< Предыдущая		Оглавление		Следующая >

9.5. Правовое обеспечение процесса управления государственным долгом

Государственный кредит как неотъемлемая часть государственных финансов нуждается в организации, упорядочивании, управлении со стороны государства. Государственный кредит как финансы в целом может являться инструментом и объектом управления. Как инструмент управления государственный кредит обеспечивает возможность представительным и исполнительным органам власти оказывать влияние па денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции и многие другие экономические процессы.

Одновременно государственный кредит может выступать и в качестве объекта управления. Государство определяет соотношение между различными видами долговой деятельности (государственные заимствования, кредиты, гарантии), структуру долгов, порядок выпуска и обращения государственных ценных бумаг, порядок предоставления и возврата государственных кредитов, порядок предоставления государственных гарантий и выполнения обязательств по ним.

В финансовом законодательстве РФ понятие "управление государственным долгом" не определено.

Под управлением государственным кредитом следует понимать общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности законодательных, исполнительных органов государственной власти и иных уполномоченных органов: по определению основных направлений, принципов и параметров долговой политики государства на определенный финансовый период; обеспечению единства планирования, регистрации и учета долговых операций; выпуску и размещению займов в целях оптимизации долговой нагрузки, а также по обслуживанию и учету займов; определению целесообразности привлечения и выдачи кредитов, бюджетных ссуд; выплате доходов и погашению займов и кредитов; сбалансированию относительно друг друга долговых инструментов; обеспечению мер по возврату платежей по исполненным гарантиям; но контролю за состоянием государственного долга.

Основными целями управления государственным долгом Российской Федерации являются: поддержание объема государственного долга на безопасном для государства уровне, обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме, оптимизация стоимости обслуживания государственного долга.

Органы управления государственным долгом

Управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется органами различных ветвей государственной власти и специализированными финансовыми организациями.

Так, Президент РФ определяет стратегические вопросы долговой политики как отдельного элемента внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции РФ). Кроме того, согласно Конституции России Президент РФ координирует деятельность органов всех ветвей государственной власти, в том числе в области долговой политики государства. Для этого глава государства наделен широким кругом полномочий по формированию системы и структуры органов исполнительной власти: назначает председателя Правительства, представляет кандидатуру председателя Банка России, назначает на должность федеральных министров (ст. 83 Конституции РФ).

Ежегодным бюджетным посланием Президент РФ определяет основные направления законотворческой деятельности высшего представительного органа России, в том числе в сфере государственного долга. Правовой гарантией участия Президента РФ в осуществлении и реализации заемной политики являются принадлежащие ему конституционное право законодательной инициативы и "право вето".

Федеральное Собрание РФ в соответствии с возложенными на него функциями законодательно закрепляет основные параметры и принципы долговой политики государства и управления госдолгом, а также утверждает принципиальные аспекты работы с заемными средствами путем принятия законов о бюджете и утверждения программ государственных внешних и внутренних заимствований (ст. 108.1, 125 БК РФ).

Правительство РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" и ст. 101 БК РФ реализует непосредственное управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации. Среди общих полномочий Правительства РФ в сфере управления государственным долгом выделяются предоставление в Государственную Думу проекта федерального бюджета и отчета об его исполнении, содержащие параметры заемной политики, подготовка заключений па законопроекты о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). Правительство РФ путем принятия соответствующих постановлений устанавливает объемы выпуска государственных ценных бумаг, а также утверждает Генеральные условия эмиссии и обращения отдельных видов государственных ценных бумаг в форме нормативного акта.

Федеральным органом исполнительной власти в составе Правительства РФ, на который непосредственно возложены функции по управлению государственным долгом, является Минфин России (ст. 101 БК РФ). Правовой статус, задачи, полномочия и функции Минфина России закреплены соответствующими постановлениями Правительства РФ2.

Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики и нормативно-правовое регулирование в финансовой сфере, включая сферу государственного долга.

Министерство осуществляет следующие основные функции:

1) разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ по вопросам:

- финансовых взаимоотношений Российской Федерации с иностранными государствами, межгосударственными объединениями с участием Российской Федерации и международными финансовыми организациями;

- подписания и ратификации международных договоров и соглашений;

- эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, предоставления государственных гарантий Российской Федерации;

- управления государственным долгом и финансовыми активами Российской Федерации;

2) разрабатывает и утверждает:

методологию эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, предоставления государственных гарантий Российской Федерации;

- порядок ведения государственной долговой книги Российской Федерации;

3) осуществляет:

- экспертизу проектов финансово-экономических обоснований к законопроектам и проектов заключений Правительства РФ по законопроектам о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства;

- управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;

- функции эмитента государственных цепных бумаг Российской Федерации;

- ведение государственной долговой книги Российской Федерации и реестра государственных ценных бумаг Российской Федерации;

- государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг;

- координацию бюджетной и денежно-кредитной политики в соответствии с задачами макроэкономической политики;

- участие от имени Правительства РФ в деятельности Парижского клуба и других клубов и форумов, подписание от имени Правительства РФ многосторонних соглашений с должниками в рамках указанных клубов и форумов.

Одной из важнейших функций Минфина России, которая также определяет его основополагающую роль в сфере управления госдолгом, является учет государственных заимствований. Учет является обязательным условием эффективного функционирования любой управленческой системы.

В области управления государственным долгом Российской Федерации установлена единая система учета и регистрации государственных заимствований (ст. 120 БК РФ). Учет и регистрация государственных долговых обязательств Российской Федерации осуществляется в Государственной долговой книге Российской Федерации.

Минфин России осуществляет ведение государственных книг внутреннего и внешнего долга, составляющих Государственную долговую книгу.

Как федеральный орган исполнительной власти Минфин России осуществляет сотрудничество в сфере управления государственным долгом и госкредитованием с иными органами, обладающими бюджетными полномочиями на федеральном уровне. Бюджетными полномочиями в сфере государственного долга также наделены ФНС России и ФСФР России.

ФНС России осуществляет контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов, сборов, иных обязательных платежей1, в том числе по операциям с государственными ценными бумагами и доходов по ним, определяет порядок налогообложения операций с государственными ценными бумагами и доходов, полученных по ним.

ФСФР России осуществляет разработку основных направлений развития рынка ценных бумаг и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг (в том числе в сфере государственных долговых бумаг), осуществляет контроль за соблюдением законодательства РФ о ценных бумагах (в том числе профессиональными участниками рынка ценных бумаг, осуществляющими сделки с государственными ценными бумагами), разрабатывает рекомендации по применению законодательства РФ, регулирующего отношения, связанные с функционированием рынка цепных бумаг.

Управление государственным долгом и государственным кредитованием следует отличать от обслуживания.

Обслуживание государственного долга Российской Федерации представляет собой операции по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета (п. 1 ст. 119 БК РФ).

Функции по обслуживанию долговых обязательств Российской Федерации, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению возлагаются на ЦБ РФ или иную кредитную организацию, которые в соответствии с законодательством являются генеральными агентами (агентами) Правительства РФ. Центральный банк РФ осуществляет функции генерального агента безвозмездно. Оплата услуг иных агентов производится за счет средств федерального бюджета.

Завершающей стадией управленческого цикла в сфере государственного кредита является государственный финансовый контроль. Контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации и за использованием кредитных ресурсов осуществляет Счетная палата РФ (ст. 16, 19 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации").

Счетная палата осуществляет непосредственный контроль:

- за управлением и обслуживанием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации;

- законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ от иностранных государств и финансовых организаций;

- эффективностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых па возвратной основе;

- предоставлением государственных кредитов, а также предоставлением средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям;

- деятельностью ЦБ РФ но обслуживанию государственного долга РФ.

Применительно к бюджетному процессу (на стадии составления проекта бюджета и его утверждения) Счетная палата РФ дает заключения на проекты законов о федеральном бюджете на соответствующий год, в том числе в части параметров долга и внешних долговых активов. На стадии исполнения федерального бюджета Счетная палата осуществляет контроль за управлением и обслуживанием государственного внутреннего и внешнего долга, законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, эффективностью размещения финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе, предоставлением государственных кредитов, а также средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям.

На стадии контроля за исполнением бюджета по итогам проведенной комплексной документальной ревизии исполнения бюджета Счетной палатой РФ составляется заключение на проект предоставляемого Правительством РФ в Государственную Думу отчета об исполнении федерального бюджета за соответствующий год, в том числе по исполнению параметров долговой политики (ст. 277 БК РФ).

< Предыдущая		Оглавление		Следующая >