< Предыдущая		Оглавление		Следующая >

4. Комплектование аппарата государства государственными служащими. "Система добычи" и "система заслуг"

При всей важности государственной службы, отмеченной выше, привлекательности для гражданина быть таким государственным служащим порядок комплектования государственного аппарата государственными служащими является во многом определяющим качество государственного управления в целом.

Ввиду непосредственной связи правосознания граждан, выполняющих обязанности по должностям государственной службы, с качеством осуществляемой ими властной деятельности государственная служба носит классовый характер и в ответственные моменты истории подвергается особенно резко выраженному правовому регулированию. Так, Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа содержала прямое указание: "В момент решительной борьбы с эксплуататорами эксплуататорам не может быть места ни в одном из органов власти"1. То есть на государственную службу допускались лишь лица, принадлежавшие к классу "победившего пролетариата". В дальнейшем, в условиях "общенародного государства" ограничений при поступлении на государственную службу но указанным основаниям, признакам не проводилось.

Общепризнанными являются два способа комплектования государственного аппарата - система добычи и система заслуг. И в советский период истории России, и на этапах перестройки М. С. Горбачева, реформ Б. Н. Ельцина система комплектования кадров государственного аппарата в Российской Федерации совершенно очевидно имеет черты такой системы, которая в административно-правовой науке, особенно за рубежом, называется "системой добычи". В России этот термин не распространен, зато распространен другой, эквивалентный, "система блата", термин этот, однако, можно назвать нецензурным, поскольку словари русского языка наличие "блата" не обнаруживают.

М. Восленский находит, хотя и не последовательно проводит, принцип, согласно которому в советском аппарате первое должностное лицо - лицо коренной национальности, а вторым является лицо действительно властвующей нации. Например, по материалам смоленского архива, попавшего в Америку, секретарем Козельского райкома ВКП(б) являлся Деменок Петр Михайлович, а его заместителем - Бабешко Иосиф Петрович, третьим лицом - вершителем власти в районе являлся начальник районного отделения У НКВД Западной области младший лейтенант государственной безопасности А. Цебур. То же и в обкоме. Секретари Западного обкома ВКП(б): первый секретарь обкома Румянцев и секретарь обкома Шильман. "Лишь их два имени стоят в документе под маловразумительным названием: Список руководителей и заместителей Козельского РК ВКП(б)", коим должна непосредственно вручаться "Поверочная, опытная и мобилизационная "телеграмма", - пишет М. Восленский со сноской на: National Archives, Washington, DC, Smolensk Archive Microfilm. RS 921. лист 1002. Национальная составляющая государственной службы, однако, не называется системой блата: это национальная политика, политика "разделяй и властвуй".

Негативные последствия для страны такого способа комплектования государственного аппарата руководящими кадрами в виде постепенного вырождения качества должностных лиц неплохо описаны в книге советского диссидента М. Восленского. Система блата при замещении государственных должностей, система добычи, но словам М. Восленского, приводит к вырождению государственного аппарата. Если при И. В. Сталине государство было монолитным, аппарат четко выполнял указания "победившего пролетариата", а его лидер умер и был похоронен в стоптанных тапочках, то при демократии Хрущева аппарат уже стал замышлять государственный переворот против своего лидера, то есть Н. С. Хрущев оказался на голову ниже Сталина в отношении крепости государственной машины. Преемник Хрущева Л. И. Брежнев отличался личным "демократизмом", но. находясь на государственной должности, имел свою личную, секретную от общества коллекцию автомобилей. Следующий лидер. Ю. В. Андропов, был больным и параноидальным разведчиком, а не созидателем, то есть был на голову ниже Брежнева. Андропова сменил К. У. Черненко, занимавшийся лишь поддержанием системы в стабильном состоянии, то есть слабый политик, больной человек. Таким образом, система блата стремится к своему вырождению, поскольку действующий начальник не подпускает близко возможного потенциального конкурента, и вокруг вождя скапливаются проходимцы и второсортные для государственной службы лица, подхалимы. И. наконец, вырождение системы доходит до своего апогея, когда к власти закрытыми методами внутригрупповой селекции приходят лица, являющиеся для общества антиподами, выродками. М. С. Горбачев не понимал даже то, в каком государстве он находится, и говорил о СССР как об "этой стране", и, будучи руководителем СССР, предлагал заменить его Союзом суверенных государств! Сменивший Горбачева Б. Н. Ельцин и вовсе покончил со страной своего рождения, в период всемирной интеграции он расчленил СССР на части, отхватив для своего царствования только Российскую Федерацию, названную им Россией. Сохранение системы блата, системы добычи, равно как и национализма, в комплектовании государственного аппарата для Российского государства очень опасно.

Яркий пример вырождения государственного аппарата, комплектуемого по системе добычи, блата, являет собой казус бывшего президента бывшего СССР М. С. Горбачева. Он пришел к власти методами внутрипартийного блатного формирования государственных органов СССР. Г. X. Попов, один из идеологов (контр)революции в СССР, расценивает работу Съезда народных депутатов 25 мая 1989 г. как начало революции в СССР и свидетельствует, что одним из главных итогов революции 1989-1991 годов является "устранение государственно-бюрократического социализма и власти номенклатуры КПСС", то есть, по моему мнению, развал государственной службы. Он считает, что победа была достигнута прежде всего заслугами М. С. Горбачева. Вот как он определяет эти заслуги; "В административно-командной системе роль лидера пирамиды исключена".

Это очень смелое заключение "демократа" о том, что Горбачев был пустым местом как глава государства и его роль, по Попову, сводилась именно к образованию пустой головы в административно-командной системе, что дало возможность пятой колонне развалить государство. В то время телевидение сообщало, что Э. А. Шеварднадзе, будучи министром иностранных дел СССР, был настолько вне контроля М. С. Горбачева, что даже не всегда докладывал М. С. Горбачеву о результатах переговоров, которые он вел за границей о судьбе СССР.

Обеспечить пустое место во главе вражеского государства - великое искусство разведки и дипломатии. Как-то шведский резидент в России Поммеринг с честью доносил своему королю, что "достал Петру Марселису (содержателю тульских заводов) плохого кузнечного мастера". Поммеринг добивался выезда из России за границу иностранных специалистов, работавших на русских заводах. "Как они уедут отсюда. - писал он в 1648 г.. - тульские или другие русские горные заводы не в состоянии будут вредить горным заводам вашего королевского величества в Швеции". Внедренный плохой кузнец - один из элементарных приемов подрывной работы дипломата.

Система добычи заключается в том, что победивший на выборах президент страны или лицо, совершившее государственный переворот и захватившее власть, считает вполне заслуженным поставить на все государственные должности своих сторонников. Это оперативная и эффективная система захвата власти и ее удержания, но она недолговечна ввиду неспособности такого аппарата создать условия нормального функционирования экономики в государстве. Система заслуг предполагает, что на государственные должности приходят лица, победившие на организованных государством открытых и независимых конкурсах по выбору специалистов.

И континентальная, и англосаксонская правовые системы ушли от схемы блата при комплектовании государственного аппарата к системе заслуг. Советская система права продолжает характеризоваться наличием системы добычи. "Я Чубайса не отдам". - сказал Президент РФ Б. Н. Ельцин, когда раздавались требования его отставки. Он же в своей книге "Полуночный дневник" пишет: "Подтверждаю, что членами моей семьи были и Чубайс, и Волошин, и Юмашев, и Джохан Поллыева. и Сергей Ястржембский, и Владислав Сурков, и Руслан Орехов, и Игорь Шабдурасулов, и Михаил Лесин, и Игорь Малашенко, и Олег Сысуев". На блатном жаргоне воровская шайка, мафия, называется семьей.

Между тем отбор лучших сил общества для работы в государственном аппарате по системе заслуг является одним из основных аппаратных способов совершенствования качества управления государством, недопущения вырождения системы. Однако он вряд ли находится на пути, прогнозируемом К. С. Вельским: "Основной смысл реформы государственной службы заключается в том. чтобы, с одной стороны, образовать количественно небольшой корпус профессиональных служащих, а с другой - осуществлять порядок и управление, не нарушая прав и свобод граждан"1. Эту позицию заслуженно критиковал Ю. Н. Старилов: Он писал тогда: "трудно согласиться с такой, например, доминирующей в общественном сознании целью реформы, как "создание количественно небольшого корпуса государственных служащих, которые умеют качественно осуществлять государственные функции"3. На мой взгляд, речь шла. как и у А. А. Гришковца. о создании группировки своих, уважаемых людей, то есть о системе блата. Система блата хороша при организации захвата власти, но она не направлена на то. чтобы качественно управлять.

Пример советского периода: "...кадры в Узбекистане - партийные, советские, хозяйственные, правоохранительные - подбирались во многом только по принципу личной преданности Рашидову. В аппарате ЦК республики работали четырнадцать (!) родственников первого секретаря". "...Узбекистан. Все или почти все здесь решал один человек: Шараф Рашидович Рашидов. Двадцать лет работал он секретарем ЦК Компартии республики. К тому же Рашидов - кандидат в члены Политбюро, награжден двумя "Золотыми Звездами" Героя Социалистического Труда. Десять орденов Ленина! По-моему, это своеобразный рекорд, во всяком случае мне ничего подобного не известно.

Основным отличием системы заслуг от системы добычи являются специальные требования качества государственного служащего, его квалификация в области государственного управления. При системе добычи квалификация государственного служащего тоже является привлекающим фактором для руководителя государства, однако не она является определяющим критерием; более важным в этом случае критерием является возможность руководителя осуществлять реальный контроль за таким лицом. Важным опытом французской системы организации подготовки и отбора кадров государственной службы является обязательное получение специализированного образования для государственной службы наряду с общим образованием. Во Франции такое образование предоставляется в Национальной административной школе.

Критерий демократичности или критерий доступности должностей государственной службы для выходцев изо всех слоев общества в системе добычи можно проиллюстрировать историческими примерами. Крупный реформатор Петр I привлек для работы в своем государственном аппарате А. Д. Меншикова, сына придворного конюха, ставшего позднее ''безродным полудержавным властелином". При подборе в свой государственный аппарат лиц незнатных руководитель государства имеет возможность довольно свободно с ними справляться, казнить и миловать, а при необходимости и расправляться, в частности, в конце своей жизни Меншиков был сослан в Березов Тюменской области. Подобный же исторический пример можно иллюстрировать и решением Наполеона назначить министром полиции бывшего вора Франсуа Видока. Можно ли сказать, что факт доступа отдельных лиц с низов в государственный аппарат говорит о демократичности системы добычи? Вероятнее всего, нет, так как критерии демократии и демократичности лежат в иной плоскости, чем эта.

В систематизированном виде проявления основных способов комплектования государственного аппарата можно представить в виде следующей таблицы.

Исторически система добычи возникла первой и применяется до сих пор, но направление исторического прогресса лежит в плоскости движения к системе заслуг. Начиная с реформ Маколея в Великобритании (1834 г.) мир постепенно перешел на более открытое, демократичное комплектование кадров государственной службы. Особенно наглядно исторически неизбежный процесс перехода от системы добычи к системе заслуг можно проследить на примере развития этого процесса в США.

Систему добычи в США завел Президент Д. Вашингтон. А его преемники укрепляли. Доктрина Президента США Джексона в 1829 г. гласила, что "все государственные должности настолько просты, что любой человек может с ними справиться". Каждый следующий президент в США считал своим естественным правом после победы на выборах президента компенсировать свои затраты за счет своего сидения у государственной казны с налогами. Для этого он назначал на должности государственного аппарата лиц, которым считал себя обязанным своим успехом на выборах.

Кроме того, считается, что этнографической особенностью мышления американского народа является его представление о первенстве предприимчивости, о том. что лучший человек - это тот, кто имеет свою собственную фабричку или магазин. В этом случае человек чувствует себя хозяином, может свободно строить режим своего труда и быта, ни перед кем не отвечать, благосостояние зависит только от своей трудоспособности, он может рисковать но своему усмотрению в бизнесе от достижения роскоши до разорения и так далее. В этой системе ценностей работать на государственной должности является последним делом для деятельного человека, ибо на государственной должности необходимо подчиняться всем начальникам, режим дня строго регламентирован, зарплата фиксированная, а любой риск на работе может повлечь изгнание с должности. Отсюда получалось, что на государственную должность в основном претендовали неудачники в бизнесе. Указанная выше доктрина Президента Джексона и не предполагала, что должностные обязанности в государстве требуют квалифицированного их исполнителя.

Между тем историческое развитие капитализма свободной конкуренции привело к его перерастанию в империалистическую стадию капитализма, которая в систематизированном виде описана в работе В. И. Ленина "Империализм, как высшая стадия капитализма". Среди признаков империалистического государства: вмешательство государства в экономику, создание монополий, формирование финансовой олигархии и вывоз капитала, раздел мира на сферы влияния и другие. На империалистической стадии капитализма конкуренция предпринимателей поддерживается или даже инициируется государством, от конкуренции погибают не только предприниматели, но и страны и народы, начинаются империалистические войны за передел мира и изменение его границ.

В условиях империалистической стадии капитализма неграмотные должностные лица в государственном аппарате не могут создать контролируемые государством условия предпринимательства, которые способствовали бы успешному развитию частной инициативы и успеху частного предпринимателя своей страны. На внешних рынках частный предприниматель сможет лишь тогда добиться успеха, когда его поддерживают грамотные действия аппарата своего государства. Эти действия аппарата заключаются в установлении стандартов продукции, определении политики хозяйствования, регулировании труда, производства и обмена, наконец, в правовой и физической защите своих предпринимателей от проникновения предпринимателей других стран, в обеспечении экспансии своих предпринимателей на рынки других стран, ибо успешная эксплуатация иных народов является на империалистической стадии капитализма главным способом обогащения, она же в силу закона неравномерности капиталистического развития является предпосылкой обязательного состояния войны в капиталистической системе хозяйствования. В общем, империалистическая стадия капитализма требует квалифицированного государственного аппарата, и формула Президента Джексона заслуженно терпит фиаско.

Однако от сознания ученых в отношении необходимости перехода от системы добычи к системе комплектования, построенной на отборе наиболее способных и квалифицированных кадров претендентов на государственные должности, до реальных дел необходим психологический толчок. Таким толчком в США послужили события 1881 г.. когда в США в результате президентских выборов победил президент Д. А. Гартфилд. Считая, что в силу правил системы добычи он может свободно распоряжаться государственными должностями и капиталами, он назначил на ряд государственных должностей своих сторонников на выборах. Однако один из таких ''блатных" чиновников. Ч. Гито. оказался настолько неудовлетворенным новой своей должностью, что застрелил своего патрона. Этот факт всколыхнул общественное мнение в США. и в 1883 г. здесь был принят закон Пэндлтона, реформировавший всю систему комплектования кадров государства и который, в сущности, действует до сих нор. Он отверг систему добычи (spoils system), а на ее место предложил систему заслуг (merit system).

Внешними проявлениями системы заслуг были:

а) Учреждение специализированного государственного органа для подбора кадров на государственную службу, своеобразного министерства государственной службы, которое в США получило название Комиссии гражданской службы; эта Комиссия является первым в истории США независимым агентством, которое под названием Управления кадровой службы (УКС) действует до сих нор. Устанавливалось, что никакое министерство не может само себе подбирать кадры, милуя УКС.

б) Претенденты на государственные должности должны ознакомиться с должностными требованиями, сдать письменные и другие экзамены на соответствие государственной должности (в Англии известен прием экзаменации претендента, называемый "конкурсом ножа и вилки", а в США - проверка работника за трапезой, ''деловой ленч".

в) Пригодность претендента на государственную должность определяет конкурсная комиссия УКС.

г) Споры по процедуре и существу конкурсного отбора разрешаются в специализированных административных судах и в судах общего права с возможностью любого претендента знакомиться с материалами конкурсного производства. В некоторых случаях такой трибунал назначается ad hoc. например. Три советника в Великобритании. В Совет по защите системы заслуг в США (Merit System Protection Board) соответствующих лиц назначает Президент США сроком на 7 лет.

д) Установлена классификация государственных должностей, построенная по таким принципам, что она сама по себе является стимулом государственному служащему для повышения своей квалификации и продвижения по службе, это достигается четким разделением уровней служащих по стажу службы, уровню оплаты труда, ограничением нахождения в должности по сроку пребывания без продвижения и т. д.

Таким образом, с законом Пэндлтона перевернута серьезная страница в истории способов комплектования кадров государственного аппарата в "цивилизованном" государстве. Принцип отбора кадров по профессиональным признакам и качествам возобладал. Однако и до настоящего времени в мире, пожалуй, нет государства, которое применяло бы только один из указанных способов, систему добычи или систему заслуг. В реальности практически в любом государстве применяются и тот и другой способы, различие заключается лишь в их соотношении. Так. в США по классификации должностей общей шедулы только должности от 1-й до 15-й ступени являются должностями конкурсными, а должности от 16-й до 18-й ступени являлись должностями, замещаемыми лично победившим на выборах Президентом США. то есть являлись должностями системы добычи. Теперь это 5 ступеней шедулы руководителей, урегулированных Административным приказом № 12984 Президента США.

В настоящее время раздел 3 Закона о реформе гражданской службы 1978 г. в США. параграф 2301 Свода закона США. обязывают руководствоваться принципами "системы заслуг" и регулируют эти принципы.

Конечно, и систему заслуг можно испортить или не уметь ею пользоваться. То есть в конечном счете все определяется качеством самих людей, уровнем их развития, добросовестностью.

Интересный пример правового регулирования системы заслуг закреплен в Законе Японии: для участия в конкурсе требуется обязательно входить в список кандидатов для набора на государственные должности; зачисление на службу производится только из лиц, внесенных в список кандидатов, причем "один подлежащий набору принимается из пяти желающих, получивших наивысшие баллы на экзамене" (ст. 56). Такой же принцип применяется и при повышении по службе (ст. 57). Даже руководители, обладающие правом приема на государственную службу, обязаны направлять запрос в Палату по делам персонала о включении кандидатов в списки приема на службу и повышения но службе и получать извещение Палаты о согласии на включение кандидата в этот список (ст. 58).

Конкурс при замещении вакантных государственных должностей постепенно пробивает себе дорогу и в Российской Федерации. В Российской Федерации Федеральный закон № 58-ФЗ в статье 11 "Формирование кадрового состава государственной службы" вместе с упоминанием принципов конкурсной системы предусматривает, что комплектование кадрового состава государственной службы обеспечивается:

"созданием федерального кадрового резерва, кадрового резерва в федеральном государственном органе, кадрового резерва субъекта Российской Федерации, кадрового резерва в государственном органе субъекта Российской Федерации для замещения должностей государственной службы, а также эффективным использованием указанных кадровых резервов;

развитием профессиональных качеств государственных служащих;

оценкой результатов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в ходе проведения аттестации или сдачи квалификационного экзамена;

созданием возможностей для должностного (служебного) роста государственных служащих;

использованием современных кадровых технологий;

применением образовательных программ и государственных образовательных стандартов" (и. 1). Наличие конкурса данный Закон предусматривает только в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (п. 2). Однако из трех видов государственной службы, государственной гражданской службы, военной и правоохранительной служб пока урегулированным в полной мере является конкурсный порядок замещения должностей только в государственной гражданской службе.

В Федеральном законе № 58-ФЗ образовательный ценз тоже прямо не установлен, в то время как в пунктах 3 и 4 статьи б Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г. такие требования регулировались прямо. Основным способом комплектования корпуса государственных служащих, таким образом. Закон называет формирование кадрового резерва, который, естественно, создается внутриаппаратным административным путем. Федеральный закон РФ № 79-ФЗ содержит возможности формирования кадрового резерва на конкурсной основе, при наличии которого конкурс на замещение должности гражданской службы при поступлении на гражданскую службу не проводится (ст. 22, пункт 2 часть 5). Императив конкурса, таким образом, подрывается.

Для замещения должностей государственной службы создаются федеральный кадровый резерв, кадровый резерв в федеральном государственном органе, кадровый резерв субъекта Российской Федерации и кадровый резерв в государственном органе субъекта Российской Федерации (статья 17 Федерального закона РФ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы РФ"). Сама многочисленность "резервов" позволяет коррумпированному чиновнику действовать довольно свободно. Но по сути статья устанавливает правило формирования особой группы претендентов на замещение государственных должностей государственной службы, в процессе своей деятельности на государственных должностях государственной службы и на конкурсной основе показавших свою профессиональную пригодность занять определенные должности в порядке продвижения, в порядке должностного роста или вследствие специального о том решения Президента РФ или Правительства РФ. Эта статья должна служить основанием для формирования особой группы претендентов на государственные должности государственной службы с тем. чтобы комплектование кадрами государственных органов не зависело от случайностей открытого для любого претендента конкурса на занятие таких должностей, для торжества управляемой демократии при формировании го су дарствен но го аппарата и комплектования его заранее подготовленными и проверенными кадрами. На фоне известной борьбы концепций "системы добычи" и "системы заслуг" как способов комплектования кадрами государственного аппарата1 данный Закон сделал шаг на пути создания гарантированного качественного резерва пополнения аппарата классового государства и удовлетворения потребности в квалифицированных и верных правящей элите кадрах государственных служащих.

В СССР полуподпольные партийные списки резерва для выдвижения на руководящие посты являлись отражением политики КПСС в контроле за кадровым составом советского государственного аппарата. Партийная система контроля за кадрами существовала в СССР и довольно успешно функционировала, так как отличалась реализмом и действенностью. Эта система, возможно, являлась и стержнем, централизовывавшим государство, Советский Союз, именно в условиях провозглашения троцкистского лозунга об отмирании государства по мере движения к коммунизму, для чего на практике оснований не имелось. В данном комментируемом законе партийные списки на выдвижение, наконец, узаконены и переведены на государственные рельсы.

Списки такого резерва, вероятнее всего, и есть та элита, называть себя которой так стремятся некоторые чувствующие свою ущербность политики. Место элиты в государственном аппарате РФ очень драматично нашло свое отражение в интервью главы президентской Администрации Дмитрия Медведева журналу "Эксперт". Главный редактор журнала "Политический класс" Виталий Третьяков отметил в этом интервью фразу: "Если мы не сумеем консолидировать элиты. Россия может исчезнуть как единое государство". Комментируя несовершенство государственного аппарата времен Ельцина- Путина, его внутреннюю противоречивость, В. Третьяков заключает: "Но если во фразе из интервью Дмитрия Медведева нет сенсационной новизны, то чем же она так задела комментаторов, представляющих, напоминаю, публично говорящий слой политического класса России? По моему разумению, как раз тем, что в ней консолидация элит заявлена как категорический императив для власти, которая постарается ретранслировать эту императивность и самим элитам. Страх перед такой консолидацией - отчетливо звучащий мотив многих комментаторов медведковского интервью. Это и есть страх перед самой властью, консолидации под водительством которой многие предпочли бы даже и исчезновение страны".

Целевое назначение кадрового резерва конкретизируется в ст. 64 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе РФ", анализируя которую профессор Н. М. Казанцев находит 4 цели его формирования: 1) для замещения вакантной должности гражданской службы в государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего; 2) для замещения вакантной должности государственной службы в другом государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего; 3) для замещения должности гражданской службы, назначение на которую и освобождение от которой гражданского служащего осуществляется Президентом РФ или Правительством РФ; 4) для направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку2. Несколько в сокращенном виде данная позиция закреплена в статье 16 Закона Новосибирской области от 1 февраля 2005 г. № 265-03 "О государственной гражданской службе Новосибирской области"3, в соответствии с которой кадровый резерв на гражданской службе формируется на основе федерального закона для замещения: 1) вакантной должности гражданской службы в государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего; 2) вакантной должности гражданской службы в другом государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего; 3) должности гражданской службы категории "руководители" (п. 1 ст. 16).

Представитель нанимателя или уполномоченное им лицо вправе подвергать обработке (в том числе автоматизированной) персональные данные гражданских служащих при формировании кадрового резерва, предусматривает п. 9 Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 30 мая 2005 г. № 609.

В какой-то период условием участия в конкурсе на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы, в соответствии с н. 3 соответствующего Положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 604'. являлось "отсутствие резерва государственных служащих для ее замещения". Лица, включенные в резерв государственных гражданских служащих, при прочих равных условиях с другими претендентами обладают преимущественным правом при замещении вакантной государственной должности государственной гражданской службы. Именно таким образом сформулирована статья 11 Закона Тюменской области от 15 апреля 1996 г. № 38 "О государственной гражданской службе в Тюменской области"2.

В судебной практике изучался вопрос, не является ли введение кадрового резерва нарушением конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе (и. 4 ст. 32 Конституции РФ). Решением Верховного Суда РФ от 21 октября 2003 г. № ГКПИ03-1131 удовлетворен иск Архипова В.В. о признании недействующим (незаконным) пункта 3 Положения о проведении Конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 604. в части слов: "и отсутствии резерва государственных служащих для ее замещения". Однако определением кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 27 ноября 2003 г. № КАСОЗ-559 в удовлетворении заявления о признании недействующим (незаконным) п. 3 Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 604. в части, предусматривающей возможность проведения конкурса на замещение вакантной государственной должности лишь при отсутствии резерва государственных служащих для ее замещения, отказано, "поскольку эта норма не препятствует поступлению на государственную службу без необоснованных ограничений", - гласит определение.

В проанализированных законах речь идет просто о выборе модели организации обеспечения государственной службы квалифицированным персоналом. Эта система оказалась смешанной между "системой добычи" и "системой заслуг", так как от первой она унаследовала возможность назначения сверху, а от второй - свободное заявление гражданина и конкурс. Успех или безуспешность такой смешанной формы подбора кадров покажет только будущее. Пока же оценка места конкурса в системе способов замещения государственных должностей прямо сформулирована В. И. Лукьяненко: "Конкурс - одна из процедур механизма подбора государственных служащих на соответствующие должности".

Относительно четко роднит систему подбора кадров на государственные должности в Российской Федерации с системой добычи тот факт, что по ряду оснований частного характера конкурс может не проводиться. Так. конкурс не проводится при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)"; при назначении на должности гражданской службы категории "руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации; при заключении срочного служебного контракта (и. 2 ст. 22 Федерального закона № 79-ФЗ) и в ряде других случаев. "Иными словами, если служебный контракт заключается на ограниченный срок, то конкурс не проводится. Это вполне логично. Руководитель сам должен решить, кого ему брать в помощники. Нелепо было бы навязывать ему человека, пусть даже и прошедшего конкурсный отбор"2. На самом деле, как отмечает А. В. Куракин, по конкурсу в нашей стране замещается незначительная часть государственных должностей государственной службы. Внедрение реального конкурса стало бы преградой и для широкомасштабной коррупции.

Требования к поступающим на государственную службу довольно подробно регламентируются, но они имеют обычный для советской системы права вид. Остановимся только на некоторых из них. наиболее дискуссионных.

Национальное построение не только государственной службы, но и всего административного нрава предлагает в своих "Принципах" К. С. Вельский. Ранее я осуждал данный подход в недрах социалистической системе права. Однако в период "вхождения в рынок", конкретных лозунгов выживания наций и народов, данный принцип приобретает руководящее значение.

К. С. Вельский так формулирует содержание принципа национального построения аппарата. "Наиболее полное воплощение принципа национального построения административного нрава проявляется в регламентации деятельности местных органов исполнительной власти, так как именно эти органы прежде всего выражают интересы жителей данного региона, защищают их права, обеспечивают безопасность и способствуют более гибкому учету их национально-духовных потребностей. Поэтому очень важно, чтобы в данных органах преобладали лица той национальности, которые составляют большинство жителей муниципального образования". В обоснование К. С. Вельский ссылается на "справедливое и глубокое замечание" австрийского государствоведа XIX века Бернатцика: "Каждая национальность хочет быть управляема теми должностными лицами, судьями и органами, которые принадлежат к той же национальности".

Эта теория очень противоречива, поскольку, с одной стороны, нарушает принцип равноправия граждан вне зависимости от их национального происхождения, не защищенный сам по себе от критического к нему отношения. Она порочна потому, что косвенно закрепляет, узаконивает противоречие экономических интересов внутри единого государства. Всякое выделение национального из общегосударственного внутри единого государства является отражением расхождения частных националистических интересов с общенародными, проявлением несовершенства государственного устройства и ошибками в государственной политике, а часто и паразитирования на общем интересе и общем характере труда националистических группировок. С другой стороны, вовне государства этот же подход является проявлением конкуренции и выживания государственно организованных наций.

Известно, как в интегрирующейся Европе проект европейской конституции, который был утвержден лидерами стран ЕС в 2004 г. с формулировками ограничения суверенитета входящих в Союз государств, годом позже оказался отвергнутым на референдумах во Франции и Нидерландах. Наиболее радикальное обоснование отрицания Конституции объединенной Европы сделал накануне референдума лидер третьей по популярности политической партии во Франции "Национальный Фронт" Жан-Мари Ле Пен: "я давний и убежденный противник Европейского союза. Я французский националист. Я убежден в том, что нация даже в наши времена, в начале XXI века, остается наиболее эффективной формой для защиты свободы, безопасности и самобытности французов. Я думаю, что не стоит рассчитывать на других в том. что мы сами должны сделать". Это мягкое отрицание паразитических склонностей вступающих в Европу восточных стран, например, Польши или Украины.

Комплексная оценка кандидатов на государственную службу в США, Англии. Японии включает и необычные формы тестирования, собеседование и ряд других, в результате которых можно сделать окончательное заключение о пригодности кандидатуры для работы в государственном аппарате. Я разделяю беспокойство А. В. Куракина, который, отмечая факт, что в Федеральном законе "Об основах государственной службы РФ" не нашло отражение важное положение о необходимости отбора персонала для государственной службы с учетом приверженности кандидата идее российской государственности. "Последнее положение может казаться излишне пафосным. но именно данное требование лежит в основе формирования кадрового корпуса государственной службы целого ряда государств Запада", совершенно правильно заключает А. В. Куракин, и но моему мнению, за такую позицию не надо извиняться и поддерживать ее ссылками на какие-либо несерьезные обстоятельства. В условиях свободы "демократичного" перемещения граждан РФ за границу и обратно такой критерий становится особо важным.

Что касается требований к здоровью государственного служащего, то относительность этого требования к нормальной государственной службе может иметь комментарии. Интересным является казус Дэвида Бланкетта, министра внутренних дел Великобритании в правительстве Тони Блэра, который обычно стоя выступал в парламенте, одновременно следя за своей речью пальцами но Брайлю. Его место находилось рядом с местом премьер-министра Тони Блэра, пока он не подал в отставку в знак протеста против противозаконной акции Великобритании в Ираке. Это пример, когда незрячий может успешно справляться с таким ответственным, тем более в Великобритании, государственным постом, как министр внутренних дел. То есть некоторые черты здоровья кандидата не являются определяющим фактом для успешного выполнения им обязанностей государственной службы.

Завершает конкурс заключение служебного контракта. Его правовое регулирование содержится в статье 23 "Понятие и стороны служебного контракта" Федерального закона РФ № 79-ФЗ.

< Предыдущая		Оглавление		Следующая >