< Предыдущая		Оглавление		Следующая >

10.4. Межбюджетные отношения

После изучения материалов данного параграфа вы сможете:

■ дать определение понятия "бюджетный федерализм";

■ перечислить и охарактеризовать формы межбюджетных трансфертов;

■ сформулировать особенности современного этапа развития межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения - это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Межбюджетные отношения формируются в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но строиться они могут на разных принципах. Условно принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративные бюджетные системы строятся на иных основах, им присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов.

Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм (или фискальный федерализм, от слова фиск - казна) - это система управления публичными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом.

Последовательное совершенствование межбюджетных отношений в РФ осуществляется с 1999 г. в рамках реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг., Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 года, Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 годах, в соответствии с положениями Бюджетных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в соответствующих годах. Одним из итогов совершенствования межбюджетных отношений является создание законодательной базы разграничения расходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Как отмечено в Бюджетном послании Президента РФ от 23 июня 2008 г., основной целью политики в сфере межбюджетных отношений должно стать повышение качества бюджетного процесса и финансового менеджмента в субъектах РФ, в том числе за счет расширения практики учета результативности работы органов государственной власти субъектов РФ при принятии решений о предоставлении финансовой поддержки из федерального бюджета. Необходимо сформировать стимулы к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами. Условиями, обеспечивающими надлежащее качество финансового менеджмента, могут быть расширение бюджетных возможностей для субъектов РФ и муниципальных образований, проводящих ответственную финансовую политику, и меры воздействия на субъекты РФ и муниципальные образования, в которых качество финансового управления не обеспечивает реализацию прав граждан на услуги и гарантии, предоставляемые органами государственной власти.

Большое значение в организации межбюджетных отношений отводится межбюджетным трансфертам. Согласно БК РФ это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ. Межбюджетные трансферты имеют различные формы. Так, из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы межбюджетные трансферты предоставляются в следующих формах (табл. 10.4.1).

Таблица 10.4.1. Определение основных форм межбюджетных трансфертов (МБТ), предоставляемых из федерального бюджета

Наименование	Определение	Регулирование
Дотации	МБТ, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования	Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ
Субсидии	МБТ, предоставляемые бюджетам субъектов РФ 8 целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении собственных и совместных с другими публично-правовыми образованиями полномочий органов государственной власти субъектов РФ	Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов
Субвенции	МБТ, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении федеральных полномочий, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке	Совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций

Как видно из табл. 10.4.1, совокупность межбюджетных трансфертов одной формы образует определенный фонд. Состав фондов, методическое обеспечение их функционирования находятся в процессе совершенствования. Так, начиная с 2008 г. в составе федерального бюджета образовано три фонда межбюджетных трансфертов.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ - старейший фонд по времени образования и крупнейший по объему средств, направляемых в регионы. Он представляет собой важный, но достаточно сложный по механизму действия инструмент межбюджетного регулирования. Порядок (методика) расчета дотаций определяется Правительством РФ. Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Согласно методике, минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности определяется как средний уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов РФ, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности. Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на очередной финансовый год не может быть менее общего объема дотаций, утвержденных на текущий финансовый год.

Федеральный фонд компенсаций - второй базовый элемент системы финансовой поддержки регионов, был создан в 2001 г. с целью финансового обеспечения передаваемых полномочий. Распределение субвенций из фонда производится между всеми без исключения субъектами РФ, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом в необходимых случаях коэффициента удорожания бюджетных услуг).

Федеральный фонд софинансирования расходов образован с 2008 г. для предоставления бюджетам других уровней субсидий на софинансирование приоритетных расходов вне зависимости от их характера (включая бюджетные инвестиции в объекты региональной и муниципальной собственности), с едиными принципами распределения указанных средств. Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Федерации для предоставления межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ на срок не менее трех лет. Современная система субсидий характеризуется разнообразием их видов. В федеральном бюджете на 2009 г., например, предусмотрено около 90 различных субсидий.

С 2008 г. введены существенные ограничения и дополнительные по сравнению с предшествующим периодом условия на получение межбюджетных трансфертов. При этом был установлен дифференцированный подход к регионам с различным уровнем дотационности, что определяется исходя из расчетной доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет в объеме собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ (табл. 10.4.2).

Таблица 10.4.2. Ограничения для субъектов РФ при получении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета

Уровень дотационности	Субъекты РФ не имеют права:
Свыше 5%	заключать соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований исполнительным органом государственной власти субъекта РФ
Свыше 20%	1) устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; 2) превышать установленные Правительством РФ нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и (или) содержание органов государственной власти субъекта РФ
Свыше 60%	Дополнительно к требованиям строки 2 такие субъекты РФ осуществляют следующие меры: 1) подписание соглашений с Минфином России о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ; 2) организация исполнения бюджета субъекта РФ с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта РФ и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в органах Федерального казначейства; 3) представление финансовым органом субъекта РФ в Минфин России документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства внесенного в законодательный (представительный) орган субъекта РФ проекта бюджета субъекта РФ на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период); 4) проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ Счетной палатой РФ или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора; иные меры

В отдельных случаях и в специальном порядке из бюджетов субъектов РФ могут быть предоставлены субсидии федеральному бюджету в целях софинансирования исполнения расходных обязательств РФ.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Федерации местным бюджетам предоставляются в следующих формах (табл. 10.4.3).

Таблица 10.4.3. Фонды межбюджетных трансфертов в составе бюджета субъекта РФ

Наименование фонда	Форма МБТ	Цель
Региональный фонд финансовой поддержки поселений	Дотации	Выравнивание финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности
Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)	Дотации	Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов)
Региональный фонд софинансирования расходов	Субсидии	Софинансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения
Региональный фонд компенсаций	Субвенции	Финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке

Как можно видеть, межбюджетные трансферты местным бюджетам из бюджета субъекта РФ в основном предоставляются через фонды, назначение и методическое обеспечение которых аналогично федеральному уровню.

При составлении и (или) утверждении бюджета субъекта РФ по согласованию с представительными органами муниципальных образований дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц. Указанный дополнительный норматив рассчитывается как отношение расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (или части расчетного объема дотации) к прогнозируемому в соответствии с единой методикой объему налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в консолидированный бюджет субъекта РФ по территории соответствующего муниципального образования.

Законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год может быть предусмотрено перечисление в бюджет субъекта РФ субсидий из местных бюджетов ("отрицательных трансфертов"), в которых в отчетном году расчетные налоговые доходы (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта РФ. В соответствии с БК РФ указанный уровень не может быть установлен ниже двукратного среднего по видам муниципальных образований субъекта РФ. Такой порядок предусматривается для поселений и (или) муниципальных районов (городских округов).

С помощью "отрицательных трансфертов" установление более высоких нормативов отчислений в местные бюджеты, приводящее к существенному увеличению бюджетной обеспеченности у отдельных муниципалитетов из-за неравномерности размещения налоговой базы, может быть компенсировано перераспределением части возникающих у них излишков средств в менее обеспеченные местные бюджеты. При этом стимулирующая роль более высоких нормативов полностью сохраняется как у муниципалитетов, которые не перечисляют "отрицательные трансферты", так и у муниципальных образований, подпадающих под критерий взимания "отрицательного трансферта", поскольку изъятой окажется лишь некоторая доля. Объем такой субсидии для отдельного муниципального образования в расчете на одного жителя не может превышать 50% разницы между расчетными налоговыми доходами местного бюджета в расчете на одного жителя в последнем отчетном году и средним двукратным уровнем в расчете на одного жителя.

Субсидии из бюджетов поселений могут направляться в бюджет муниципального района на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджетов поселений.

На период кризиса предусматривается адекватная экономической ситуации корректировка отдельных инструментов межбюджетных отношений. В первой половине 2009 г. была одобрена

Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса до 2013 г., включающая комплекс мер, направленных как на минимизацию негативных последствий экономического кризиса на субъекты РФ и муниципальные образования, так и повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами. Концепцией предусматривается реализация мер, имеющих целью обеспечение стабилизации в бюджетном секторе субъектов РФ; реализацию скоординированной бюджетной политики Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению мер, направленных на оздоровление ситуации в бюджетном секторе, расширение прав субъектов РФ и муниципальных образований по управлению источниками финансирования дефицитов региональных и местных бюджетов; повышение эффективности организации бюджетного процесса в субъектах РФ и сокращение рисков неисполнения их расходных обязательств.

< Предыдущая		Оглавление		Следующая >