Административное право / Арбитражный процесс / Земельное право / История государства и права / История политических и правовых учений / Конституции стран / Международное право / Налоги и налогообложение / Право / Прокурорский надзор / Следствие / Судопроизводство / Теория государства и права / Уголовное право / Уголовный процесс Главная
Юриспруденция
Административное право
| Тихомиров Ю.А.. Административное право и процесс: полный курс, 2005 | |
з 1. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ НОРМЫ |
|
|
Административно-правовой массив, с которым соприкасаются государственные органы и граждане и который они создают, нередко предстает перед ними аморфной массой. И от такого впечатления нелегко избавиться. Как же формировать и структурировать этот массив, как строить его по принципу люридической таблицы Менделеева? На подобные вопросы есть два ответа - с помощью административно- правовых норм и источников права данной отрасли. Нормы как первичные правила поведения облекаются в структурные формы - источники административного права. Рассмотрим подробно эти явления. Понять смысл и ткань административно-правового массива и составляющих его норм нельзя без такого феномена, как административно-правовое сознание. Правосознание служит, как известно, мощным нормообразующим и правоприменяющим фактором. В отдельных же отраслях права его нужно правильно улавливать, формировать и давать возможность выражения его интеллектуального потенциала. Применительно к административному праву можно, не без некоторой условности, вести речь об административно-правовом сознании как взглядах и представлениях его субъектов в отношении объектов воздействия и методов их регулирования. В них выражены правовые ценности, образы права (верные и ложные), знание его институтов. Понятно, что виды и уровни административно-правового сознания неодинаковы и в историческом аспекте, и в отношении разных категорий граждан. Выше говорилось о развитии научных административно- правовых идей и концепций, которые служат источником данной отрасли права. Неодинаковы представления об органах исполнительной власти, об их функциях, о мере государственного регулирования у чиновников, предпринимателей, банкиров, студентов, военных, пенсионеров. Эти различия нередко порождаются ошибками самой исполнительной власти или используемой ею дезинформацией. Бесспорно одно: административное сознание и управленческая культура влияют на составление норм, их композицию, толкование и применение. Несомненно и обратное влияние норм высокого класса на правовое сознание и поведение людей. Отношение к норме как своего рода люридическому духу, оживляющему правовые явления и факты, было характерно для ученых- юристов прошлых десятилетий. Оно, к сожалению, исчезает в доктрине и административно-правовой практике, когда кажется вполне достаточным написать проект закона, постановления и т.д. и принять его. Исчезает норма как первичная клетка юридического акта, как правило поведения, как оценочный эталон. Напомним, известный юрист Г. Келъзен писал, что действие превращается в правовой акт не в силу его формальной определенности, а благодаря тому значению, которое с ним связывают. Конкретное действие получает свой специфический и юридический смысл, свое собственное правовое значение в силу существования некоторой нормы, которая по содержанию соотносится с этим действием, поведением, наделяя его правовым значением. Акт действия может быть истолкован согласно этой норме Норма функционирует в качестве схемы истолкования. Правопознание направлено на изучение таких норм, которые означают: нечто должно быть или должно совершиться, и человек должен действовать определенным образом. Норма - это смысл акта, который предписывает, позволяет или уполномочивает определенное поведение, смысл, направленный на поведение других людей. В этом смысле норма есть долженствование (См.: Чистое учение о праве Ганса Келъзена. Вып. I. - М.: 1987, с 10-71). Отсюда возникают категории лсоциальный порядок и лправопорядок. Право есть порядок человеческого поведения, но это принудительный порядок. Для норм административного права характерны: ориентация на удовлетворение преимущественно публичных интересов, строгая подзаконность; односторонне-властное волеизъявление стороны; широкая сфера усмотрения; преобладание директивно-обязательных норм; нормативно-ориентирующее воздействие; прямое применение административных санкций за правонарушения. В отечественной юридической литературе сложилось устойчивое представление о правовой норме. Ее характеризуют несколько признаков. Норма права - это: а) первичная клетка права, б) государственное повеление, в) правило общего характера, персонально неконкретное и рассчитанное на многократное применение, г) формально определенное правило. Стало традицией выделять в структуре правовых норм три самостоятельных части - гипотезу и диспозицию, присущие нормам положительного регулирования, и диспозицию и санкцию, свойственные нормам правоохранительным. Нормы в разных отраслях права весьма специфичны (См.: Теория права и государства. /Под ред. В.В. Лазарева. М.: Право и Закон, 2001, с. 190 198). Традиционная лтриада элементов правовой нормы применима и к нормам административного права. Вместе с тем есть и свои особенности. Гипотеза как условие применения нормы далеко не всегда выражена в ней самой и может находиться в структуре преамбулы, вводной части или общих положений, в иных нормах данного акта. Она может быть общей для ряда или многих норм. Наконец, гипотезу можно обнаружить в других, смежных или однородных, актах. Такая лманевренность гипотезы объясняется многообразием норм, действие которых привязано не только к конкретному юридическому факту (предоставление требуемого комплекта документов, совершение административного правонарушения и т.п.), но и к событиям, явлениям большего масштаба в стране, регионе или отрасли. Диспозиция как ядро административно-правовой нормы выражается в определении прав, обязанностей и ответственности субъектов права. Установленные ею правила поведения предписывающего, дозволяющего и запрещающего характера могут содержаться в одной или нескольких статьях акта. Дело в том, что подобные правила нередко обладают операционными свойствами, т.е. регулируют целый ряд последовательно совершаемых действий. Их трудно свести к одному, к тому же простому, правомерному действию. Формулирование диспозиции нормы имеет очень важное значение с двух точек зрения. Ее обоснованность служит прежде всего эффективному выбору способа решения социальной, экономической или иной задачи, метода регулирования отношений субъектов административного права. Ошибки и поспешность, юридические неточности создают у субъектов права неясные представления об их правах, обязанностях, ответственности и взаимоотношениях. К примеру, формула лрешает может иметь несколько юридических значений: лрешает предварительно, лрешает по согласованию, лрешает совместно, л решает окончательно и т.п. Вместе с тем субъекты административного права с учетом диспозиции определяют варианты своих действий и решений. Нечеткость диспозиции или пассивность ее применения ведут к ожиданиям, бездействию или ошибочным решениям. Административно-правовые нормы отличаются от других норм большей степенью взаимосвязанности не только внутри одного правового акта, но и в актах разных органов. Сказывается принцип их подзаконности и строгой иерархичности, позволяющий согласованно решать проблемы с помощью разных, но связанных и согласованных норм. Санкция административно-правовой нормы содержит предусмотренную ею меру ответственности за нарушение или игнорирование правил, установленных диспозицией. Санкции неодинаковы по своему характеру. Собственно административно- правовые санкции чаще всего содержатся в том же акте либо как элемент конкретной нормы, либо как обеспечивающий элемент для ряда или многих норм данного акта. Чаще всего это меры административной ответственности (штраф и т.п.) за административные правонарушения. Подробнее об этом расскажем ниже. Нередки случаи применения разных санкций. Например, в Правилах осуществления государственного экологического контроля должностными лицами Министерства охраны, окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальных органов, утвержденных министром 17 апреля 1996 г., в п. 5 закреплены меры по устранению экологических правонарушений. Это - предписание об устранении правонарушений, постановление о наложении штрафа за административное правонарушение, постановление о возмещении вреда, предписание об ограничении хозяйственной и иной деятельности, предписание о прекращении финансирования деятельности, представление о применении мер дисциплинарного взыскания к нарушителю, направление материалов в следственные органы. Как можно заметить, в подобных случаях применяется лвеер санкций, часть которых относится к нормам других отраслей права. В этом видна не только связь норм различных отраслей, но и плотная лобеспеченность административно-правовых норм санкциями других отраслей права. Кратко изложенные выше характеристики административно- правовой нормы позволяют их правильно создавать, точно формулировать, находить удачную комбинацию. Незнание или игнорирование таких характеристик приводит к неумелому выбору видов норм, которые нередко не соответствуют виду решаемой задачи. Неверно понятая лправовая вариативность ведет не к тому образу правомерного поведения, на который рассчитывает правотворческий субъект. Норма, сконструированная произвольно, к тому же не по правилам юридической техники, эффекта не дает. Правовые акты уснащаются положениями, текстами скорее литературно-обиходными, нежели нормативно-структурированными, и их регулятивный смысл почти утрачивается Поэтому очень важно не только правильно и точно определить и сформулировать административно-правовые нормы, но и облечь их в структурные формы того или иного правового акта. Есть своя комбинация норм в статутных актах, в актах компетенционного характера, в актах процессуальных. Нахождение пропорции норм позволяет избегать их односторонности там, где нужна лполифония норм, и недооценки специфики актов, которые требуется полнее насытить, к примеру, процессуальными нормами. Своя композиция таких норм встречается в актах органов исполнительной власти, своя и подчас более специфическая есть в законах и указах. Ведь у каждого акта, как отмечалось, свое место в правовой системе, своя юридическая сила и структура. Административно-правовые нормы могут быть выражены в административном акте, во-первых, в одной статье, во-вторых, в нескольких статьях или группе статей, правовых институтах, в-третьих, в статьях, институтах однородных или смежных актов, в-четвертых, в лпарных актах, когда распорядительным актом Правительства или министра утверждаются положения, правила, инструкции, содержащие набор взаимосвязанных норм. Таких случаев очень много. Административно-правовые нормы содержатся и в законах. Обратимся, например, к ФЗ О связи, принятому 20 января 1995 г. В нем 44 статьи, в которых можно условно выделить около 160 правовых норм. Назовем виды законодательных отсылок и опосредованного правоприменения: а) к Конституции - 2, б) к законодательству - 27, в) к конкретным законам - 3 (Закону о защите прав потребителей -ст. 39, косвенно - к ГК РФ - ст. 26), г) ко всем правовым актам - 4, д) поручений Правительству РФ принять акт - 5, е) отсылки к актам федеральных исполнительных органов - 3, ж) отсылки к актам субъектов Федерации и местного самоуправления - 3, з) отсылки к международным договорам - 7. Прямое действие закона выражается в следующих формах: а) целеориентирующие нормы, в т.ч. определяющие задачи органов, принципы, термины; б) нормы, устанавливающие компетен-ционные рамки деятельности, как общие, так и по определенным вопросам (среди них 4 поручения Правительству РФ); в) акты повседневного исполнения; г) воздержание от действий; д) фактические неюридические действия. Заметим, что в практике реализации этого и других законов преобладает реагирование органов исполнительной власти на конкретные поручения и виды соответствующих действий. Это сужает сферу действия закона. ФЗ О безопасности дорожного движения содержит разнообразные лсвязки норм. Приведем их подробнее. В ст. 26 Основные требования по подготовке водителей транспортных средств установлено, что типовые программы подготовки водителей транспортных средств соответствующих категорий разрабатываются уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством РФ на основании соответствующих государственных образовательных стандартов. Право на управление транспортными средствами подтверждается соответствующим удостоверением. На территории РФ действуют национальные и международные водительские удостоверения, соответствующие требованиям международных договоров РФ. Порядок сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений устанавливается Правительством РФ (ст. 27). Положения об обязательном обучении граждан правилам безопасного поведения на дорогах включаются в соответствующие государственные образовательные стандарты. Государственный надзор и контроль осуществляются в целях обеспечения соблюдения законодательства РФ и законодательства субъектов РФ, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения. Нарушение законодательства РФ о безопасности дорожного движения влечет за собой в установленном порядке дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность (ст. 31). |
|
| << Предыдушая | Следующая >> |
| = К содержанию = | |
Похожие документы: "з 1. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ НОРМЫ" |
|
|