Совершенствование процесса управления муниципальной собственностью в условиях реформы местного самоуправления в Российской Федерации

Шаломенцева, Елена Геннадьевна

Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Совершенствование процесса управления муниципальной собственностью в условиях реформы местного самоуправления в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Шаломенцева, Елена Геннадьевна
Место защиты	Москва
Год	2004
Шифр ВАК РФ	08.00.05

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование процесса управления муниципальной собственностью в условиях реформы местного самоуправления в Российской Федерации"

На правах рукописи

Шаломенцева Елена Геннадьевна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОЦЕССА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2004

Работа выпонена на кафедре теории и практики государственного регулирования рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель: Бусыгин Андрей Евгеньевич

доктор экономических наук, профессор

Официальные оппоненты: Горлопанов Вячеслав Викторович

доктор экономических наук, профессор

Николаев Виктор Алексеевич

доктор экономических наук, доцент

Ведущая организация: Институт экономики Российской

академии наук

Защита состоится 21 декабря 2004 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам К-502.006.01 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606 г. Москва, пр. Вернадского, 84, 1-й учебный корпус, зал № 1.

С диссертацией можно ознакомиться на кафедре теории и практике государственного регулирования рыночной экономики РАГС при Президенте Российской Федерации (1-й учебный корпус, ауд. 2222).

Автореферат разослан 19 ноября 2004 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент

А.В.Бударина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Конституция РФ определила местное самоуправление как основу конституционного строя. Являясь первичным уровнем организации публичной власти, местное самоуправление призвано, с одной стороны, участвовать в осуществлении задач государства, с другой - наиболее поно учитывать интересы населения, тем самым обеспечивая устойчивость и демократический характер развития общества, поскольку сформированные органы местного самоуправления наиболее доступны для населения, имеют возможность максимального использования ресурсов территории для удовлетворения местных потребностей, обеспечивают укрепление государственности.

Качественное совершенствование системы местного самоуправления, проводимое в настоящее время, по масштабам, глубине преобразований и перспективам можно приравнять к реформированию данной сферы общественных отношений.

В результате отделения местного самоуправления от государственного управления и децентрализации экономики произошло выделение муниципальной собственности, как особой формы, отличной как от частной, так и от государственной. В соответствии с действующим законодательством муниципальная собственность выступает основополагающим признаком муниципальных образований и играет важную роль в механизме регулирования социально-экономических отношений на территориях муниципальных образований.

Выделение муниципальной собственности в самостоятельную форму обусловлено объективными потребностями общества в обособлении части ресурсов, имеющих социальную направленность.

Современное состояние отношений муниципальной собственности не обеспечивает на практике ее реализацию как экономической основы местного самоуправления и характеризуется множеством отрицательных явлений: муниципальные предприятия в основном убыточны; учреждения - высокозатратны; местные бюджеты в большинстве своем дотационны; обеспечение населения отдельными видами социальных услуг, как правило, ниже социальных стандартов. Низкий уровень эффективности муниципальной собственности обусловлен неблагополучным состоянием местного самоуправления в целом.

Причиной вышеуказанного неудовлетворительного положения является системный кризис в организации и осуществлении местного само-

Х"СМАЩМИАММ*

управления в Российской Федерации, наиболее острыми проблемами которого являются:

- отсутствие четких принципов и критериев разграничения пономочий органов государственной власти и местного самоуправления, а также несоответствие объема пономочий органов местного самоуправления, имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам;

- высокие трансакционные издержки в управлении муниципальным сектором экономики муниципальных образований;

- монополия муниципального сектора экономики в отдельных сферах муниципального хозяйства;

- несоответствие правового статуса муниципальных предприятий целям и характеру их деятельности;

- несовершенство системы нормативно-правового регулирования процесса управления муниципальной собственностью.

В практике управления муниципальной собственностью новый этап характеризуется потребностью в упорядочении ее использования и совершенствовании управления имущественными комплексами муниципальных образований. Целями такого управления дожны стать одновременное повышение эффективности (экономической выгодности) и результативности (выпонения социальных функций) задействования всех имеющихся в распоряжении муниципального образования имущественных ресурсов.

Возможность совершенствования процесса управления муниципальной собственностью в современной России определяется следующими обстоятельствами:

- стабилизацией политической обстановки и укреплением экономики в стране в целом;

- обретением местным самоуправлением, как самостоятельной формы публичной власти, определенной экономической устойчивости;

- формированием и развитием рыночной конкурентной среды.

Новая редакция ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации существенно изменила представления о назначении муниципальной собственности, предложив новые подходы к формированию системы управления имущественным комплексом муниципального образования.

В этой связи исследование сущности муниципальной собственности и совершенствование процесса управления ее объектами имеет важное научно-практическое значение и предопределяет актуальность темы, ее теоретическую и практическую значимость.

Степень научной разработанности проблемы.Вопросам экономического и юридического содержания муниципальной собственности, определения ее институциональных основ, реформирования отношений собственности посвящено большое количество научных исследований. Эти аспекты нашли отражение в работах таких ученых, как Л.И. Абакин, С.С. Алексеев, А.В. Колосов, А.П. Морова, П.Д. Половинкин, А.Д. Радыгин, В.И. Чалов и др.

Проблемы муниципальной собственности, ее места и роли в системе экономических отношений общества нашли освещение в работах, посвященных вопросам реформирования муниципальной власти в России. Среди них необходимо отметить труды С.А. Авакьяна, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, Ю.Н. Лапыгина, Л.И.Прониной, А.И. Радченко, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева.

Различные аспекты функционирования муниципального хозяйства, формирования регионального и муниципального менеджмента на современном этапе развития российского общества нашли отражение в работах таких ученых и специалистов, как Ю.П.Алексеев, А.Н.Алисов, П.Г. Бунич, А.Л. Гапоненко, Г.В. Горланов, Г.В Гутман, Ю.С. Дулыциков, В.И. Куш-лин, СБ. Мельников, В.Ф. Уколов, А.Н. Фоломьев.

Многие аспекты управления муниципальной собственностью носят дискуссионный характер, поскольку сложившаяся в современных условиях система управления не отвечает практическим потребностям. В научных публикациях по данной проблематике высказываются различные, а порой взаимоисключающие точки зрения. Тем не менее, исследования в данной области крайне необходимы, т.к. проведение нового этапа реформы местного самоуправления требует научного анализа, теоретических выводов, расчетов и обоснования предлагаемых изменений. В этой связи актуально проведение самостоятельного и комплексного исследования процесса управления муниципальной собственностью, базирующегося на единой методологической концепции, и на основе этого формирование как теоретических подходов, так и практических шагов повышения эффективности управления данным сектором муниципального хозяйства.

Цель исследования состоит в выработке направлений совершенствования процесса управления муниципальной собственностью в условиях реформы местного самоуправления в Российской Федерации.

Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- раскрыть экономическое содержание категории муниципальная собственность в институциональном аспекте, её специфическую природу как самостоятельной формы собственности;

- выявить проблемы и наметить пути повышения эффективности управления муниципальной собственностью;

- обосновать критерии эффективности управления имущественным комплексом муниципальных образований;

- определить пути повышения эффективности управления муниципальной собственностью.

Объектом исследования является процесс управления муниципальной собственностью.

Предметом исследования выступает совокупность организационно-экономических отношений, направленных на повышение эффективности управления муниципальным имущественным комплексом.

Теоретическая и методологическая основа исследования базируется на материалистической позиции и положениях диалектики. В работе нашли применение общенаучные и специальные методы теоретического и эмпирического исследования, в том числе: диалектический, формальнологический, метод аналогии, исторический метод, метод статистического анализа и экспертных оценок, принципы институциональной теории и классической теории управления.

Теоретическую базу диссертационного исследования составляют научные труды отечественных и зарубежных ученых, экономическая литература, монографии, научные статьи в периодических изданиях, диссертационные исследования, научные разработки кафедры теории и практики государственного регулирования рыночной экономики РАГС при Президенте РФ.

Информационной основой исследования является Конституция Российской Федерации, законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, официальные материалы органов испонительной власти - Правительства Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, статистические материалы органов государственной власти Российской Федерации, Владимирской области, органов местного самоуправления г. Владимира, аналитические материалы Совета Федераций Федерального собрания Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

1. Уточнены определения основных категорий, связанных с управлением муниципальной собственностью, к которым, в первую очередь, следует отнести:

- муниципальная собственность - самостоятельная форма собственности, особый вид публичной (общественной) собственности, представляет собой совокупность экономических отношений, возникающих между органами местного самоуправления (их представителями) в процессе реализации ими социально-экономических функций и иными субъектами экономической деятельности, и обеспечивающих условия сохранения и воспроизводства объектов жизнеобеспечения муниципального образования в целях удовлетворения приоритетных потребностей местного сообщества;

- управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность органов и дожностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности в целях максимального обеспечения социально-значимыми услугами населения муниципального образования и осуществляемая в форме принятия нормативно-правовых актов, организации их осуществления и контроля за их испонением.

2. Обоснованы выводы, что:

- при определении субъекта муниципальной собственности необходимо рассматривать население и органы местной власти как социально -политическую систему, позволяющую оптимально реализовывать функции собственника в отношении муниципального имущества, обеспечивая учет интересов населения и минимизируя издержки по его контролю над собственностью;

- население рассматривается как совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых социальных групп, баланс интересов которых позволяет принимать оптимальные решения по эффективному управлению муниципальной собственностью. ч

3. Выявлены наиболее значимые проблемы, снижающие эффективность деятельности органов местного самоуправления в процессе использования муниципальной собственности:

- высокий уровень трансакционных издержек и отсутствие системности в процессе создания муниципальных предприятий и учреждений;

- несовершенство системы нормативно-правового регулирования отношений субъектов права муниципальной собственности.

4. Обоснованы критерии оценки эффективности управления муниципальной собственностью:

- натурально-вещественный - функционирование оценивается по уровню качества, количеству и специфике социальных услуг, оказываемых жителям муниципального образования;

- стоимостной, в соответствии с которым объем финансовых затрат, в том числе внебюджетных инвестиций, и предоставленные услуги принимаются за единицу полученного полезного результата.

5. Предложены новые направления повышения эффективности управления муниципальной собственностью:

- установление порядка учета, инвентаризации объектов муниципальной собственности, их перепрофилирования (изменения целевого назначения), приобретения права на указанные объекты; исключение из комплекса вещных прав права хозяйственного ведения; определение эффективности деятельности муниципальных предприятий и учреждений по соотношению объема финансирования и качества услуг, предоставленных населению муниципального образования; определение порядка создания органами местного самоуправления межмуниципальных хозяйственных обществ, специфики управления их деятельностью.

Практическая значимость исследования заключается в разработке основ формирования и совершенствования процесса управления имущественными комплексами муниципальных образований.

Результаты диссертационного исследования использовались в текущей работе органов местного самоуправления города Владимира и Владимирской области, а также в процессе подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих. Содержащиеся в работе выводы и предложения способствуют более поному и эффективному использованию объектов муниципальной собственности в целях реализации интересов местного сообщества. Результаты, полученные в процессе анализа управления муниципальной собственностью, позволяют сформулировать новые принципы разграничения публичной собственности на государственную федеральную, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, обусловив наличие и объем собственности объемом пономочий органов публичной власти. Предложения по унификации регулирования отношений субъектов права муниципальной собственности учтены при разработке законопроектов и иных нормативно-правовых актов.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации прошли апробацию в ходе практической деятельности автора, обсуждены на совещаниях председателей комитетов по управлению муниципальным имуществом городов и районов Владимирской об-

ласти. Различные аспекты исследования изложены автором в пяти публикациях, общим объемом 3 п.л. Апробация полученных выводов проводилась на двух заседаниях рабочей группы Безопасность среды обитания Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и пономочий между федеральными органами государственной власти, государственными органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в октябре - декабре 2001 г., а также в ходе выступлений с докладами на парламентских слушаниях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Проблемы управления муниципальной собственностью (декабрь 2002 г.), Всероссийской научно-практической конференции Российская государственность и местное самоуправление (г. Москва, Институт экономики и права, 2001 г.), Региональной научно-практической конференции Стратегия как инструмент муниципального и регионального развития: теория, проблемы, практика (г. Владимир, Владимирский филиал Российской Академии государственной службы при Президенте РФ, 2004 г.).

Структура и объем диссертационного исследования. Цель, задачи и логика исследования определили структуру диссертации, которая состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении дается обоснование выбора темы исследования, раскрываются ее актуальность и степень научной разработки, формулируются цели и задачи, излагается научная новизна, теоретическая и практическая значимость полученных результатов.

В первой главе - Теоретико-методологические основы муниципальной собственности раскрывается понятие муниципальная собственность, исследуются её институциональные основы, структура, порядок формирования, роль муниципальной собственности в современной экономической системе.

На основании анализа современного развития муниципальных образований делается вывод о том, что муниципальная собственность не может рассматриваться в качестве финансово-экономической основы местного самоуправления, т.к. обладание большей частью ее объектов связано лишь с расходами муниципальных образований, покрыть которые они могут лишь за счет источников доходов, не связанных по происхождению с собственностью муниципальных образований. Финансово-экономической ос-

новой деятельности органов местного самоуправления выступают только их финансовые ресурсы.

Характерными особенностями муниципальной собственности являются:

- непосредственная связь данной собственности с интересами местного населения;

- воплощение в ней особой совокупности экономических отношений между человеком и властью;

- отнесение ее к разновидности публичной (общественной) собственности;

- муниципальная собственность является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования.

Отличие муниципальной собственности от собственности государственной состоит, прежде всего, в специфике задач, решаемых в процессе управления объектами собственности. Если задачи, решаемые в процессе управления государственной собственностью, носят общегосударственный характер, например, вопросы обороны и национальной безопасности, то в процессе управления муниципальной собственностью решаются в основном более приземленные задачи социально значимого характера.

Анализ процесса управления муниципальной собственностью выявил, что многие проблемы, связанные с разграничением собственности на государственную и муниципальную, до настоящего времени не урегулированы. Ситуация усугубляется и тем, что федеральные и региональные органы власти и органы местного самоуправления продожают выпонять иногда несвойственные им функции в хозяйственно-экономической сфере.

Специфическая природа муниципальной собственности предопределила особенности ее субъекта: местное сообщество, являясь субъектом муниципальной собственности, передает пономочия по управлению имущественным комплексом муниципального образования органам местного самоуправления, систему которых составляют органы представительной и испонительной власти. Однако в этом случае, в соответствии с гражданским законодательством, единственным участником правоотношений, способным приобретать права и обязанности, является именно местное сообщество, а не его органы власти.

Население муниципального образования, являясь номинальным собственником, осуществляет свои права в отношении объектов собственности опосредовано через органы местного самоуправления, которые выступают в качестве реального собственника муниципального имущества.

Представляется, что при определении субъекта муниципальной собственности необходимо рассматривать население и органы местной власти как социально-политическую систему, позволяющую оптимально реализовы-вать функции собственника в отношении муниципального имущества, обеспечивая учет интересов населения и минимизируя издержки по его контролю над собственностью.

В целях успешной реализации принципов формирования и управления муниципальной собственностью, необходимо ликвидировать значительные ограничения, заключающиеся в следующем.

Во-первых, отсутствуют четкие критерии допустимости нахождения имущества в государственной и муниципальной собственности.

Во-вторых, имеются пробелы в законодательстве по вопросам построения взаимоотношений между различными уровнями публичной власти при передаче имущества из одной публичной собственности в другую.

В-третьих, состояние инвентаризации имущества, находящегося в муниципальной собственности, оценивается как неудовлетворительное.

Модель структуры муниципальной собственности содержит широкий круг различных объектов, которые в целях выявления специфики их управления, могут быть классифицированы по различным основаниям.

Во второй главе - Характеристика современного состояния управления муниципальным имуществом проведен анализ форм и методов управления имуществом, находящимся в собственности муниципальных образований, и особенностей процесса реализации правоспособности субъектов права муниципальной собственности.

Муниципальное имущество представляет собой совокупность материальных и нематериальных активов предприятий, организаций и отдельных объектов, являющихся муниципальной собственностью, расположенных на территории муниципального образования.

Имущество органов местного самоуправления представляет собой отдельную часть объектов муниципальной собственности, которая в свою очередь, образует основу имущественного комплекса муниципального образования. Имущественный комплекс муниципального образования - совокупность взаимосвязанных объектов муниципальной собственности, используемых по назначению в соответствии с целями муниципального сообщества.

Понятие лимущественный комплекс муниципального образования используется для обозначения совокупности элементов, каждый из которых представляет собой самостоятельный имущественный комплекс муниципальных предприятий и учреждений, находящийся на основании фе-

дерального законодательства и нормативных актов муниципальных образований в муниципальной собственности.

На наш взгляд, цель управления объектами муниципальной собственности предопределяется независимо от субъекта управления ее сущностью и назначением и предполагает ориентацию на решение вопросов местного значения, т.е. вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (см.рис.1).Таким образом, целью управления муниципальной собственностью является повышение качества жизни населения муниципального образования.

Рисунок 1. Количество муниципальных предприятий и учреждений

в г. Владимире

Источник: Статистические данные по объектам муниципальной собственности г. Владимир. 2003. С. 16

Достижение цели управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, неразрывно сопряжено с выпонение различного рода задач:

- пообъектного учета имущества, составляющего собственность муниципального образования, и его движения;

- увеличения налоговых поступлений в бюджет за счет вовлечения в гражданский оборот неиспользуемых объектов собственности, повышения эффективности их использования;

- сохранения и приумножения в составе муниципальной собственности имущества, необходимого для обеспечения общественных потребностей населения;

- получения нарастающих доходов от имущественного комплекса муниципальных образований;

- создания, реорганизации и ликвидации субъектов муниципального хозяйства (муниципальных предприятий и учреждений), закрепление за ними имущества, находящегося в муниципальной собственности;

- контроля органами местного самоуправления за эффективностью и правомерностью использования объектов муниципальной собственности;

- совершенствования нормативно-правовой базы по управлению собственностью, формирования организационных и финансовых условий, обеспечивающих эффективное управление собственностью.

В контексте настоящего исследования под формой муниципального управления понимается объективированное выражение сущности деятельности органов местного самоуправления, осуществляющих управление муниципальной собственностью.

Управление муниципальной собственностью как процесс воздействия субъекта управления на управляемые объекты муниципальной собственности осуществляется с помощью определенных методов управления.

Выбор конкретного метода управляющего воздействия находится в прямой зависимости от особенностей организационно-правового статуса субъекта управления и особенностей объекта управления.

Проведенный анализ процесса управления муниципальной собственностью показал, что муниципальные образования реализуют свое право на управление имуществом, находящимся в муниципальной собственности главным образом путем передачи объектов муниципальной собственности во владение, пользование и распоряжение муниципальным предприятиям и муниципальным учреждениям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Муниципальные предприятия и учреждения, находящиеся в муниципальной собственности, играют ключевую роль в муниципальном хозяйстве, т.к. предоставляют значительный объем общественных услуг населению на местном уровне. Так, развитие муниципальных учреждений г. Владимира осуществляется за счет увеличения и расширения объема платных услуг, который составил за 2003 г. 52,2 мн рублей или 122,8% от объема оказанных услуг в 2002 г. Наибольший рост этого показателя происходит в сфере здравоохранения - 32%. Всего муниципальным сектором экономики города за 2003 г.оказано платных услуг на сумму 383 мн рублей (см. рис.2).

Муниципальные унитарные предприятия

86,4% (331098 руб.)

Муниципальные учреждения 13,6% 022л!,} рув.)

Рисунок 2. Объем платных услуг, оказываемых муниципальным сектором экономики г. Владимира в 2003 г.

Источник: Статистические данные по объектам муниципальной собственности г. Владимир. 2003. С. 18

Различный правовой статус муниципальных предприятий и учреждений влечет за собой различия в управлении муниципальным имуществом. В соответствии с законодательством имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальному образованию, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на различных вещных правах: на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления.

Право хозяйственного ведения - это способ осуществления хозяйственной деятельности субъектами муниципального хозяйства с вверенным им имуществом, при котором предприятие владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в соответствии с целями и задачами их деятельности, установленными органами местного самоуправления, в уставах юридических лиц (Гражданский Кодекс Российской Федерации ст. 294,

Право оперативного управления является особой разновидностью вещных прав, значительно уступающей по объему правомочий праву хозяйственного ведения. Право оперативного управления может принадлежать только юридическому лицу - несобственнику и оно заключается в возможности использования закрепленного собственником за данной организацией имущества строго по целевому назначению (Гражданский Кодекс Российской Федерации ст. 296 - 298).

Изучение форм и методов ведения муниципального хозяйства в сфере управления имуществом, закрепленным на праве собственности за му-

ниципальными образованиями, обнаружило определенные проблемы, которые являются следствием своеобразия современного периода формирования имущественных комплексов муниципальных образований.

Первой проблемой является проблема хаотичности процесса создания муниципальных предприятий и учреждений, находящихся в муниципальной собственности, которая вызвана неподготовленностью местных властей к управлению муниципальным сектором экономики, отсутствием научно-профессиональных и опытных знаний и пробелами в законодательном регулировании вопросов создания и деятельности муниципальных предприятий и учреждений.

Важной проблемой управления имущественным комплексом муниципального образования является проблема сложившегося перекоса в сторону использования таких организационно-правовых форм, как муниципальные унитарные предприятия. Она связана с низкой эффективностью их деятельности, что отрицательно сказывается на качестве обслуживания населения и тяжелым грузом ложится на местный бюджет.

К числу значительных недостатков муниципальных унитарных предприятий следует отнести:

- невозможность привлечения сторонних инвестиций в имущество, переданное унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения;

- специальную правоспособность, выражающуюся в четком закреплении и ограничении предмета и цели деятельности, в сочетании с коммерческим характером предприятия, т.е. необходимостью извлечения прибыли;

- ответственность предприятия по своим догам всем имуществом, в том числе переданным ему на праве хозяйственного ведения;

- отсутствие колегиальных органов управления и возможностей учредителя по участию в управлении предприятием;

- отсутствие у предприятия стимулов к приращению имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения.

Насущной проблемой является проблема несоответствия официального статуса организационно-правовой формы некоторых муниципальных предприятий характеру их деятельности. На практике, например, в качестве муниципальных унитарных предприятий часто регистрируются субъекты муниципального хозяйства, специфика деятельности которых предполагает жесткую взаимосвязь с местной администрацией и финансовую зависимость от последней.

Управление муниципальной собственностью как процесс воздействия субъекта управления на управляемые объекты муниципальной собст-

венности осуществляется в определенных формах и с помощью определенных методов управления. Причем, в законодательстве федерального и регионального уровня о порядке управления муниципальной собственностью, а также в различных исследованиях вопрос о формах и методах управления муниципальной собственностью пока не достаточно разработан.

Выявленные проблемы свидетельствует о необходимости реструктуризации механизма управления муниципальной собственностью, преобразовании организационно-правовых форм и методов ведения хозяйства с целью оптимизации структуры имущественного комплекса.

В третьей главе - Экономические направления совершенствования механизма управления муниципальной собственностью выявлены факторы, влияющие на повышение эффективности муниципальной собственности, предложены пути повышения ее эффективности.

Особенности развития муниципальной собственности в России выразились в следующем.

Во-первых, муниципальная собственность формировалась в России директивным путем, т.е. сначала она была провозглашена нормативно-правовыми актами государства, и только потом начася процесс ее имущественного напонения, который не закончен и до настоящего времени.

Во-вторых, муниципальная собственность, не успев сформироваться, сразу же попала в разряд объектов, подлежащих приватизации одновременно с государственным имуществом, т.е. ее трансформации в иную форму.

Разработка и реализация основных направлений совершенствования процесса управления муниципальной собственностью предполагает соблюдение ряда основных принципов, призванных обеспечить устойчивость и развитие системы, ее эволюционный и комплексный характер изменений. К числу таких принципов, полагаем, относятся следующие принципы.

- Системная обоснованность: создание, сохранение, реорганизация, приватизация или ликвидация любого объекта муниципальной собственности дожны в обязательном порядке обосновываться с учетом роли и назначения соответствующего объекта в решении вопросов местного значения. Данный принцип предполагает также сочетание единого стратегического подхода к совершенствованию процесса управления муниципальной собственностью в целом с индивидуальными решениями по каждому виду объектов.

- Последовательность: совершенствование процесса управления муниципальной собственностью дожно осуществляться постепенно и с учетом реального состояния отдельных объектов муниципальной собственности. Программа совершенствования дожна включать в себя отдельные этапы и предполагать последовательность шагов по ее практическому воплощению.

- Прозрачность: процесс реформирования управления имуществом, находящимся в собственности муниципального образования, дожен осуществляться открыто, и проявляться в информировании о планах, ходе и результатах реализации этого процесса местного сообщества.

- Приоритетность в определении догосрочных, среднесрочных и краткосрочных задач местного самоуправления: органы местного самоуправления в деятельности по вопросам реформирования управления муниципальной собственностью концентрируют внимание на объектах, предназначенных для решения вопросов местного значения, установленных законодательством и уставом муниципального образования.

- Рациональность: выбор способа решения той или иной задачи дожен осуществляться с позиции экономической эффективности, экономного отношения к финансовым, материальным, организационным и кадровым ресурсам, для чего необходимо исследование экономической обоснованности всех возможных решений. При создании, реорганизации, приватизации и ликвидации объектов муниципальной собственности необходимо определять последствия оптимального их использования, поддержания их в необходимом состоянии, повышения в них активности инвестирования.

- Рост инвестиций: развитие муниципальной собственности невозможно без привлечения сторонних инвестиций и организации внутреннего инвестирования, в целях повышения которых органы местного самоуправления создают организационные, правовые и финансовые условия, а также осуществляют активный поиск потенциальных источников инвестиций и разработку различных схем привлечения капитала.

Критерием оценки эффективности деятельности муниципального образования по вопросам управления муниципальной собственностью является соотношение результатов и затрат. При этом понятие лэффективность применительно к процессу управления муниципальной собственностью дожно предполагать соответствие деятельности органов местного самоуправления потребностям, запросам и ресурсам местного сообщества. В целом, оценку эффективности управления муниципальной собственностью предлагается осуществлять по следующим критериям:

- натурально-вещественный - функционирование оценивается по уровню качества, количеству и специфике социальных услуг, оказываемых жителям муниципального образования;

- стоимостной - в соответствии с которым объем финансовых затрат, в том числе внебюджетных инвестиций, и предоставленные услуги принимаются за единицу полученного полезного результата.

Следовательно, измерение эффективности использования имеющихся ресурсов требует, во-первых, измерения результатов деятельности, во-вторых, измерения затрат.

Одной из наиболее острых проблем местного самоуправления в Российской Федерации является проблема несоответствия пономочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материальным ресурсам. Экономическая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления. Наличие определенного материального дефицита для решения экономических и социальных задач является причиной возникновения противоречий между органами власти разных уровней, разрешение которых дожно находится в плоскости разработки регламентов взаимодействия наделенных властными пономочиями органов.

Новая редакция ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и ФЗ О внесении изменений и допонений в ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испонительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, пытаясь решить данную проблему, предусматривает изменение круга пономочий местного самоуправления путем передачи решения отдельных вопросов на другие уровни публичной власти. Исходя из положения о том, что каждый уровень публичной власти дожен иметь ресурс, который необходим для реализации возложенных на него Конституцией РФ и федеральным законодательством пономочий, данные законы предполагают перераспределение имущества между различными уровнями публичной власти и вносит изменения в состав и порядок формирования государственной и муниципальной собственности.

Однако в принятых законах не урегулирована часть вопросов, которые обеспечивают системную реализацию новых принципов реформы местного самоуправления.

Во-первых, в связи с установлением в новой редакции Закона двух-типовой системы местного самоуправления, в законодательные акты Российской Федерации необходимо внести изменения и допонения, преду-

сматривающие критерии и механизмы разграничения объектов между различными уровнями публичной собственности.

За длительный период, в течение которого в соответствии с Постановлением № 3020-1 О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность осуществляся процесс разграничения имущества между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, четкие критерии допустимости нахождения имущества в государственной и муниципальной собственности законодательно не закреплены.

В исследовании обосновано, что, исходя из новых принципов формирования публичной (общественной) собственности, к государственной или муниципальной собственности следует отнести имущество, которое:

- необходимо для осуществления пономочий органов государственной власти и местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами;

- необходимо для осуществления деятельности государственных и муниципальных учреждений, казенных предприятий, предприятий стратегического назначения по перечню, определяемому Президентом РФ;

- имущество, приватизация которого запрещена.

Остальное имущество дожно быть отчуждено из государственной или муниципальной собственности в порядке, установленном законодательством о приватизации. Следовательно, при формировании государственной и муниципальной собственности необходимо учитывать следующие принципы:

1) в государственной и муниципальной собственности не может находиться имущество, которое не может использоваться для публичных нужд;

2) имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, не является источником извлечения прибыли.

Во-вторых, необходимо разработать порядок передачи и приема имущества, подлежащего передаче при перераспределении публичных пономочий, и решить вопрос о том, как при этом дожны строиться отношения между различными уровнями власти.

На наш взгляд, в силу того, что отношения между различными уровнями власти носят не гражданско-правовой, а государственно-правовой

характер, при передаче имущества необходимо соблюдать следующие принципы:

1) перераспределение имущества следует осуществлять на безвозмездной основе, т.к. это имущество предназначено для обеспечения нужд населения страны;

2) перераспределение имущества дожно происходить только в случае ликвидации либо реорганизации соответствующих административно-территориальных образований - субъектов Российской Федерации либо муниципальных образований;

3) процедура перераспределения дожна носить обязательственный характер.

На основе изложенных принципов можно сформулировать предложения по разграничению пономочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью (см. табл.1).

В целях законодательного решения данных вопросов необходимо принять закон, который регулировал бы особенности приобретения и осуществления права государственной и муниципальной собственности, название которого, на наш взгляд, следует из содержания п.2 ст. 212 Гражданского Кодекса РФ Об особенностях приобретения, осуществления, прекращения права государственной и муниципальной собственности имущества, регулируя вместе с тем, единые принципы учета государственного и муниципального имущества.

В связи с тем, что ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. определил временные рамки процесса перераспределения имущества, находящегося в муниципальной собственности и отчуждения непрофильной собственности - 2006 - 2009 г., в настоящее время необходимо проводить подготовительную работу, одним из направлений которой является учет имущества, находящегося в муниципальной собственности, его оценка, сверка состава имущества, реально находящегося в муниципальной собственности, с имуществом, указанным в ст. 51 новой редакции Федерального Закона.

Очевидно, что без проведения поноценного учета муниципального имущества решение задачи повышения эффективности управления муниципальной собственностью невозможно. С этой целью во многих муниципальных образованиях внедряются различные системы такого учета - реестры муниципальной собственности. Показателен в этом отношении опыт муниципального образования г. Владимира, создавшего такую информационную систему. Процесс ведения реестра и требования к нему регламентируются утвержденным постановлением главы города № 312 от

тируются утвержденным постановлением главы города № 312 от 01.12.99 г.

Таблица 1

Предложения по разграничению пономочий в сфере управления собственностью между уровнями публичной власти

Предмет ведения

Разграничение пономочий в сфере местного самоуправления

Российская Федерация

Субъеет РФ

Муниципальные образования

Установление общих принципов разграничения государственной собственности Установление общих принципов и основ порядка приватизации и купли продажи государственной и муниципальной собственности Передача имущества, находящегося в государственной собственности РФ, в управление органам местного самоуправления

Установление порядка передачи объектов собственности РФ в муниципальную собственность Установление основ порядка создания муниципальных предприятий, учреждений и других организаций, их реорганизации и ликвидации

Разграничение объектов муниципальной собственности в отношении муниципальных образований, одно из которых находится в границах другого (кроме города) Передача имущества, находящегося в государственной собственности субъектов РФ, в управление органам местного самоуправления

Установление порядка передачи и передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность

Разграничение объектов муниципальной собственности в отношении внутригородских муниципальных образований

Владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью

Управление муниципальной собственностью х Ведение инвентаризации и учета земли и недвижимого имущества

Создание предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности, решение вопросов их реорганизации и ликвидации

Определение целей, условий и порядка деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждение их уставов, назначение и увольнение руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивание отчетов об их деятельности Управление муниципальной собственностью и имуществом, признанным в судебном порядке Управление землями, расположенными в границах муниципального образования, в части установления режима использования земель и контроля его соблюдения в целях создания благоприятной среды обитания и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения

Положением о реестре муниципальной собственности города Владимира. В нем определены параметры реестра и подробно описано, какие виды имущества являются объектами учета. Реестр включает в себя базу юридических лиц (муниципальных унитарных предприятий и учреждений) и их имущественных комплексов; базу данных юридических лиц (хозяйственных товариществ и обществ) с долей муниципальной собственности в их уставном капитале; базу данных юридических и физических лиц, владеющих и пользующихся муниципальным имуществом по иным основаниям; базу данных жилищного фонда, объектов инженерной инфраструктуры и иного недвижимого имущества; базу данных нежилых помещений. Функции ведения реестра в соответствии с нормативно-правовыми доку-

ментами органов местного самоуправления возложены на Управление муниципальным имуществом администрации города.

Тем не менее, решение проблемы создания единого учета имущества, находящегося в муниципальной собственности, усугубляется целым рядом обстоятельств:

- состояние инвентаризации муниципального имущества, его постановка на баланс находится в неудовлетворительном состоянии;

- отсутствуют даже приблизительные оценки состава и характеристик стоимости муниципального имущества;

- отсутствуют общие правила ведения реестров.

Следовательно, в целях учета муниципального имущества на федеральном уровне необходимо разработать порядок, определяющий единство ведения правил реестров всех уровней власти и обеспечивающий информационное воздействие и сопоставление сведений, содержащихся в реестрах, с другими информационными системами учета.

Мировой опыт управления муниципальной собственностью показывает, что отказ от конструкции права хозяйственного ведения, не соответствующей практике рыночных отношений, подразумевает заключение договоров концессионного типа. Механизм концессионного управления объектами инженерной инфраструктуры муниципальных образований является эффективным средством повышения качества коммунальных услуг и привлечения в эту отрасль внебюджетных инвестиций.

Этот механизм реализуется посредством заключения договора на право осуществления различного рода хозяйственной деятельности путем передачи в управление и эксплуатацию хозяйствующему субъекту - инвестору - объектов муниципальной собственности. Деятельность по управлению объектами муниципальной собственности соотносится с определенными инвестиционными обязательствами, которые принимает на себя концессионер.

Следует отметить, что рассматриваемый механизм концессионных соглашений значительно отличается от договора коммерческой концессии, на основании которого одна сторона (правообладатель) обязуется предоставить другой стороне (правопользователю) за вознаграждение, на срок или без указания срока, право использовать в предпринимательской деятельности пользователя комплекс исключительных прав, деловой репутации и коммерческого опыта правообладателя в определенном объеме применительно к определенной сфере предпринимательской деятельности.

Использование концессионных механизмов для управления объектами муниципальной инфраструктуры и привлечения инвестиций с целью

их модернизации требует принятия рамочного федерального закона О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами, который бы определил основные требования к договорам концессии вне зависимости от конкретной области их применения.

Решение проблемы совершенствования управления муниципальной собственностью невозможно без активного вмешательства государства в регулирование данных отношений, прежде всего, путем устранения пробелов в законодательстве, внесением изменений и допонений в действующие федеральные и региональные нормативные акты, а также путем принятия новых, в целях унификации форм и методов процесса управления муниципальной собственностью, что обеспечивает динамичное развитие экономики муниципального образования.

В заключении диссертационного исследования сформулированы основные выводы и предложения.

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:

1. Шаломенцева Е.Г. Проблемы эффективного управления муниципальной собственностью (на примере городов-субъектов Российской Федерации) // Российская государственность и местное самоуправление. Материалы Всероссийской научно-практической конференции, организованной Московским экономико-правовым институтом 18-19 мая 2001, ч. 1. -М., 2001. (0,3 п.л.)

2. Шаломенцева Е.Г. Проблемы определения состава муниципальной собственности в процессе реализации новой редакции Федерального Закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации // Стратегия как инструмент муниципального и регионального развития: теория, проблемы, практика. - М. 2004. (0,7 п.л.).

3. Шаломенцева Е.Г. К вопросу об имущественных правах органов местного самоуправления // Социальный заказ как инструмент социальной политики органов местного самоуправления. - Владимир: ДАНКО, 2004. (0,7 п.л.)

4. Шаломенцева Е.Г. Структура муниципальной собственности и порядок ее формирования в условиях реформы местного самоуправления // PANDECTAE. Сборник статей преподавателей. - Владимир: ВГПУ, 2004. (0,3 п.л.)

PANDECTAE. Сборник статей преподавателей. - Владимир: ВГПУ, 2004. (0,3 п.л.)

5. Малахова М.А., Шаломенцева Е.Г. Проблемы управления имущественным комплексом муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления. -1 п.л. (лично автора - 0,7 п.л.).

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата наук Шаломенцева Елена Геннадьевна

Тема диссертационного исследования:

Совершенствование процесса управления муниципальной собственностью в условиях реформы местного самоуправления в Российской Федерации

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор Бусыгин А.Е.

Изготовитель оригинал-макета Шаломенцева Елена Геннадьевна

Подписано в печать тираж 80 экз.

Усл. п. л. 1,4

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ №

119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Шаломенцева, Елена Геннадьевна

Введение.

Глава 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ.

1.1. Институциональные основы муниципальной собственности и ее роль в современной экономической системе.

1.2. Структура муниципальной собственности, порядок ее формирования.

Глава 2. ХАРАКТЕРИСТИКА СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ

2.1. Анализ форм и методов управления имуществом, находящимся в собственности муниципальных образований.

2.2. Реализация правоспособности субъектов права муниципальной собственности

Глава 3. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

3.1. Факторы, влияющие на повышение эффективности механизма управления муниципальной собственностью.

3.2. Пути повышения эффективности управления муниципальной собственностью.:.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование процесса управления муниципальной собственностью в условиях реформы местного самоуправления в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Конституция РФ определила местное самоуправление как важный элемент, основу конституционного строя. Являясь первичным уровнем организации публичной власти, местное самоуправление призвано, с одной стороны, участвовать в осуществлении задач государства, с другой - наиболее поно учитывать интересы населения, тем самым обеспечивая устойчивость и демократический характер развития общества, поскольку сформированные населением органы местного самоуправления наиболее доступны для населения, имеют возможность максимального использования ресурсов территории для удовлетворения местных потребностей, обеспечивают укрепление государственности на местном уровне.

Качественное совершенствование системы местного самоуправления, проводимое в настоящее время, по масштабам, глубине преобразований и перспективам можно приравнять к реформированию данной сферы общественных отношений.

В результате отделения местного самоуправления от государственного управления и децентрализации экономики произошло выделение муниципальной собственности, как особой формы собственности, отличной как от частной, так и от государственной. В соответствии с действующим законодательством муниципальная собственность выступает основополагающим признаком муниципальных образований и играет важную роль в механизме регулирования социально-экономических отношений на территориях муниципальных образований.

Выделение муниципальной собственности в самостоятельную форму собственности обусловлено объективными потребностями общества в обособлении части ресурсов, имеющих социальную направленность.

Современное состояние отношений муниципальной собственности не обеспечивает на практике реализацию ее как экономической основы местного самоуправления и характеризуется множеством отрицательных явлений: муниципальные предприятия в основном убыточны, учреждения Ч высокозатратны, а местные бюджеты в большинстве своем дотаци-онны, обеспечение населения отдельными видами социальных услуг, как правило, ниже социальных стандартов. Низкий уровень эффективности муниципальной собственности обусловлен неблагополучным состоянием местного самоуправления в целом.

Причиной неудовлетворительного положения является системный кризис в организации и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации, наиболее острыми проблемами которого являются:

- отсутствие четких принципов и критериев разграничения пономочий органов государственной власти и местного самоуправления, несоответствие объема пономочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам;