< Предыдущая		Оглавление		Следующая >

ГЛАВА 8. Финансовый контроль

8.1. Задачи, формы и методы финансового контроля

После изучения материалов данного параграфа вы сможете:

o назвать задачи, в решении которых реализуется общественное предназначение финансового контроля;

o перечислить и охарактеризовать принципы, на базе которых осуществляется финансовый контроль;

o назвать факторы, определяющие приоритеты бюджетного контроля;

o сформулировать признаки, устанавливающие виды бюджетного контроля;

o проанализировать специфику различных форм бюджетного контроля.

Осуществление финансового контроля является одной из важнейших управленческих функций как на микро-, так и на макроуровне. В рамках реализации управленческого процесса он выступает как способ установления обратной связи между объектом и субъектом управления, поскольку на основании данных, полученных в результате проведения контроля, производится, в том числе, корректировка ранее принятых решений и планов.

На микроуровне (то есть на уровне конкретного хозяйствующего субъекта) финансовый контроль выступает как форма реализации контрольной функции финансов предприятий и организаций и представляет собой совокупность мероприятий, направленных на соблюдение правовых основ, нормативов и процедур осуществления финансовой деятельности. Инициатором проведения такого контроля является руководство предприятия или организации. Субъектами контроля выступают уполномоченные на его проведение должностные лица и (или) специально создаваемые внутренние контрольные подразделения. Объектом контроля является совокупность финансовых отношений внутри хозяйствующего субъекта, а его предметом - конкретные финансовые операции.

На макроуровне финансовый контроль можно рассматривать как форму реализации контрольной функции государственных и муниципальных финансов, охватывающей всю совокупность денежных отношений, возникающих в процессе формирования и использования централизованных денежных фондов. В соответствии с этим указанная система денежных отношений выступает в качестве объекта государственного и муниципального финансового контроля. Непосредственно же его предметом являются, во-первых, конкретные операции, осуществляемые субъектами хозяйствования с государственными и муниципальными финансовыми ресурсами и имущественными объектами, и, во-вторых, показатели, характеризующие каждый из этапов бюджетного процесса.

Общественное назначение государственного и муниципального финансового контроля выражается в решаемых им задачах, к которым можно отнести:

■ выявление нарушений и отклонений в осуществлении финансово-хозяйственных операций;

■ установление причин выявленных нарушений и отклонений, а также степени их влияния на состояние объекта контроля;

■ устранение выявленных нарушений и отклонений;

■ предупреждение возможных нарушений финансового законодательства и др.

Эффективный финансовый контроль возможен только при наличии системного подхода к его осуществлению.

Под системой государственного и муниципального финансового контроля следует понимать совокупность взаимосвязанных элементов, опосредующих проведение контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий, проводимых органами, уполномоченными финансовым законодательством РФ на осуществление такой деятельности.

Данное определение не имеет правового закрепления в отечественном бюджетном законодательстве, поэтому в экономической литературе, затрагивающей проблематику организации системы государственного и муниципального финансового контроля, можно встретить разные подходы к характеристике перечня входящих в нее элементов. В данном вопросе мы присоединяемся к мнению В. В. Бурцева, который относит к таким элементам:

1) органы, осуществляющие в соответствии с финансовым законодательством РФ государственный и муниципальный финансовый контроль;

2) кадровую базу и кадровое обеспечение функционирования органов финансового контроля;

3) нормативную правовую базу, устанавливающую: основы функционирования и правила проведения контрольно-ревизионных мероприятий; правила ведения финансово-хозяйственной деятельности бюджетополучателями;

4) информационно-коммуникационную инфраструктуру, включающую процедуры взаимодействия и передачи информации между органами государственного и муниципального финансового контроля.

Функционирование системы государственного и муниципального финансового контроля, как и любой иной системы, должно осуществляться на базе соблюдения определенных принципов. Так же как и понятие системы государственного и муниципального финансового контроля, перечень данных принципов не имеет правового закрепления и может варьироваться. Однако, по мнению целого ряда авторов, в него должны включаться следующие принципы.

Принцип независимости, предполагающий, что органы государственного и муниципального финансового контроля должны обладать организационной, функциональной, материальной и иной независимостью от юридических и физических лиц, чью деятельность они проверяют, а также от лиц, каким-либо образом связанных с последними. Основными факторами, обеспечивающими независимость государственного и муниципального финансового контроля, являются:

■ наличие юридического закрепления независимости органа финансового контроля в нормативных правовых актах, регламентирующих его деятельность;

■ четкое законодательное разграничение полномочий органов, осуществляющих государственный и муниципальный бюджетный контроль, а также установление исчерпывающих перечней прав и обязанностей каждого из них;

■ ограничение источников финансирования органов государственного и муниципального бюджетного контроля средствами соответствующих бюджетов.

Принцип гласности, означающий, что любой заинтересованный пользователь должен иметь свободный доступ к информации о результатах контрольной деятельности за исключением тех данных, которые составляют государственную, коммерческую или налоговую тайну.

Принцип законности, предполагающий, что деятельность органов государственного и муниципального финансового контроля и их должностных лиц должна осуществляться в строгом соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими финансовые правоотношения в РФ, и не нарушать конституционных прав проверяемых лиц.

Принцип объективности, означающий отсутствие предвзятости или предрасположенности, а также каких-либо особых мотивов в подходах к планированию и проведению контрольных мероприятий.

Принцип ответственности, в соответствии с которым все участники правоотношений, возникающих в ходе проведения контрольно-ревизионных мероприятий, должны нести ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение своих обязанностей.

Принцип сбалансированности, означающий, что субъект контроля должен обладать тем объемом прав и полномочий, которые необходимы для реализации вмененных ему контрольных функций. С другой стороны, в соответствии с данным принципом у субъекта контроля не должно быть таких прав и полномочий, которым не были бы сопоставлены определенные функции.

Принцип системности, предполагающий наличие системного подхода к организации государственного и муниципального финансового контроля.

Охватывая всю гамму финансовых отношений на государственном и муниципальном уровне, государственный и муниципальный финансовый контроль представляет собой сложную категорию, включающую в себя целый ряд направлений контрольной деятельности, таких как бюджетный контроль, валютный контроль, налоговый контроль, банковский контроль и ряд других. Поскольку каждое из них имеет специфические цели, задачи, функции и методы реализации, в дальнейшем предметом рассмотрения в настоящем параграфе будет одно из важнейших, а именно - бюджетный контроль.

Целью бюджетного контроля является обеспечение законности, результативности, целесообразности и эффективности управления государственными и муниципальными финансовыми ресурсами, а также материальными ценностями и нематериальными объектами.

Соблюдение законности предполагает соответствие финансово-хозяйственных операций субъектов требованиям законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих финансовые правоотношения на всех уровнях власти. Результативность трактуется как необходимость постановки и достижения социально значимого и количественно измеримого результата. Принцип целесообразности означает обеспечение рациональности выделения средств на те или иные направление расходования, его соответствие целям социально-экономического развития территории. Эффективность может трактоваться двояко - либо как достижение определенной цели с минимальными затратами, либо как достижение наилучшего результата с помощью определенного объема ресурсов.

Приоритеты бюджетного контроля изменяются в зависимости от целого ряда факторов. Перечислим важнейшие из них.

Вид используемой модели планирования и финансирования бюджетных расходов. Так, например, в рамках затратной модели безусловный приоритет имеет контроль за законностью расходования бюджетных средств. Контроль за эффективностью реализуется преимущественно в отношении расходов, осуществляемых в рамках целевых программ, а контроль за результативностью - не осуществляется в силу отсутствия предмета контроля. В рамках результативной модели одной из основных задач контроля является проверка достижения прогнозируемых результатов деятельности.

Специфика финансово-экономической ситуации. В условиях финансового кризиса особое звучание приобретает контроль за эффективностью и целесообразностью расходования бюджетных средств, поскольку контроль в значительной мере способствует выявлению скрытых резервов бюджета и, как следствие, позволяет реже прибегать к сокращению бюджетных расходов, осуществлению заимствований и иным тяжелым с точки зрения потенциальных социально-экономических и финансовых последствий мерам. Однако при этом нельзя говорить о том, что контроль за законностью отходит на второй план. Напротив, следует подчеркнуть, что в условиях кризиса при особом смысловом наполнении контроля за эффективностью и рациональностью расходования бюджетных средств, повышается значимость бюджетного контроля как такового. Именно его осуществление способствует созданию прочного каркаса функционирования бюджетной системы и снижению потерь бюджетных средств.

Важным условием создания эффективно функционирующей системы бюджетного контроля является адекватная разработка ее методологической составляющей, включающей в себя определение видов, форм и методов проведения контрольных мероприятий.

Виды бюджетного контроля могут определяться по целому ряду признаков:

1) по отношению к ветвям государственной власти бюджетный контроль подразделяется на контроль, осуществляемый по линии законодательных (представительных) органов (парламентский контроль), и бюджетный контроль, осуществляемый по линии исполнительной власти (на муниципальном уровне - по линии местных администраций);

2) по отношению к уровням власти - выделяют бюджетный контроль, осуществляемый на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;

3) по времени проведения бюджетный контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий. В соответствии с положениями БК РФ предварительный, текущий и последующий парламентский бюджетный контроль дифференцируются относительно этапов бюджетного процесса. Предварительный бюджетный контроль осуществляется на этапах составления, рассмотрения и утверждения бюджетов всех уровней. Он носит в большей степени превентивный характер, создавая предпосылки для максимальной мобилизации доходов и целесообразного распределения бюджетных ресурсов по направлениям их расходования.

Текущий контроль, осуществляемый в течение финансового года, является основным видом парламентского бюджетного контроля. На уровне законодательных органов власти и представительных органов местного самоуправления он осуществляется при рассмотрении отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами. На уровне контрольно-счетных органов, создаваемых законодательными органами власти и представительными органами местного самоуправления, текущий контроль заключается в проведении в течение всего финансового года контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Так, например, Счетная палата РФ проводит мероприятия:

■ на основе анализа специальных форм отчетности, являющихся обязательными для участников бюджетного процесса;

■ путем компьютерной обработки оперативно предоставляемых Минфином России и Банком России копий первичных платежных документов, на основании которых велись операции со средствами федерального бюджета;

■ на основе иной обязательной финансовой отчетности, предоставляемой рядом министерств и ведомств, Банком России и кредитными организациями, уполномоченными проводить операции со средствами федерального бюджета;

■ в виде обобщения результатов контрольных мероприятий, осуществляемых по поручениям палат Федерального Собрания и по инициативе самой Счетной палаты РФ;

■ методом выборочных экспресс-проверок с целью уточнения отдельных параметров исполнения бюджета;

■ с помощью экспертных оценок.

Последующий контроль осуществляется в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета.

Бюджетное законодательство РФ разграничивает по временному признаку также и контроль по линии исполнительной власти (на муниципальном уровне - по линии местных администраций), разделяя его на предварительный, текущий и последующий. При этом нужно учесть, что действующая на момент подготовки данного учебника редакция п. 2 ст. 157 БК РФ лишь называет эти виды контроля, но не раскрывает их содержания. В настоящее время готовится новая редакция гл. 26 БК РФ, которая должна внести серьезные изменения в рассматриваемую классификацию.

Основными формами проведения бюджетного контроля являются ревизия (проверка), обследование, анализ и аудит эффективности.

Наиболее распространенной формой бюджетного контроля является ревизия (проверка). Она представляет собой систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций ревизуемой организацией, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий руководителя и главного бухгалтера (бухгалтера) и иных лиц, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными актами установлена ответственность за их осуществление.

Ревизии (проверки), проводимые органами бюджетного контроля, могут быть классифицированы по различным признакам, однако наибольшее практическое значение имеет характер проверяемого материала и методы ревизии. В рамках данной классификации ревизии (проверки) подразделяются на документальные и фактические. В ходе проведения документальной ревизии (проверки) в качестве источника информации о ведении финансово-хозяйственной деятельности объектом контроля выступает финансовая отчетность и документация. Основными методами документального контроля являются:

1) формальная и счетная проверка документов, предполагающая проверку правильности заполнения бланков и регистров учета, наличие всех необходимых реквизитов, а также подсчет сумм и итогов;

2) встречная проверка документов или записей, осуществляемая путем сличения данных, отраженных в документах и записях, имеющихся в проверяемой организации, с данными второго экземпляра этих документов или с записями в других взаимосвязанных документах, находящихся как в проверяемой организации, так и в организациях, с которыми проверяемая находится в хозяйственной связи;

3) юридическая, экономическая и финансовая оценка совершенных хозяйственных операций:

■ нормативная проверка, в рамках которой осуществляется контроль за правильностью применения нормативов, установленных органами государственной власти и местного самоуправления в отношении отдельных финансово-хозяйственных операций;

■ экономико-математические методы, применяемые в бюджетном контроле, преимущественно при разработке проектов бюджетов, а также при установлении степени влияния тех или иных факторов на хозяйственные процессы в бюджетном секторе экономики.

Фактическая ревизия (проверка) представляет собой контрольное мероприятие, основанное на исследовании фактических данных об имущественных объектах, финансовых обязательствах, выполненных работах и оказанных услугах. Конкретными методами проведения фактических ревизий (проверок) являются:

1) инвентаризация, представляющая собой сопоставление фактического наличия имущества с данными бухгалтерского учета, а также проверку полноты отражения в учете всех обязательств;

2) экспертная оценка специально приглашенными специалистами объема и качества выполненных работ и оказанных услуг;

3) визуальное наблюдение, осуществляемое путем обследования производственных и складских помещений, а также путем проведения контрольных замеров временных показателей изучаемых процессов.

Обследование заключается в личном ознакомлении контролирующего лица с отдельными сторонами финансово-хозяйственной деятельности проверяемого объекта.

Анализ является одним из важных инструментов осуществления бюджетного контроля как на уровне конкретного бюджетополучателя, так и на уровне бюджета в целом. В первом случае анализ проводится на основе детального изучения периодической и годовой финансово-экономической отчетности, а также организации финансово-хозяйственной деятельности на проверяемом объекте (учреждении, организации). Анализ бюджетных показателей проводится на всех этапах бюджетного процесса. Его целью является получение сведений об обоснованности, структуре, динамике, а также иных количественных и качественных параметрах бюджетных показателей.

Аудит эффективности представляет собой достаточно новую для Российской Федерации форму бюджетного контроля, заключающуюся в проверке деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях определения эффективности их использования.

На протяжении последних десяти лет разработкой данного направления контрольной деятельности в Российской Федерации занимается Счетная палата РФ. В 2004 г. ею были подготовлены

Методические рекомендации по проведению аудита эффективности, согласно которым Счетная палата РФ проводит проверку:

1) экономности использования проверяемой организацией государственных средств, затраченных на достижение конкретных результатов ее деятельности;

2) продуктивности использования проверяемой организацией трудовых, финансовых и прочих ресурсов в процессе производственной и иной деятельности, а также использования информационных систем и технологий;

3) результативности деятельности проверяемой организации по выполнению поставленных перед ней задач, достижению фактических результатов по сравнению с плановыми показателями с учетом объема выделенных для этого ресурсов.

Действующая на момент подготовки этого учебника редакция БК РФ не содержит правового регулирования аудита эффективности. В настоящее время единственным положением, затрагивающим данный вид деятельности, является ст. 270.1 БК РФ, устанавливающая право органов исполнительной власти (органов местной администрации) создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля). В их полномочия входят разработка и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовка и организация осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств. Данное положение не ограничивает возможности контрольно-счетных органов по проведению аудита эффективности, но вместе с тем вносит достаточную неопределенность в распределение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления по осуществлению бюджетного контроля.

< Предыдущая		Оглавление		Следующая >