< Предыдущая		Оглавление		Следующая >

2. Государственный строй Великобритании

Избирательная реформа 1918 г.

Развитие государственного строя Великобритании в период между двумя мировыми войнами характеризуется уже известной нам основной чертой: буржуазная демократия развивается, но это развитие чисто внешнее, ее содержание все более выветривается, реакция укрепляется, где вопреки, а где и благодаря буржуазно-демократическим институтам.

Наибольшее значение имели реформы избирательного права 1918 и 1928 гг.

Реформа 1884 г. значительно (втрое) увеличила число избирателей, но все еще сохранила имущественный ценз (в виде квартирного). Все еще не существовало деления на избирательные округа, равные по числу населения (хотя бы приблизительно), один и тот же избиратель мог голосовать в нескольких округах (где у него имелся имущественный ценз), выборы происходили не в один день по всей стране, а продолжались несколько недель.

Избирательная реформа 1918 г. устранила, хотя и не особенно радикально, все эти наиболее одиозные недостатки. В избирательный список заносилось каждое лицо мужского пола, достигшее избирательного возраста (21 года) и проживающее в избирательном округе не менее 6 месяцев. Но лицо, имеющее ценз оседлости в одном округе и земельную или иную собственность в другом или вошедшее в избирательный список по университетскому избирательному округу, может голосовать в двух округах и сохраняет, таким образом, два голоса (однако не больше двух). Голосовать больше чем в двух округах закон воспретил.

В вопросе женского избирательного права реформа не пошла дальше уродливого компромисса. Активное избирательное право получили женщины, достигшие 30 лет и владеющие помещением для жилья или занятий (с годовой доходностью не ниже 5 фунтов стерлингов) либо состоящие в супружестве с лицом, удовлетворяющим этим условиям.

Установлены были одинаковые избирательные округа так, что один депутат приходился приблизительно на 70 тыс. жителей.

Выборы проводятся в один день по всей стране. Палата общин 1918 г. избрана была уже на основе нового избирательного закона. Число избирателей поднялось (в круглых цифрах) с 8 млн в 1910 г. до 21 млн, что составило около половины населения.

Избирательная реформа 1928 г.

Следующий шаг сделан был в 1928 г., когда специальным актом парламента женщина была уравнена в избирательных правах с мужчиной. Реформа была проведена консервативным кабинетом, который не без оснований рассчитывал на ближайших выборах получить голоса новых избирательниц. Однако надежды эти не оправдались. Из 4 млн новых голосов (на выборах 1929 г. голосовало около 26 млн избирателей против 22 млн в 1924 г.) большая часть оказалась на стороне лейбористов (около 8,5 млн голосов против 5,5 млн в 1924 г.), но прирост этот произвел, как мы уже знаем, очень незначительный эффект. В промежуток между двумя крупными избирательными реформами, в 1926 г., закон сократил ценз оседлости до трех месяцев (для Олстера остался прежний шестимесячный срок).

После реформ 1926 и 1928 гг. английское избирательное право, хотя и не совсем равное, но допускающее к выборам значительно больше половины населения (на выборах 1945 г. числилось избирателей 33 млн, из коих голосовало 20 млн), надо признать довольно широким, но и это массовое голосование не дает результатов, нужных массам: вся обстановка капиталистического государства, буржуазный государственный аппарат в целом - злейший враг всеобщего избирательного права. К этому присоединяются нелепости мажоритарной избирательной системы, которая одна способна исказить результаты голосования, если бы и не было других недостатков.

Отношения палаты общин и палаты лордов.

Палата общин, избираемая на основе широкого избирательного права, по-прежнему имеет рядом с собой невыборную олигархическую палату лордов, враждебную ей и готовую в нужный момент выступить против нее. Отношения мелку палатами никак нельзя считать урегулированными в демократическом духе актом 1911 г., и это особенно ясно становилось по мере усиления лейбористов с 1918 г. Палата лордов по-прежнему и сейчас, как 50 лет назад, - цитадель консерватизма. В этой односторонности - ее громадная и совершенно явная одиозность. "Когда у власти консервативное правительство, палата лордов сохраняет почти полную безжизненность; если же у власти правительство другой партии, палата лордов склонна создавать ему ненужные затруднения и стремится использовать все свои полномочия, оставшиеся еще у нее в силу "Акта о парламенте", чтобы сделать затруднения правительства наибольшими". Полномочия же эти все-таки значительны: палата лордов может отсрочить на два года любую неугодную ей меру правительства, и уже давно можно было предвидеть, что она непременно будет пользоваться этой возможностью, если у власти окажутся лейбористы: "Рано или поздно конфликт с социалистическим правительством неизбежен". Палата лордов не может оспаривать финансовые билли, прошедшие палату общин, но до настоящего времени не было случая, чтобы спикер палаты общин объявил финансовым такой билль, который в действительности не является финансовым и не подходит под (очень точные) квалификации акта 1911 г. Таким образом, "хотя палата лордов формально лишилась права вето, по существу она его сохранила. Можно даже сказать, что косвенным образом сохранилась ее власть над финансами, ибо всякое большое мероприятие в области социальной реконструкции есть по существу билль о перераспределении доходов, и власть отсрочить его осуществление есть финансовая власть очень значительного характера".

Парламент и правительство.

Усиление правительственной власти. Отношения между парламентом и правительством развивались после первой мировой войны по прежней линии все растущего практического перевеса правительства. Если это консервативное правительство, оно господствует не только в палате общин, но и в палате лордов. Если это лейбористское правительство, опирающееся на лейбористское большинство в палате общин (как после выборов 1945 г.), оно вынуждено считаться с палатой лордов, но отнюдь не с палатой общин.

Для усиления и расширения своей власти и для освобождения от сколько-нибудь полного контроля палаты общин правительство пользуется всяким случаем: войной, внутренними затруднениями, осложнившейся внешней обстановкой. Делегированное законодательство превращается после первой мировой войны в общее правило. В 1932 г. специальная комиссия во главе с лорд-канцлером изучала вопрос о власти министров. Ее заключения подвели некоторые итоги развития делегированного законодательства в XX в. Комиссия признала, что правительство уже давно законодательствует по принципиальным вопросам и даже вводит новые налоги, а это в Англии, где историческое развитие парламента тесно переплетается с борьбой его за исключительное право регулировать обложение, означает полное фактическое поражение парламента. Комиссия признала, что правительство свободно "изменяет" парламентские статуты. "Одна только мысль о том, что подчиненное законодательство может позволить себе расходиться со священным текстом статута, на первый взгляд возмутительна. Чего же нам, - вопрошают законодатели, - здесь сидеть и тщательно обсуждать точный язык будущего закона, если кто-то посторонний может потом изменить этот закон росчерком пера? Зачем, вопрошают граждане, мы голосуем на выборах и посылаем представителей в законодательное собрание, если какой-то невыборный чиновник может уничтожить дело наших рук?"1

Что бы ни говорили озадаченные законодатели и что бы ни спрашивали возмущенные избиратели, все стоят перед фактом давнего и все более явного упразднения парламента как законодательного органа.

Комиссия лорд-канцлера авторитетно засвидетельствовала, что как там себе хотят законодатели и их избиратели, а практика делегированного законодательства необходима и неизбежна. Но суть-то в том, что после первой мировой войны имеется уже не делегированное законодательство, а законодательство правительства, которое законодательствует и прямо, и косвенно, и по принципиальным вопросам, и по бюджетным, и по техническим, и по каким ему заблагорассудится, и с разрешения палаты общин и без оного. В 1927 г. "парламент принял 43 закона. О большинстве из них общество либо ничего не слышало, либо слышало очень мало. Они были предложены министрами... И в том же 1927 г. ... министрами было издано не менее 1349 обязательных постановлений и распоряжений. Они представляют собой такую же составную часть законодательства, как акты парламента".

Чрезвычайные полномочия превращаются в постоянные. Эта роль правительства, окончательно сосредоточившего в своих руках правительственную, в новом смысле, власть (т. е. одновременно и неразлучно нормативную по всем и всевозможным вопросам и исполнительную), особенно возрастает в моменты кризисов. В эти периоды власть правительства приобретает открыто и закономерно охранительный, реакционный, иногда террористический по отношению к трудящимся характер. Но в XX в. Великобритания, как мы сейчас покажем, идет от кризиса к кризису. В 1914 г. диктаторская и бесконтрольная власть правительства получила обоснование в "Акте о защите государства". Вскоре по окончании войны, в 20-х годах, господствующие классы Великобритании стали лицом к лицу с подъемом революционной активности пролетариата. Это было время бурно растущей безработицы, крупных забастовок, уличных демонстраций и волнений, походов безработных на Лондон и т. д. Это был кризис посерьезнее даже военного с точки зрения классовых интересов буржуазии. Парламентский акт 1920 г. об исключительных полномочиях, в отличие от акта 1914 г., был не временным, а постоянным законом, который правительство уполномочено было приводить в действие когда ему угодно, простым объявлением "исключительного положения". Акт об исключительных полномочиях позволял правительству в любую минуту восстанавливать всю систему, господствовавшую во время войны, т. е. внесудебную расправу по ряду "преступлений", цензуру, обыски, аресты и высылки по произволу полиции, без разрешения суда, наконец, смертную казнь. И уже в 1921 г. во время забастовки горняков террористическая машина эта была пущена в ход; затем она свирепствовала в 1924 г. во время стачки докеров; затем - в 1926 г. во время всеобщей забастовки.

Назначение, смысл, роль закона о чрезвычайных полномочиях, который неизменно выступал на сцену в дни рабочих волнений, совершенно ясны. Во время всеобщей забастовки страна была превращена в военный лагерь. Тюрьмы наполнены были арестованными за "речь против монархии", за "хранение документов, содержание которых противоречит правительственным мероприятиям", за "угрозу штрейкбрехерам" и за тому подобные "преступления".

Некоторые более отдаленные, по поучительные справки. Когда в 1893 г. войска, вызванные для усмирения углекопов, застрелили в темноте двух стачечников, Асквит, тогда министр внутренних дел, дал в палате общин подробное объяснение, смысл которого был тот, что министр внутренних дел, а следовательно, кабинет в целом, совершенно не ответственен за организацию и образ действий местного самоуправления. А между тем, как подчеркнул Асквит, обязанность предупреждать и подавлять беспорядки лежит в Англии и теперь, как и в глубокой древности, на обязанности органов местного самоуправления. И он тут же решительно заявил, что "для охранения правосудия и для господства законного порядка в стране был бы очень печален тот день, в который мы решилась бы централизовать то, что теперь зависит от местного населения, если бы мы отняли у мировых судей контроль над политикой и передали бы его министру внутренних дел"1.

Поучительно сопоставить эти заявления с не менее твердыми словами министра внутренних дел в палате общин 5 мая 1926 г., когда он, защищая действия правительства, подчеркнул, что чрезвычайные полномочия даны отнюдь не каждому судье или полицейскому офицеру, а именно министру внутренних дел, от которого уже зависит передоверить эти полномочия судьям и полиции.

Выступление министра внутренних дел в палате общин 5 мая 1926 г. по поводу применения Акта о чрезвычайных полномочиях отличалось вообще бесстыдной откровенностью. Перечислив длинный ряд драконовских постановлений чрезвычайного закона и коснувшись мер против действий, "возбуждающих мятеж", он утешил палату общин сообщением, что постановления эти представляют лишь использование уже сложившегося "общего права" с той лишь особенностью, что они позволяют действовать без проволочек. Упомянув о праве полиции арестовывать без судебного приказа, он признался, что в настоящее время права обыкновенного констебля арестовывать без такого приказа вообще очень обширны1.

Таким-то образом к концу двадцатых годов нашего века централизация и бюрократизация достигли в Англии того именно предела, о котором говорил со страхом Асквит в 1893 г.

Не показательно ли, что за период с 1919 по 1934 г. было вынесено больше приговоров за политические преступления, чем за сто лет - с 1817 по 1919 г.?

Акты периода второй мировой войны.

Наконец, накануне второй мировой войны в августе 1939 г. новый акт "Об исключительных полномочиях" (обороны) подразумевал, что и до открытия военных действий, и после этого правительство облекается диктаторскими полномочиями. К 1 сентября правительство уже подарило стране 18 статутов по вопросам денежного обращения, цен, полномочий судов, образования новых министерств, об уполномоченных правительства в графствах, о военной службе, об экспорте и импорте и проч. и проч. Затем статуты посыпались десятками. Палата общин некоторое время пыталась сохранить хоть некоторые законодательные права, но в ноябре 1939 г. вынуждена была одобрить резолюцию, внесенную Чемберленом, согласно которой законопроекты исходят только от правительства.

Новые законы установили право правительственных агентов: 1) заключать в тюрьму на неопределенный срок без суда, без объявления причины ареста, 2) арестовывать за "попытку вызвать недовольство среди занятых на королевской службе", 3) вводить исключительное положение во всей стране или в отдельных местностях.

Одна из газет ("Evening Standard") писала в 1939 г., что агентов Андерсона (министр внутренних дел) народ боится больше, чем немцев.

Некоторые из этих мероприятий были неизбежны и впоследствии оправданы военной необходимостью. Из них важнейшим был переход к всеобщей воинской повинности и создание многомиллионной регулярной армии. Но зачем в течение всего 1938 г. действовал специальный закон, запрещающий политические демонстрации в Ист-Энде - рабочем районе Лондона? Зачем была закрыта газета компартии "Dally Worker"? Как характерна та торопливость и жадность, с которой английская буржуазия пользуется всякими кризисами, военными и невоенными, чтобы окружиться частоколом чрезвычайных законов и экстренных мероприятий и чтобы расширить поход на передовую часть рабочего класса!

Всякое расширение правительственной власти в буржуазном государстве есть прежде всего расширение бюрократического аппарата. После первой мировой войны создан был ряд новых министерств и среди них министерства угольной промышленности, общественных работ, колоний, доминионов, авиации, пенсий. Иначе говоря, в одних областях бюрократизация усиливалась (колонии, военное дело), а на другие области распространялась заново.

Во время второй мировой войны правительственный аппарат был расширен до чрезвычайных размеров. Создан был ряд новых министерств вроде министерства экономической войны, министерства военного производства, министерства военного снабжения, министерства гражданской обороны, министерства национального обеспечения и др.). Большинство из этих ведомств по окончании войны было ликвидировано, но, как мы уже знаем, от однажды расширенных и умноженных полномочий бюрократический аппарат никогда целиком не отказывается даже по миновании той надобности, которая создала эти полномочия. В частности, надо отметить крупную реформу 1946 г., состоящую в создании нового министерства - министерства обороны для координации деятельности министерств военного, морского и авиации.

Одновременно создается Комитет обороны под председательством премьер-министра с участием четырех упомянутых министров и некоторых других.

Централизация и местное самоуправление.

Период после первой мировой войны характеризуется дальнейшим распространением правительственной централизации на область местного самоуправления. Со времени реформ 1888 и 1894 гг. централизация делала последовательные и успешные шаги, и можно сказать, что ко второй мировой войне установилась полная и всесторонняя зависимость местного самоуправления от центрального правительства. По сути дела, здесь налицо те самые внутренние отношения централизованного государства, которые мы наблюдаем в крупных государствах континента. Характерная черта английской системы централизации в том, что она осуществляется не агентами центра на местах, а иными способами. Во французской, например, системе до 1940 г. префект департамента был агентом министерства внутренних дел, им назначаемым и увольняемым (формально Президентом республики), перед ним исключительно ответственным, но наделенным весьма широкими законными правами надзора по отношению к Генеральному совету и, что особенно важно, практически служившим единственным исполнительным органом Генерального совета.

Агенты типа префекта являются на континенте и после второй мировой войны важнейшими органами централизации. Английская система местного самоуправления не знала и не знает ничего похожего на таких агентов. Лорд-наместник и шериф - единственные должностные лица графства, назначаемые королем. Но первая должность уже очень давно имеет вполне и исключительно почетный характер; шериф же - исполнитель судебных решений и не имеет отношения к местному самоуправлению. Свое руководство местным самоуправлением центральные ведомства проводят способами, по существу, приближающимися к континентальным, но отличающимися от них по форме. Эффективность там и здесь одинакова.

Роль министерства здравоохранения.

Главную роль играет в этой области министерство здравоохранения, созданное в 1919 г. вместо Главного совета местного управления и перенявшее функции этого Совета. С этого времени вся обширная область коммунального и муниципального благоустройства вместе с местными финансами составила сферу ведения министерства здравоохранения, так что общественная санитария и здравоохранение являются лишь некоторой частью этой сферы. Формы руководства со стороны этого министерства и многих других (министерства внутренних дел, торговли, просвещения, земледелия и рыболовства, транспорта и других) суть отдаваемые в виде общих и конкретных распоряжений и циркуляров указания, которых органы местного самоуправления обязаны придерживаться в своей деятельности, право утверждать многие из местных постановлений, носящих характер общеобязательных норм (by-laws или по новейшей правительственной транскрипции bye-laws). Со времени первой мировой войны соответствующие ведомства твердо усвоили практику издавать типовые правила на все случаи местной жизни, и эти правила благоразумно реципируются органами самоуправления во избежание бесполезных трений с центральной властью.

Парламентские акты 1928 и 1929 гг.

Но все более и более верным средством подчинения органов местного самоуправления центральной власти становится со времени первой мировой войны их финансовая зависимость от центра. Правительство и раньше утверждало займы, заключаемые местными органами, так что без санкции центра советы городов и графств не получали необходимых средств для проведения насущных мероприятий, но теперь оно все чаще и непосредственно выступает в качестве источника специальных ассигнований на различные конкретные цели, а тем самым ставит местные органы в самую прямую и близкую зависимость от себя.

Именно в этом отношении громадное значение имели парламентские акты 1928 и 1929 гг., которые значительно сократили право органов местного самоуправления облагать на местные нужды промышленные, железнодорожные и в особенности сельскохозяйственные предприятия. Уже и раньше существовали ограничения в отношении церковной, школьной, государственной и иных видов собственности; с конца же 20-х годов ресурсы местного самоуправления были так сужены, что без государственной финансовой помощи они не могут обходиться в длинном ряде случаев. Акт 1929 г. очень подробно определяет и регулирует виды правительственной финансовой помощи, ставя правительственные субсидии в известную зависимость от числа населения города или графства и от других данных.

Акт о местном управлении 1933 г.

Наконец, в 1983 г. вековой (считая с первой значительной реформы городского самоуправления 1835 г.) путь развития английского местного самоуправления был подытожен в Акте о местном самоуправлении, который можно считать кодексом местного самоуправления. Акт однообразно и точно формулирует основания и порядок возникновения новых территориальных единиц, их органов, устанавливает минимум и максимум советников и олдерменов в различных советах, сроки их службы, фиксирует нормы избирательною права в органы местного самоуправления, регулирует деление на избирательные округа и все прочие детали выборов, говорит о сроках созывов советов, об их деятельности, об их председателях, о комиссиях и комитетах, о местных должностных лицах (общее число которых накануне второй мировой войны достигало 100 тыс.) и их правах и обязанностях, о местных обязательных постановлениях, исходящих от советов, о бюджетах, о займах, об ассигнованиях от центральной власти, о способах контроля деятельности местного самоуправления со стороны центральных ведомств и т. д. и т. п.

Все то, что в течение века и более регулировалось от случая к случаю отдельными актами парламента, решениями правительства, обычаем, практикой, суммировано в акте 1933 г., приведено в ясность и в систему с устранением всего отжившего и несообразного и с учетом опыта и практики векового развития.

Закон 1945 г. об избирательном праве. Законом 1945 г., принятым еще до выборов, давших победу лейбористам, было расширено избирательное право в советы графств, городов и приходов. Это избирательное право, принадлежавшее раньше только плательщикам местных налогов, распространено указанным актом на ряд других категорий местных жителей, удовлетворяющих цензу оседлости (12 месяцев). Вследствие этого число избирателей возросло на 7 млн. На выборах в ноябре 1945 г. в большинстве графств одержали верх лейбористы.

< Предыдущая		Оглавление		Следующая >