Аудит /
Институциональная экономика /
Информационные технологии в экономике /
История экономики /
Логистика /
Макроэкономика /
Международная экономика /
Микроэкономика /
Мировая экономика /
Операционный анализ /
Оптимизация /
Страхование /
Управленческий учет /
Экономика /
Экономика и управление народным хозяйством (по отраслям) /
Экономическая теория /
Экономический анализ
Главная
Экономика
Экономика
| В. И.Кушлин. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ, 2005 | |
4. Механизмы регионального и муниципального регулирования экономики |
|
| Современная трансформация социально-экономической ситуации в регионах в условиях пе рехода к рыночным отношениям вносит радикальные переме ны в региональную, экономическую политику. Создание и раз витие ассоциаций субъектов Российской Федерации, их стрем ление проводить взаимосогласованную экономическую поли тику в крупных экономических районах представляет поиск новых форм разработки и эффективной реализации региональ ной экономической политики. Идет медленный, противоречи вый, порой мучительный процесс формирования нового меха низма осуществления территориального развития. Федеральный центр всей совокупностью методов и инстру ментов региональной экономической политики призван обес печивать ее действенность, целенаправленность, эффектив ность, взвешенность, обоснованность, справедливость. Регио нальные органы власти с учетом особенностей территориаль ного развития должны обеспечивать ее эффективность, нап равленность на структурные и институциональные преобразо вания, на повышение уровня и качества жизни населения. Каждое из этих направлений региональной экономической по литики располагает определенным набором методов и инстру ментов. Они могут быть как общими, так и специфическими. Их совокупность должна быть направлена на решение задач территориального развития. Обеспечение экономического роста требует целенаправлен ного сочетания централизованных и децентрализованных уп равленческих воздействий на воспроизводственный процесс. При формировании механизма государственного регулирова ния необходимо учитывать развитие самостоятельности регио нов и их стремление к кооперации в решении социально-эко номических вопросов. При этом взаимодействие органов госу дарственной власти всех уровней и местного самоуправления призвано ориентироваться на стабилизацию экономики и эко номический рост на основе обеспечения сбалансированности развития экономик регионов, сведения к минимуму существу ющего неравенства между ними, мешающего социально-эко номическому развитию территорий и страны в целом. Крайне необходимо также наиболее эффективно использовать имею-щиеся в регионах природные, материальные, финансовые, тру довые и другие ресурсы. Такой подход позволяет реализовать как общегосударствен ные, так и локальные (региональные, местные) задачи. Среди общегосударственных задач в качестве основных следует выде лить укрепление экономических основ территориальной цело стности и стабильности страны, формирование многоукладной экономики и рыночной инфраструктуры. Важно добиваться сокращения чрезмерно глубоких различий между уровнями развития регионов, эффективного функционирования рыноч ного механизма межрегионального сотрудничества. Сущест венное значение имеет целенаправленное решение социально- экономических проблем, с которыми не в состоянии эффек тивно справиться рыночный механизм. На региональном и муниципальном уровнях стоят проблемы регулирования ряда социально-экономических процессов. Речь идет о развитии собственной экономической базы терри торий, обеспечении комплексности и рациональной структуры их экономики, о формировании региональных и межрегио нальных рынков, повышении уровня жизнеобеспечения насе ления. Механизм взаимодействия органов власти и управления на уровне федеральных округов, регионов и муниципальных обра зований строится на использовании организационно-право вых, административных и экономических методов регулирова ния. Он предполагает как вертикальные, так и горизонтальные взаимоотношения между уровнями власти и хозяйствующими субъектами. Цель таких взаимосвязей - создание необходимых возможностей для эффективного развития конкурентоспособ ных в рыночных условиях секторов регионального хозяйства, обеспечение устойчивого экономического развития регионов в рамках международного и внутрироссийского разделения труда, обеспечения гарантированных государством социальных стандартов жизни населения. Приоритеты данного механизма определяются особенностями экономики регионов, их местом в системе территориального и отраслевого разделения труда, специализацией производства, потребностями хозяйства и на селения. Регулирование территориального развития должно руковод-ствоваться стратегией социально-экономического развития ре гионов. В качестве рычагов могут быть использованы как тра диционные (административные, бюджетные, налоговые, де нежно-кредитные и т. д.), так и специфические методы и инструменты. Ряд мер воздействия предусмотрен в межрегио нальных и региональных программах, долгосрочных планах- прогнозах, в экономических соглашениях, заключенных на разных уровнях управления, но затрагивающих интересы конк ретной территории. При этом могут использоваться как пря мые, так и косвенные методы воздействия. Принципы, методы и механизм регулирования территориального развития региона во многом связаны со спецификой бюджетного устройства ре гиона и перераспределением части средств в его территориаль ные звенья. Немаловажна и роль экономической базы хозяй ственной территории. Формирование и распределение финансовых потоков между уровнями и единицами территориальной структуры государ ства является важным элементом в системе государственного регулирования экономики. В связи с параллельным формиро ванием новой модели федеративных отношений и новой моде ли бюджетно-налоговых отношений особое значение приобрел бюджетный федерализм. Под ним понимаются межбюджетные отношения и механизм их взаимного регулирования федераль ными и региональными уровнями государственной власти. Бюджетный федерализм как один из инструментов осущес твления региональной и межрегиональной экономической по литики предназначен решать ряд важных задач. Прежде всего с его помощью обеспечивается рациональный и дифференци рованный подход к распределению бюджетных средств между федеральным центром и субъектами Федерации. Должны при этом учитываться региональные особенности (ресурсы, эконо мический потенциал, демографические характеристики, усло вия жизнедеятельности населения, возможности эффективно го развития рыночных механизмов и т. д.). Бюджетный федера лизм призван создавать условия для стабилизации и роста эко-номики регионов, ее структурной и институциональной пере стройки, развития приоритетных отраслей специализации, ре гулировать формирование доходов бюджетов разных уровней в соответствии с расходами на цели и задачи, законодательно закрепленные за каждым уровнем власти. Он помогает перера спределять финансовые средства в соответствии с законода тельно закрепленными принципами реализации региональной политики. Межбюджетные отношения, основанные на бюджетном фе дерализме, отражают сущность финансового механизма госуда рственного регулирования территориального развития. Но кос венно они могут быть использованы для регулирования межре гиональных взаимоотношений через регулирование их доходов и расходов. Система бюджетно-налоговых отношений способ на активно содействовать устойчивому развитию экономики страны и преодолевать дезинтеграционные явления. Поэтому в региональной экономической политике важен групповой (дифференцированный) подход к формированию территори альных бюджетов, главным образом его дотационной части. Механизм перераспределения бюджетных средств предпола гает согласованную оценку необходимых расходов бюджета оп ределенного характера и доходов, предназначенных для их фи нансирования. Установлены процедуры запуска или прекраще ния налогового выравнивания в отношении данного региона или группы регионов. Трудности в реализации такого подхода связаны со сложностью определения действительных потреб ностей регионов в расходах и отсутствием надежных методов определения потенциального уровня бюджетной доходности регионов. Реализация бюджетного федерализма не только в России, но во многих странах мира сопряжена с немалыми трудностями. Сложно определить социально-экономические потребности и возможности регионов, обеспечить справедливость в распреде лении и перераспределении бюджетных средств, согласовать интересы регионов между собой и с центром. В процессе осу ществления реформ нередко бюджетные регуляторы из средств экономического воздействия превращаются в средства адми- нистративно-политические. Главная задача межбюджетных отношений - двигаться к оп тимуму между самостоятельностью регионов в решении соци-ально-экономических задач и помощью центра. Особого вни мания требует разработка принципиальных положений бюд жетного федерализма. В идеале должна существовать общая схема распределения налоговых поступлений в бюджеты раз личных уровней, установленная на основе экономического анализа регионального развития. В настоящее время в России постепенно формируются меж-бюджетные отношения, которые имеют своей целью, опираясь на единую методологию, задействовать наиболее существенные объ-ективные факторы бюджетного процесса. Задача в том, чтобы сделать данный процесс в значительной степени автоматическим, не зависящим от субъективного влияния органов власти разных уровней, чтобы исключалась необходимость в бесконечных сог ласованиях показателей бюджетного регулирования. Развитие бюджетного федерализма видится в дальнейшей децентрализа ции движения финансовых потоков, в повышении роли феде рального и региональных бюджетов в территориальном развитии. Используя бюджетный федерализм необходимо учитывать специфику местных бюджетов, которая определяется двумя, в определенной степени разнонаправленными факторами. С одной стороны, механизмы формирования местных бюдже тов должны обеспечивать реализацию принципа самодостаточ ности местного самоуправления. С другой, - местные бюджеты являются составной частью единой бюджетной системы стра ны. Более того, независимость местных бюджетов ограничива ется повсеместной практикой определения полномочий мест ных органов в конституциях государств, а в ряде федераций, - основными законами их субъектов. Таким образом, хотя местные бюджеты обособлены (обла дают финансовой автономией), бюджетные полномочия мест ного самоуправления все же определяются государственным законодательством. Об этом, в частности, свидетельствует структура доходов местных бюджетов, складывающаяся из местных налогов, неналоговых доходов, субсидий, займов и дотаций из центрального бюджета и (в федеративных государ ствах) из бюджетов субъектов Федерации. Следует отметить, что в конце XX столетия вследствие все бо лее последовательной реализации принципа субсидиарности в распределении полномочий в унитарных и федеративных го сударствах произошло расширение предметов ведения местно го самоуправления. Как результат, расширилась его налогооб лагаемая база, прежде всего за счет местного налогообложения, увеличились субсидии из государственного бюджета. Наряду с этим повышение тарифов на коммунальные услуги и расши рение хозяйственной самостоятельности местных органов власти привели к увеличению поступлений неналоговых дохо дов. Местные займы играют в пополнении местных бюджетов традиционно незначительную роль1 . Однако в конце столетия их доля несколько возросла. Органы местного самоуправления самостоятельны в опреде лении путей расходования средств местных бюджетов. Расходы местных бюджетов подразделяются на капитальные, текущие и погашение долговых обязательств. При этом величина расход ной части местных бюджетов варьируется в зависимости от ис торического периода, уровня социально-экономического раз вития страны, возложенных на органы местного самоуправле ния компетенции, а порой и от этнокультурных особенностей. Рассматривая вопрос об уровне финансовой автономии местного самоуправления, отметим, что данная автономия не является "вещью в себе". Как показывает мировой опыт, наз ванная автономия имеет смысл только при условии реализации рассмотренного ранее принципа соответствия доходных (в пер вую очередь налоговых) полномочий расходной ответственнос ти. При несоблюдении данного принципа финансовая автоно мия носит формальный характер, скрывая фактическое подчи нение нижестоящего субъекта межбюджетных отношений, вы шестоящему. Данная схема применялась в бывшем СССР, и именно она не позволяла местным Советам наделе превратить ся в институт местного самоуправления. ' Право выпускать займы, как правило, имеют крупные административно- территориальные единицы (субъекты Федерации, города, провинции). - Прим. авт. Заметим, что финансовую автономию нельзя абсолютизиро вать. И в случае с субъектами федераций, и в ситуации с мест ным самоуправлением, полное соответствие между доходными полномочиями и их расходной ответственностью не достигает ся никогда. Это заставляет покрывать возникающую финансо вую прореху за счет доходных источников бюджетов вышестоя щего уровня. Проблема в том, чтобы такое покрытие не восп ринималась как аргумент в пользу централизации финансовых ресурсов с целью преодоления дисбаланса уровней социально- экономического развития регионов и территорий, относимых к местному самоуправлению. Отмеченный дисбаланс - атрибут развития экономики лю бой страны. Однако мировой опыт последних десятилетий по казал, что даже в странах с унитарным государственным уст ройством, в государствах, традиционно ориентирующихся на вертикальную модель бюджетного федерализма, более эффек тивным является расширение финансовой автономии органов местного самоуправления. Эффект достигается путем "включе ния" в экономический процесс трех организационных состав ляющих. Во-первых, государственные органы власти освобож-даются от функций, которые в состоянии реализовать нижесто ящие органы управления. Во-вторых, повышается ответствен ность органов власти регионов и местного самоуправления за рациональное использование средств региональных бюджетов. В-третьих, повышается ответственность органов местного са моуправления за рациональное использование средств местных бюджетов. В условиях формирования рыночной экономики важным элементом и формой осуществления региональной экономи ческой политики стали федеральные, межрегиональные, реги ональные программы экономического и социального развития. Федеральным бюджетом в 2001 г. было профинансировано по рядка 200 целевых программ. Субъекты Федерации формируют свои региональные программы, число которых в каждом из них равняется в среднем 20Ч30. Такое обилие требует, чтобы в раз работке федеральных и региональных экономических прог рамм осуществлялись партнерство и созидательная инициатива всех ступеней управления с четким разделением труда и взаи модействием между ступенями. Важно, чтобы в основе каждой региональной программы ле жала единая концепция экономического и социального разви тия, органически связанная с общегосударственными подхо дами. Увязка региональных программ с федеральными должна осуществляться и организационно. Возникает необходимость функционирования организационно-управленческих струк тур, осуществляющих координацию разработки, выполнения программ. Для управления программами необходимы специальные госу-дарственные органы. В этой работе принимают участие и мест ные органы исполнительной власти. Для финансирования прог рамм могут создаваться специализированные компании, консор циумы с государственным, частным и смешанным капиталом. В управлении региональными программами особенно важно разграничивать компетенцию между федеральными и местны ми органами. Федеральным органам целесообразно регулиро вать создание производств в районах пионерного освоения, а также организовывать межрегиональные экономические свя зи. Местные органы управления главное внимание сосредото чивают на создании рациональной структуры хозяйства, ис пользовании локальных ресурсов, на решении социально-де мографических и экологических проблем, осуществлении эко номической реформы. Для отдельных регионов необходима разработка специаль ных государственных региональных программ и финансирова ние их из государственного бюджета. В первую очередь это от носится к регионам с уникальными природными ресурсами, освоение которых не под силу местным органам власти и уп равления, а также к регионам экономически отсталым и с экстремальными природными условиями. Наиболее значимым результатом государственной регио нальной политики должно стать создание условий для развития федерализма, взаимовыгодного сотрудничества и экономичес кого выравнивания субъектов Федерации, эффективного ис пользования социально-экономического потенциала регионов, для осуществления реформ и повышения уровня и качества жизни населения в каждом регионе. Поэтому эффективность регионального развития должна оцениваться как экономичес кими, так и социальными критериями. Динамика переходного периода потребовала от самих регио нальных образований принятия срочных, нередко нетрадици онных решений, учитывающих интересы населения территории и государства. Функционирование макрорегиона по модели экономической самостоятельности предполагает первоочеред ное развитие в регионах отраслей, обеспечивающих получение необходимых финансовых ресурсов, максимизацию получае мых на территории доходов и реализацию их населением на дан ной территории. Поэтому стратегия развития региона не может строиться иначе как на анализе сравнительных издержек произ водства и цен различных видов продукции, на их сопоставлении и динамике в рамках внутреннего и внешнего рынков. Вместе с тем экономическая политика макрорегиона должна основы ваться на стратегии освоения природных ресурсов, которые предстоит вовлечь в хозяйственный оборот лишь в той мере, в которой доходы от их освоения достаточны для нормального воспроизводства и получения финансовых ресурсов. Разумеется экономическое развитие региона может считать ся эффективным лишь в том случае, когда обеспечиваются нор мы социальной эффективности. Общий социальный эффект регионального развития выражается через показатели удовлет ворения совокупных потребностей жителей территории. | |
| << Предыдушая | Следующая >> |
| = К содержанию = | |
Похожие документы: "4. Механизмы регионального и муниципального регулирования экономики" |
|
|