< Предыдущая		Оглавление		Следующая >

3.2. Государственная власть б процессе становления правового государства

Законодательная власть и законодательный процесс

Одной из основ становления правового государства является укрепление законности. Основные требования, которые предъявляются к этому процессу, это - проникновение закона во все без исключения сферы общественной жизни; ограничительный, а не принудительный характер действия законов (разрешается все, что не запрещено, а не наоборот); независимость, представительность законодательной власти и демократическая процедура принятия законов; независимость судебной власти и демократический характер судопроизводства. Сам "закон" должен быть основан на принципах "права", а не наоборот. "Закон в Российской истории играет доминирующую роль, - пишет У. Батлер, - в то время как право или не играет никакой роли вообще, или ему отводится подчиненная роль". Формальные условия в целом обеспечены российской политико-правовой системой. Однако, проблема не только в формальных условиях законодательного процесса. Главное, что не обеспечила российская политико-правовая культура -безусловную значимость формально-процедурных правил игры перед содержательными "интересами дела", стремлением достичь цели любой, даже неправовой, ценой. Это наложило свою печать на характер законодательного процесса в России.

Начало формирования российского законодательства можно отсчитывать от 12 июня 1990 г. - когда был сформирован самостоятельный российский законодательный орган. С самого начала он был поставлен в экстремальные условия. Начинать приходилось почти с нуля. Времени на нормальную проработку законов, безусловно, не было дано: за несколько лет было принято свыше 500 законов. Множество отраслей права были для российского законодательства совершенно новыми, например, в области федеративных отношений или отношений частной собственности. Наследие советского законодательства, в которое инкорпорировались новые законы и благодаря которому обеспечивалась правовая преемственность России, часто являлось тяжелым балластом, деформировавшим новое законодательство, ибо было основано на принципах совершенно иной социально-политической системы. В результате возникал правовой хаос, когда до 50% законов, как это происходит сегодня в некоторых сферах, стали отжившими и забытыми.

Несмотря на чрезвычайные условия, в которые оно было поставлено, и определенные позитивные результаты, российское законодательство подвергается суровой критике с самых первых дней своего существования. Темп законостроительства далеко не соответствует потребностям общественной динамики; законы часто выпускаются "вдогонку" и требуют пересмотра вскоре после своего принятия; система законодательства образовала громоздкую, нерациональную структуру, где новые законы искусственно инкорпорированы в прежние правовые массивы; многие вопросы до сих пор остаются вне правового регулирования, часты противоречия или дублирование; наконец, сами законы часто несовершенны и вместо своего регулирующего предназначения играют дезориентирующую роль. Результат несбалансированного, плохо работающего законодательства - то, что закон не стал стимулом для развития отечественной экономики, привлечения иностранных инвестиций, не способен смягчить кризисные явления и стать основой социально-экономического возрождения страны

Эта критика обостряется тем, что законотворчество является видом творческой интеллектуальной деятельности - складывается впечатление, что достаточно усилия, чтобы законодательство нормализовалась. Однако даже в этом случае перспективы российской правовой реформы не велики - очень низок уровень правового образования, имеющего слабые корни. На самом деле законотворчество, прежде всего, отражает существующий уровень общественных правоотношений, остро реагирует на все общественные факторы, особенно нестабильность политической системы и является заложником сложившейся правовой культуры.

Основным законодательным институтом в России является Федеральное Собрание, субъектами законопроизводства - Президент РФ, Конституционный Суд, а также субъекты Федерации, имеющие право законодательной инициативы. Законопроекты, разрабатывающиеся в парламентских комитетах, представляют собой результат сложного компромисса различных социально-политических сил. Общая направленность законодательной политики зависит от того, какая партия обладает большинством в парламенте. Роль партийного фактора в законотворчестве не может быть переоценено: партии являются главным институтом, агрегирующим и интегрирующим многообразные общественные интересы. В Государственной Думе I созыва большинство было рассредоточено между ЛДПР и распавшимся "Демократическим выбором России", Думу II созыва уже прочно контролирует КПРФ. Благодаря своему спикеру и руководству в большинстве парламентских комитетов, коммунистам удается закладывать в концепцию законодательства свое видение общественных процессов. Однако еще большее значение на характер законодательства оказывает тот, кто предлагает законопроекты. Здесь большинство принадлежит Правительству, то есть косвенно НДР.

Не меньшую роль играют те, по инициативе кого разрабатываются законопроекты и кому они в конечном счете служат. В современном обществе эта функция принадлежит лоббистским организациям и общественному мнению. Общественное мнение в России традиционно играет невысокую роль, исключая эпохи революционных перемен. Это очень сильно тормозит движение России к правовому государству. Но вес общественного мнения растет и будет расти вместе с демократизацией общественного мнения, развитием независимости средств массовой информации. Учет и исследование общественного мнения должны быть главными механизмами формирования гармоничного законодательства.

Более значительная роль в российской корпоративно-ориентированной политической системе принадлежит группам давления. В развитых странах, благодаря своим экспертам, информационной базе, инициативе, лоббирующим организациям, имеющим, как правило, доступ в парламентские комитеты, удается играть важную и часто позитивную роль в законодательной работе. Особенностью России является то, что сегодня в ней посредством нового законодательства по сути переструктурируется вся общественная система и перераспределяется общественная собственность, - следовательно, слишком велика "ценность" российских законов, чтобы было "рентабельно" открыто допускать до создания законов всех заинтересованных субъектов. Во всяком случае, возможно, такой логикой руководствуется Государственная Дума, регулярно отклоняя законопроект о лоббизме.74 Тем не менее, официально не легализованная, лоббистская деятельность осуществляется по неофициальным каналам. Это обуславливает высокий вес группировок, стоящих за властью, и, конечно, повышает потенциал коррупции. Еще большую угрозу нормальному законодательному процессу несет в себе то, что слабо развиты институты гражданского общества и невысока конкуренция среди "заинтересованных лиц". В советское время, как отмечает В.Перегудов, роль лоббирующих субъектов законодательства принадлежала, главным образом, крупным отраслям и министерствам. Те же субъекты-монополисты - аграрный, военно-промышленный, энергетический комплексы - остались и сегодня, хотя их монополизм сильно подорван внешней конкуренцией и тем, что все они находятся в глубоком кризисе. Среди субъектов лоббирования приобрели вес те, в чьих руках новый капитал - в том числе иностранный, способный выкупать дешевую российскую собственность.

Важной особенностью российского правопорядка является то, что рядом с законом ключевую нормирующую роль играет подзаконный акт. Очень ярко это выражается в функционировании "указного" права, являющегося неотъемлемым элементом реформирования общества. Указы Президента, призванные компенсировать неповоротливость законодательной деятельности, а иной раз возникающие "в пику" и в обход оппозиционной политики парламента, часто просто необходимы, однако несмотря на это они подрывают нормальную правовую систему. Это прямое продолжение традиции "командно-административного" советского права, авторитарного характера политической власти. Обилие указов создает самостоятельное правовое пространство, ослабляющее силу закона и авторитет законодательного органа, стимулирующее развитие не правового, а административно-бюрократического характера государственного управления. Указное право влечет за собой возникновение избыточной массы других видов подзаконных актов - инструкций, комментариев и т.д., исходящих от Правительства и министерств, на основе которых и прежде осуществлялось государственное управление в советское время. Изживание подобной практики - необходимый путь в направлении к правовому государству.

Еще одна слабая сторона российского законодательства - недостаточные открытость и публичность. В Советском Союзе публиковались лишь наиболее важные законы. Масса законов и подзаконных актов просто не могла быть известна общественности. Следовательно, был невозможен и общественный контроль за соблюдением законности.

Публичный характер законодательной деятельности не только влечет за собой изменение отношения и ответственности перед законом, но является средством исправления его фундаментальных недостатков - отсутствия систематичности и кодификации. Противоречия и несогласованность законодательства становятся инструментом манипулирования законом. Сложность структуры законодательства будет усиливаться потому, что субъектами правотворчества в России стали субъекты Федерации: законы и даже Конституции многих из них уже сейчас не соответствуют требованиям федерального законодательства. К тому же ведет перестройка институтов государственного управления, приватизация государственной собственности, в результате чего многие предметы переходят из одной отрасли права к другой. Острота проблемы подчеркивается тем, что даже новые законы, принятые не так давно, имели переходный характер и сегодня не вполне вписываются в структуру современного законодательства. Это же можно сказать о законах, которые будут приниматься впредь вплоть до того момента, когда социально-политическая структура общества сформируется и примет окончательный вид. Работа по кодификации и систематизации законодательства, наряду с принятием новых законов, -это основное направление становления правовой государственности.

Одним из наглядных свидетельств того, каким беспомощным является законодательство в Российской Федерации, является ситуация с принятием нового Налогового Кодекса. Являясь основным источником финансирования бюджета в ситуации перехода от экономики с государственной собственностью к многоукладной экономике, налоги не способны выполнять возложенную на них функцию. В результате складывающегося противоречия между стремлением государства увеличить налоговые поступления (налоги не собираются) и стремлением всех экономических субъектов его избежать (если их платить, то экономика просто перестанет функционировать), в хозяйстве возникает коллапс, при котором непомерность налогов душит экономическое развитие, а то, что они не выплачиваются, ставит на грань выживания всю социальную сферу. Выход из этого тупика призвано находить налоговое законодательство, которое должно определить сбалансированную величину, при которой бы налоговые поступления увеличивались за счет того, что хозяйственным субъектам было бы выгоднее их платить, чем от них уклоняться Существующий же Налоговый Кодекс не только не решает этой задачи, но значительно усугубляет положение тем, что является крайне запутанным и хаотичным комплексом правовых документов, в которых зачастую неспособны разобраться даже специалисты. На сегодня он включает более двухсот налогов, некоторые из которых, как, например НДС, являются лишь теоретически калькулируемыми.7 С 1994 г. задача выработки и принятия нового Налогового Закона стоит в качестве первоочередной повестки дня, и все же движение происходит крайне медленно и часто без надежды, что будущий Кодекс реально изменит ситуацию. А пока свидетельством несовершенства правовой системы является то, что в Россию упорно не желают вкладывать капиталы иностранные инвесторы с которыми могут быть связаны основные надежды на технологический прорыв и выход экономики из кризиса: рабочих условий для его развития еще не создано.

< Предыдущая		Оглавление		Следующая >