности, где доля добавленной стоимости несравненно больше, чем в добывающих отраслях. Кроме того, снижение ставки НДС будет способствовать росту потребительского спроса, позитивно влияя на развитие всей экономики. В свою очередь, относительно высокая ставка налога на прибыль станет побудительным мотивом в стремлении предприятий уменьшить уплату налога, не нарушая при этом налогового законодательства.

Одновременно необходимо вернуться к ранее действовавшей налоговой льготе, которая позволяла налогоплательщикам уменьшить облагаемую прибыль на сумму фактически произведенных затрат на финансирование капитальных вложений.

В данном материале затронут только определенный пласт давно назревших, но не решаемых в ходе налоговой реформы проблем российской налоговой системы. Необходимо серьезно проанализировать наиболее принципиальные из них и выработать программу мер по их решению. В противном случае налоговая реформа в стране может превратиться в бесконечный процесс регулярного внесения бесполезных поправок и уточнении. А Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов не решает основных вопросов и проблем завершения налоговой реформы в Российской Федерации.

< Предыдущая		Оглавление		Следующая >