< Предыдущая		Оглавление		Следующая >

3.2. Основные подходы к регулированию финансово-хозяйственной деятельности

Финансы бюджетных учреждений - система экономических отношений, посредством которых осуществляются функции некоммерческого характера. Для того чтобы раскрыть это понятие и проанализировать его сущность, необходимо ответить на вопросы:

o что представляют собой бюджетные учреждения;

o какие функции они выполняют;

o какого рода экономические отношения определяют их роль в финансовой системе страны.

Реформа бюджетных учреждений

Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Закон № 83-ФЗ) введены новые формы и правовой статус бюджетных учреждений. К существовавшим до этого двум типам государственных и муниципальных учреждений (бюджетное и автономное) добавился еще один - казенное учреждение. В новом облике бюджетные учреждения, кроме казенных, смогут функционировать на основе рыночных принципов с расширенными полномочиями.

Казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (подп. "е" п. 1 ст. 13 Закона № 83-ФЗ).

Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества (п. 5 ст. 5 Закона № 83-ФЗ). Также оно не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются (п. 21 ст. 13 Закона № 83-ФЗ). Казенное учреждение не вправе выступать учредителем (участником) юридических лиц (подп. "г" п. 14 ст. 6 Закона № 83-ФЗ).

Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (п. 5 ст. 6 Закона № 83-ФЗ).

Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, оно вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом (п. 5 ст. 5 Закона № 83-ФЗ). Бюджетное учреждение вправе с согласия собственника передавать некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежные средства (если иное не установлено условиями их предоставления) и иное имущество, за исключением особо ценного движимого имущества, а также недвижимого имущества. В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, бюджетное учреждение вправе вносить имущество, указанное в законе, в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или иным образом передавать им это имущество в качестве их учредителя или участника (подп. "г" п. 14 ст. 6 Закона № 83-ФЗ).

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах) (ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях").

Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, оно вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом (п. 5 ст. 5 Закона № 83-ФЗ). При этом автономное учреждение вправе с согласия своего учредителя вносить недвижимое имущество, а также находящееся у него особо ценное движимое имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц, за исключением объектов культурного наследия народов РФ, предметов и документов, входящих в состав Музейного фонда РФ, Архивного фонда РФ, национального библиотечного фонда (подп. "в" п. 2 ст. 23 Закона № 83-ФЗ).

Основным объединяющим признаком для всех бюджетных учреждений является то, что учредителем такого учреждения могут быть только Российская Федерация, субъект РФ и муниципальное образование (подп. "б" п. 8 ст. 6 Закона № 83-ФЗ и ст. 6 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"). Другим общим признаком для бюджетных учреждений является перечень видов деятельности, который учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, и этот перечень должен содержаться в уставе (ст. 7 Закона № 83-ФЗ). Также сохраняются ограничения на распоряжение имуществом бюджетного учреждения в зависимости от типа учреждения.

Порядок отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества утвержден постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 538.

Создание и/или изменение типа бюджетного учреждения осуществляется решением исполнительного государственного органа соответствующего уровня (п. 6,10 ст. 6 Закона № 83-ФЗ):

o Правительством РФ - для федеральных учреждений;

o высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ - для учреждений субъектов РФ;

o местной администрацией муниципального образования - для муниципальных учреждений.

Изменение типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией. При изменении типа государственного или муниципального учреждения в его учредительные документы вносятся соответствующие изменения (п. 10 ст. 6 Закона № 83 ФЗ). По замыслу законодателя процедура перевода бюджетных учреждений в другие типы должна содержать в себе минимальный объем организационных мероприятий, связанных с изменением их статуса (повторного наделения имуществом, переоформления прав на земельные участки и т. д.). Правительством России было выпущено распоряжение от 7 сентября 2010 г. № 1505-р "Об утверждении методических рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности и рекомендаций по внесению изменений в трудовые договоры с руководителями бюджетных учреждений субъектов РФ и муниципальных бюджетных учреждений".

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ на основании бюджетной сметы. Бюджетная смета - документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ).

Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (п. 21 ст. 13 Закона № 83-ФЗ). Как мы уже указывали выше, казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются (ст. 161 БК РФ).

При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования отвечает соответственно орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее казенное учреждение (п. 21 ст. 13 Закона № 83-ФЗ).

Лимиты бюджетных средств, доведенные до казенного учреждения, а также доходы в виде средств, полученных от оказания казенными учреждениями государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ), а также от исполнения ими иных государственных (муниципальных) функций, не учитываются для целей налогообложения прибыли организаций (п. 1 и 2 ст. 16 Закона № 83-ФЗ).

Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации (п. 5 ст. 5 Закона № 83-ФЗ).

При предоставлении на территории России казенными учреждениями в аренду федерального имущества налоговая база по НДС определяется как сумма арендной платы с учетом налога (п. 3 ст. 161 НК РФ). В этом случае налоговыми агентами будут являться арендаторы указанного имущества, которые определяют налоговую базу отдельно по каждому арендованному объекту, исчисляют и уплачивают в бюджет соответствующую сумму НДС, которую впоследствии смогут принять к вычету (п. Зет. 171 НК РФ).

Расходы в связи с исполнением государственных (муниципальных) функций, в том числе с оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), не учитываются в расходах в целях обложения налогом на прибыль организаций (п. 3 ст. 16 Закона № 83-ФЗ). Для казенных учреждений устанавливается обязанность проводить тендеры при любых закупках (ст. 4 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд").

Казенные учреждения не вправе переходить:

o на единый сельскохозяйственный налог (подп. 4 п. 6 ст. 346.2 НК РФ);

o на упрощенную систему налогообложения (подп. 17 п. 3 ст. 346.12 НК РФ в редакции Закона № 83-ФЗ).

При этом они освобождаются от уплаты госпошлины (ст. 333.35 НК РФ). С учетом того, что казенные учреждения являются самым ограниченным типом бюджетных учреждений с точки зрения полномочий на распоряжение имуществом, доходами и финансами, то и тип бухгалтерского учета устанавливается для них только один - бюджетный (Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ "О бухгалтерском учете"; ст. 165 БК РФ).

Бюджетный учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства.

Бюджетный учет осуществляется в соответствии с планом счетов, включающим в себя бюджетную классификацию Российской Федерации (ст. 264.1 БК РФ). Бюджетный учет осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом "О бухгалтерском учете", иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (приказ Минфина РФ от 1 декабря 2010 № 157н "Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению").

Учет, налогообложение в бюджетном учреждении. Бюджетное учреждение осуществляет деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности (в обязательном порядке указанным в учредительных документах) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, от выполнения которого оно не вправе отказаться. Финансовое обеспечение выполнения этого задания осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета.

К средствам целевого финансирования, не включаемым в налоговую базу по налогу на прибыль, отнесены доходы в виде субсидий, предоставленных бюджетным учреждениям (подп. 14 п. 1ст.251НК РФ).

Сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания бюджетное учреждение вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.

Бюджетное учреждение также вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.

Доходы, полученные от приносящей доход деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения (п. 3 ст. 298 ГК РФ).

В последнем случае бюджетные учреждения будут уплачивать налог на прибыль организаций в общеустановленном порядке, в том числе производить только квартальные авансовые платежи по налогу на прибыль (п. 3 ст. 286 НК РФ).

Как и казенные учреждения, бюджетные не вправе применять:

o упрощенную систему налогообложения (подп. 17 п. 3 ст. 346.12 НК РФ);

o единый сельскохозяйственный налог (подп. 4 п. 6 ст. 346.2 НК РФ).

В общеустановленном порядке уплачивается НДС от платных услуг, в том числе от аренды, а также госпошлина за наименование "Россия" при регистрации учредительных документов (ст. 333.17 НК РФ; ст. 333.35 НК РФ), налог на имущество, земельный налог.

Основным видом учета для бюджетных учреждений является, так же как и для казенных учреждений, бюджетный (Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ "О бухгалтерском учете").

Конечная цель реформы бюджетных учреждений. Финансовый контроль учреждений1. Реформа государственных бюджетных учреждений только разворачивается, успех ее будет зависеть в большей степени от подзаконных актов соответствующего государственного уровня - решений Правительства России, высших исполнительных органов государственной власти субъектов России и администраций муниципальных образований. Цель реформы государственных бюджетных учреждений - финансировать количество и качество государственных услуг, предоставляемых современному российскому обществу на основе рыночных принципов. Государство создает новый правовой и финансовый механизм, способный гибко и адекватно обеспечивать стремительно меняющиеся потребности нашего общества, в условиях масштабной модернизации страны. Иными словами, финансовые ресурсы страны направляются на эффективное удовлетворение государственными учреждениями законных потребностей как отдельного гражданина, так и всего общества в целом, а не на содержание государственными учреждениями самих себя. Все мы хорошо знаем и помним изживающий себя "затратный метод" бюджетного финансирования государственных учреждений, когда экономия в расходах государственного учреждения приводила к урезанию на следующий год его бюджетного финансирования.

С точки зрения решаемых задач бюджетные учреждения дифференцированы по степени имущественной и финансовой самостоятельности в рыночных условиях, и соответственно изменились подходы к финансовому контролю их деятельности.

Казенные учреждения функционируют в условиях наибольшего контроля со стороны государства. Проверка Казначейством РФ наличия денежных обязательств казенного учреждения включает в себя предварительный контроль по всем расходам, а также текущий и последующий контроль (п. 5.1 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", ст. 157 БК РФ).

Поскольку бюджетные учреждения в основном решают задачи в рамках приоритетных национальных проектов и развития регионов, государственный контроль в них - последующий по результатам выполнения государственного задания. Предварительный контроль осуществляется только на стадии санкционирования бюджетных расходов по целевым субсидиям и бюджетным инвестициям.

Наибольшей имущественной и финансовой самостоятельностью обладают автономные бюджетные учреждения, которые решают задачи в сфере социального развития. Прежде всего это образование, культура и спорт. Наблюдательный совет автономного учреждения по сути является основным контрольно-надзорным органом, который, пусть и опосредованно, но осуществляет финансовый контроль государства (муниципалитета) как собственника имущества, закрепленного за автономным учреждением (ст. 10 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"). Разумеется, остается последующий контроль по результатам деятельности автономного учреждения в целом.

Сущность финансовых отношений, задачи и структура финансовой системы. Финансовые отношения складываются:

o между предприятиями в процессе приобретения товарно-материальных ценностей, реализации товаров и услуг;

o предприятиями и вышестоящими организациями при создании централизованных фондов денежных средств и их распределении;

o государством и предприятиями при уплате ими налогов в бюджетную систему и во внебюджетные фонды;

o государством и гражданами при внесении ими налогов и других платежей и получении трансфертов;

o отдельными уровнями бюджетной системы;

o органами имущественного и личного страхования и предприятиями и гражданами при уплате страховых взносов и возмещении ущерба, при наступлении страхового случая.

По своему материальному содержанию финансы - это целевые фонды денежных средств, в совокупности представляющие финансовые ресурсы страны. Главным материальным источником финансовых ресурсов является национальный доход.

Движение потоков финансовых ресурсов по многочисленным каналам обращения в процессе общественного воспроизводства формируют финансовую систему народного хозяйства.

В условиях рыночной экономики главной целью финансовой системы является обеспечении при помощи своих специфических методов и инструментов макроэкономической стабильности, или другими словами, создание таких финансовых условий, при которых воспроизводство национального продукта будет осуществляться при полной занятости населения и низком уровне инфляции.

В процессе достижения этой стратегической цели финансовая система должна решать следующие задачи:

o осуществлять эффективный обмен товаров и услуг;

o создавать капитал в денежной форме, соответствующий потребностям экономики;

o способствовать превращению потребностей в реальные блага.

Для реализации своих функций финансовая система должна создавать и внедрять финансовые инструменты, использование которых позволит эффективно распределять и перераспределять потоки финансовых ресурсов в стране.

В качестве таких инструментов выступают эмиссия (создание и выпуск в обращение) денежных знаков и ценных бумаг, различные виды ценных бумаг, аккумулирование сбережений (открытие различных видов депозитов), кредитование и т. п.

Для каждой страны, исходя из особенностей ее политического и экономического устройства, присуща своя специфическая структура финансовой системы.

При рассмотрении финансовой системы той или иной страны обычно выделяют два уровня: микро- и макроуровни.

Микроуровень финансовой системы предполагает изучение деятельности финансовых институтов (организаций), закономерностей финансовых рынков и способов управления теми и другими.

Макроуровень включает в себя изучение крупномасштабных финансовых процессов, таких как, например, цели и методы проведения кредитно-денежной и налогово-бюджетной политики.

В современной западной экономической литературе под финансовой системой чаще всего понимается совокупность финансовых институтов (посредников) и органов, контролирующих и регулирующих их деятельность.

Финансовые институты в системе национального счетоводства определяются как юридические лица, занимающиеся посреднической деятельностью между инвесторами и сберегателями и извлекающие доход из этого вида деятельности. В качестве финансовых институтов (посредников) выступают прежде всего коммерческие банки, а также небанковские структуры: пенсионные и инвестиционные фонды, страховые компании, кредитные союзы и проч.

Небанковские финансовые посредники в частном секторе экономике, как и любые другие коммерческие предприятия, в своей деятельности ориентируются на получение максимальной прибыли. Раньше законодательство довольно строго определяло задачи и виды деятельности, разрешаемые отдельным финансовым учреждениям. Только коммерческие банки могли предоставлять услуги по открытию текущих вкладов до востребования и выдаче коммерческих ссуд. Прочие депозитные учреждения не обладали правом предоставления услуг такого рода.

За последние несколько десятилетий в финансовом секторе экономики произошли существенные изменения. Депозитные учреждения получили более широкие права, в силу чего различия между ними и коммерческими банками практически исчезли. Особенно это коснулось четырех типов финансовых посредников, непосредственно конкурирующих с коммерческими банками за сбережения населения: ссудо-сберегательных ассоциаций, взаимных сберегательных банков, кредитных союзов и взаимных фондов денежного рынка.

Ссудо-сберегательные ассоциации, взаимные сберегательные банки и кредитные союзы составляют группу, получившую название ссудо-сберегательные институты.

Финансовые посредники федерального правительства не рассматривают прибыль в качестве своей главной цели. Их основная задача содействовать реализации какой-либо социальной программы. Например, решение жилищной проблемы в городах для малообеспеченных слоев населения, поддержка малого бизнеса и фермерского хозяйства, помощь молодежи в получении образования и т. п.

Как правило, в каждой стране существует один центральный банк - Банк Англии (в Великобритании), Бундесбанк (в Германии). Банк Франции (во Франции), Банк России (в Российской Федерации).

В большинстве стран центральные банки имеют вертикальную централизованную систему управления. Такая система, в частности, существует у Центрального Банка Российской Федерации (Банка России).

Центральные банки являются независимыми организациями и, как правило, подотчетны органам законодательной власти. В РФ Банк России подотчетен Государственной Думе РФ.

В Российской экономической теории финансовая система определяется как совокупность финансов отдельных секторов экономики. Эти сектора, совершая финансовые операции, подключаются к финансовой системе и становятся ее отдельными звеньями. Обычно выделяют пять основных звеньев финансовой системы: государственная бюджетная система, внебюджетные специальные фонды, денежно-кредитная система, фонды страхования, финансы предприятий различных форм собственности.

Ведущим звеном финансовой системы выступает государственный бюджет, который представляет собой форму образования и расходования централизованного фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и органов территориального (регионального и местного) самоуправления.

Внебюджетные специальные фонды образуются за счет страховых взносов работников, самозанятых лиц, предпринимателей, а также дотаций из государственного бюджета. Главная причина возникновения внебюджетных фондов - необходимость выделения особо важных для общества расходов в специальную группу и обеспечение их самостоятельными источниками доходов. Средства этих фондов используются для выплаты пенсий по возрасту, инвалидности, по случаю потери кормильца, по временной нетрудоспособности, безработице, беременности и родам и др.

Денежно-кредитная система включает в себя финансовые ресурсы коммерческих банков и прочих депозитных организаций. Они формируются за счет вкладов населения и предприятий и предназначены для кредитования экономических агентов. К этой системе можно отнести финансовые ресурсы, чье движение опосредовано рынками ценных бумаг, а также государственный кредит.

Фонды страхования формируются за счет страховых взносов населения и предприятий и предназначены для возмещения причиненного виновной стороной материального ущерба и покрытия страховых рисков

Финансы предприятий являются основой финансовой системы. На предприятиях формируется основная часть финансовых ресурсов страны.

< Предыдущая		Оглавление		Следующая >