Регулирование перехода субъектов Российской Федерации к устойчивому развитию тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Ияшвили, Валериан Бичикоевич |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2005 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.05 |
Автореферат диссертации по теме "Регулирование перехода субъектов Российской Федерации к устойчивому развитию"
На правах рукописи
Ияшвили Валериан Бичикоевич
РЕГУЛИРОВАНИЕ ПЕРЕХОДА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ К УСТОЙЧИВОМУ РАЗВИТИЮ
(организационно-экономические и финансовые механизмы)
08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством
(региональная экономика) 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Москва - 2005
Работа выпонена в Институте региональных экономических исследований (ИРЭИ).
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
доктор экономических наук, профессор Мазанова Маргарита Борисовна доктор экономических наук, профессор Тумасянц Светлана Марксовна
кандидат экономических наук Греков Сергей Леонидович Ведущая организация: Всероссийский заочный финансово-
экономический институт
Защита состоится л01 июля 2005 г. в часов на заседании диссертационного совета Д 520.030.01 в Институте.- региональных экономических исследований по адресу: 121002, Москва, пер. Сивцев Вражек, д. 29/16.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института региональных экономических исследований.
Автореферат разослан л01 июня 2005 г.
Ученый секретарь диссертационного совета,
кандидат экономических наук О.М. Назарова
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования.
В настоящее время субъекты Российской Федерации разрабатывают прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу 2005-2007 годов. Указом Президента РФ установлено: при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, подготовке нормативных правовых актов, принятии хозяйственных и иных решений учитывать положения Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию1.
Во второй половине XX века мировое сообщество стокнулось с глобальными экологическими проблемами. Масштабы экономической деятельности и способы обеспечения роста уровня и качества жизни вошли в глубокое противоречие с возможностями естественного воспроизводства природной среды обитания. Как результат осознания острой необходимости перехода к новым взаимоотношениям с биосферой, была разработана и получила широкое распространение научная концепция устойчивого развития, предусматривающая изменение стратегии развития всех стран и регионов. Рост потребления природных ресурсов, в соответствии с указанной концепцией, ограничивася объективными возможностями естественного воспроизводства окружающей природной среды.
Несмотря на декларативность, концепция устойчивого развития быстро вышла из академических рамок и стала важной составляющей экономической, социальной, финансовой политики, т.е. конкретной деятельности большинства стран мира.
Впервые системное осмысление идей устойчивого развития, принципов и методических подходов к их реализации, юридическое закрепление концепции произошло на Конференции ООН в Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (1992 г.) в Декларации Конференции и документе Повестка дня на XXI век. В Декларации, помимо задачи сохранения жизненно важных качеств окружающей природной среды, нашли отражение острые социальные проблемы современного мира - возрастающее неравенство между бедными и богатыми, нищета, голод, болезни, неграмотность и др. Определенное внимание было уделено экологизации производства и социальной сферы.
Из указанных документов следует, что эволюционный процесс устойчивого развития формирует систему, в которой взаимодействуют биосфера - экономика-социальная сфера (население). Все составляющие этой системы взаимосвязаны единой
1 Указ Президента РФ от 01 апреля 1996 г. №440 О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию
целью - ослабить антропогенное воздействие на биосферу при сохранении общественного прогресса и улучшить условия жизни населения.
Россия поддержала настоятельные рекомендации этой Конференции и в числе 179 стран подписала Декларацию. В 1994 и 1996 годах были приняты указы Президента РФ, причем указом 1996 года была утверждена Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию.
Для России устойчивое развитие имеет особое значение, так как: принятая Конференцией ООН Концепция устойчивого развития, даже в ее абстрактных формулировках, близка отечественной концепции рационального природопользования, начало формирования которой в СССР пришлось на середину шестидесятых годов XX века; идеи устойчивого развития непосредственно связаны с проблемой формирования в России государственной региональной политики, обремененной резкой дифференциацией субъектов РФ по уровню экономического развития и социального обеспечения населения; эти идеи имеют четко выраженный региональный характер; переход на принципы устойчивого развития совпал во времени со становлением в России рыночной экономики.
Вместе с тем, методология устойчивого развития, как совокупность представлений об этом эволюционном процессе, еще только формируется, несмотря на большой объем знаний, накопленных по отдельным составляющим системы биосфера- экономика-население. Это - самостоятельная область актуальных научных проблем, активно обсуждаемых не только применительно к экологии, но и к экономике, социологии и другим дисциплинам. Постоянный высокий интерес к сути и принципам устойчивого развития несомненно предопределен тем, что речь идет о переориентации общественного развития в соответствии с принципами, одобренными мировым сообществом, как на ближайшие годы, так и на отдаленную перспективу.
Переход к устойчивому развитию невозможен без активного участия государства и не только в регулировании хозяйственной деятельности и решении социальных проблем. Государство - гарант экологической безопасности жизни населения и хозяйственной деятельности, сохранения природно-ресурсного потенциала для настоящего и будущих поколений.
Один из наиболее действенных механизмов государственного регулирования -контроль за формированием и использованием государственных финансовых средств.
Изложенное выше определило обширную область научного поиска. Для данной диссертации была избрана тема, предусматривающая исследование объективных предпосылок в субъектах РФ для перехода к устойчивому развитию, методов
регулирования государством этого процесса и форм и методов содействия органов государственного финансового контроля субъектов РФ переходу к устойчивому развитию.
Научная разработанность избранной темы.
В течение XX столетия в России сформировалась сильная школа экономистов-регионалистов, которую возглавили академики Н.Н. Некрасов, А.Г. Аганбегян, А.Г. Гранберг и развивали своими исследованиями многие известные советские (российские) ученые. В настоящей диссертации из их числа использованы исследования М.К. Бандмана., П.И. Бурака., Е.М. Бухвальда, А.Г. Гранберга., В.Н. Лексина, М.Б. Мазановой, Н.Н. Некрасова, А.С. Новоселова, ИА. Рождественской, В.Г. Ростанца,
A.Н. Швецова., Р.Н. Шнипера, Б.М. Штульберга, ВА. Шульги и др.
Исследования советских (российских) ученых по проблемам использования биосферы опирались на общую концепцию эволюции биосферы академика
B.И. Вернадского, одного из организаторов и председателя Комиссии по изучению естественных производительных сил России. Среди учеников и последователей В.И. Вернадского проблему Биосфера и Человечество разрабатывали Н.В.Тимофеев-Ресовский, А.Н. Тюрюканов, В.М. Федоров и др.
Особое место в разработке проблем использования природных ресурсов занимает отечественная концепция рационального природопользования. Ее основы были заложены в 1964 г. Д.Л. Армандом; философско-теоретическое обоснование принадлежит В.А. Анучину; концепцию развивали многие экономисты и экономико-географы, например, К.Г. Гофман, А.А. Минц, П.Г. Одак и др.
В российской научной литературе имеется внушительный перечень работ, выпоненных в последние 10-15 лет, отражающих позиции отдельных ученых и научных колективов по проблеме устойчивого развития. Отметим прежде всего работы В.И. Данилова-Данильяна, К.С. Лосева, Н.Н. Моисеева, А.Д. Урсула и др.
Из числа исследователей вопросов участия финансового контроля в социально-экономическом развитии субъектов РФ назовем В.В.Бурцева, ВА. Двуреченских, Л.Н. Овсянникова, С.Н. Рябухина, СВ. Степашина, чьи работы, вместе с другими авторами, были использованы в настоящей диссертации.
Целью диссертации избраны исследование форм, методов и механизмов, обеспечивающих переход экономики субъектов РФ в режим договременного устойчивого развития, и разработка организационно-методических предложений по увеличению доходов и оптимизации расходов региональных бюджетов.
Для достижения указанной цели в диссертации потребовалось решение следующих научно-практических задач:
Х Выявление, анализ и систематизация объективных условий, определяющих
необходимость перехода экономики субъектов РФ в режим устойчивого развития.
Х Исследование роли и методов регулирования государством перехода
субъектов РФ к устойчивому развитию.
Х Обоснование наиболее важных условий повышения эффективности
экономики субъектов РФ.
Х Обобщение опыта развитых зарубежных стран по регулированию
использования государственных средств; определение форм адаптации зарубежного опыта к условиям России.
Х Конкретизация роли государственных финансовых средств в стимулировании
устойчивого развития субъектов РФ.
Х Анализ основных пропорций бюджета города Москвы, механизмов
формирования доходов и распределения расходов.
Х Выявление и систематизация источников допонительных доходов бюджета
города Москвы.
Х Выбор направлений и методов оптимизации государственных расходов в
бюджете города Москвы.
Х Разработка предложений по совершенствованию механизмов внешнего
финансового контроля за использованием государственных средств в субъектах РФ.
Объектом исследования являются хозяйственные комплексы субъектов РФ, функционирующие в условиях жестких финансовых ограничений.
Предметом исследования приняты методы и механизмы государственного регулирования перехода субъектов РФ к договременному устойчивому развитию их экономики.
Методологической основой исследования послужили научные положения по проблемам регулирования региональных хозяйственных комплексов, состоянию окружающей природной среды и финансовой обеспеченности регионов, изложенные в теоретических и прикладных работах отечественных и зарубежных ученых и практиков.
При подготовке диссертации использованы федеральные законы, указы Президента РФ, нормативные и правовые акты, непосредственно касающиеся предмета исследования.
Информационную основу диссертации составили статистические данные Госкомстата РФ и Мосгоркомстата, аналитические материалы Контрольно-счетной палаты г. Москвы.
В процессе исследования использовались методы анализа и синтеза, научных обобщений, группировок, балансовых расчетов, ретроспективного анализа и др.
Научная новизна исследования состоит в определении и систематизации объективных предпосылок перехода субъектов РФ к устойчивому развитию, в разработке рекомендаций (с учетом зарубежного опыта) по совершенствованию внешнего контроля за формированием региональных бюджетов и использованием государственных средств.
Основные научные результаты, полученные лично автором!
- выявлены и систематизированы объективные условия, определяющие необходимость перехода субъектов РФ к устойчивому развитию; предлагается структура системы регулирования территориального развития;
- доказано, что в современной России одно из важнейших условий перехода субъектов РФ к устойчивому развитию - ограниченность собственных финансовых средств в большинстве субъектов РФ;
- проведен анализ зарубежного опыта регулирования использования государственных средств и определены формы адаптации этого опыта к условиям российских регионов;
- установлено, что в бюджетно-финансовой деятельности испонительной власти субъектов РФ приоритетная задача - обеспечение устойчивости регионального бюджета и надежности расчетов бюджетных доходов и расходов;
- доказана необходимость усиления экспертно-аналитической деятельности органов внешнего контроля субъектов РФ и ведомственных органов финансового контроля как важного механизма стимулирования развития экономики субъектов РФ;
- разработана для Контрольно-счетной палате города Москвы специализированная информационная система, использующая новую технологию для получения и анализа сведений о бюджете г. Москвы и для подготовки экспертно-аналитических материалов (программно-аппаратный комплекс);
- предложены структурные изменения в организации органов внешнего контроля в субъектах РФ в целях усиления их экспертно-аналитической работы;
- разработаны конкретные предложения по проведению на территории города Москвы арендной политики, учитывающей рыночные цены, в целях использования резервов допонительного попонения бюджета за счет неналоговых доходов: более эффективного использования имущества, находящегося в городской (государственной) и муниципальной собственности (имущественно-земельного потенциала, упорядочения льгот по арендным платежам, доходов от продажи квартир, компенсационных выплат при предоставлении земельных участков под коммерческое строительство нежилых объектов, законодательного закрепления порядка определения границ земельного участка под застройку и др.).
Практическая значимость диссертации. Результаты исследования, предложенные методы и механизмы могут быть использованы региональными администрациями и законодательными органами субъектов РФ при решении социально-экономических проблем на принципах устойчивого развития, для стимулирования бюджетополучателей и главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, определении допонительных источников доходов бюджетов, органами внешнего контроля в целях совершенствования практической деятельности и усиления аналитической работы.
Внедрение разработанного автором диссертации программно-аппаратного комплекса позволило поднять на качественно новый уровень решение широкого спектра экспертно-аналитических задач при контроле бюджета города Москвы.
Основные научные положения и выводы диссертации целесообразно использовать в учебных процессах при изучении региональной экономики и организации государственного контроля.
Апробация результатов исследования.
Отдельные аспекты выпоненной работы были опубликованы в печати. Наиболее важные - докладывались на Второй Всероссийской научно-практической конференции на тему Бюджетно-финансовый контроль в России (Анапа, 2000), Международном семинаре руководителей органов государственного и регионального финансового контроля, региональных финансовых органов Украины и Российской Федерации на тему Принципы государственного и регионального финансового контроля (Крым, 2002г.), Международном семинаре по взаимодействию и предоставлению отчетности в аудите (Тулуза, 2003 г.), Международной научно-практической конференции на тему Методология контроля общественных финансовых средств (Москва, 2004), Международной научно-практической конференции на тему Проблемы
совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы (Петрозаводск, 2004 г.), на Всероссийской научно-практической конференции на тему: Аудит эффективности государственных расходов на реализацию региональных инвестиционных программ (Нальчик, 2005 г.).
По теме диссертации опубликовано 13 научных статей, общим объемом 9,5 пл. Объем и структура диссертации. Общий объем исследования составляет 137 страниц, в том числе 6 рисунков, 5 таблиц, а также список использованной литературы, включающий 145 наименований.
Диссертация имеет следующую структуру: Введение.
Глава I. Особенности и условия перехода субъектов Российской Федерации к устойчивому развитию.
1.1. Сущность устойчивого развития.
1.2. Особенности перехода к устойчивому развитию субъектов Российской Федерации.
13 Необходимость государственного регулирования перехода к устойчивому развитию.
1.4. Стимулирование социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Глава П. Регулирование использования государственных средств как фактор обеспечения устойчивого развития субъектов Российской Федерации.
2.1. Анализ форм и методов регулирования использования государственных средств за рубежом.
2.1.1. Роль международных организаций высших контрольных органов4 в совершенствовании государственного финансового контроля.
2.1.2. Аудит эффективности в государственном финансовом контроле.
2.2. Применение аудита эффективности использования государственных средств в субъектах Российской Федерации.
2.3. Организационно-правовые аспекты совершенствования контрольно-финансовой деятельности в субъектах Российской Федерации.
2.4. Роль экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных органов в стимулировании экономики субъектов Российской Федерации.
Глава Ш. Новые направления финансового контроля в субъектах Российской Федерации.
3.1. Современные требования к финансовому контролю использования государственных средств.
3.2. Применение специализированных информационно-аналитических технологий в финансовом контроле регионального бюджета.
3.3. Совершенствование формирования бюджета города Москвы.
3.4. Устойчивость территориальных бюджетов и надежность расчетов доходов и расходов.
Выводы и рекомендации.
Список использованной литературы.
Приложения.
Основные положения диссертации Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, кратко показана научная разработанность вопросов перехода субъектов РФ к устойчивому развитию, сформулирована цель и определены задачи, объект и предмет исследования, определена научная новизна, практическая значимость выпоненной работы.
В первой главе исследуются реальные условия перспективного социально-экономического развития субъектов РФ, соотнесенные с глобальной проблемой устойчивого развития национальных экономик, осознанной мировым сообществом примерно четверть века назад. Научные публикации по проблеме устойчивого развития имеют в основном мировоззренческий характер; теория устойчивого развития только формируется; дискутируются суть понятия лустойчивое развитие, соотношение понятий лустойчивый рост, развитие, лустойчивое развитие и др. В данном исследовании понятие устойчивого развития принято в редакции, предложенной колективом авторов:
Это - стабильное социально-экономическое сбалансированное развитие, не разрушающее окружающую природную среду и обеспечивающее непрерывный прогресс общества.2
Следовательно, развитие национальных хозяйств дожно происходить в системе биосфера-экономика-население при взаимосвязанности и взаимообусловленности трех ее составляющих.
Переход к устойчивому развитию общепризнан как объективная необходимость. Однако в формируемой методологии этого эволюционного процесса существует ряд
2 Стратегия и проблемы устойчивого развития России в XXI веке. - М.: Экономика, 2002, с.31.
базовых разногласий. При этом многие ученые считают наиболее правильным и единственно возможным - признание биосферы в качестве фундамента жизни, среды обитания. При разработке стратегии устойчивого развития следует вписывать экономику в природную среду, учитывая ее хозяйственную емкость.
Для России переход к устойчивому развитию имеет особое значение по следующим обстоятельствам:
- решающей роли финансовых ресурсов в развитии экономики субъектов РФ и жестким ограничениям формирования региональных бюджетов в связи с усилившейся централизацией налоговых доходов на федеральном уровне, ограниченной собственной налоговой базой многих регионов и недостаточным поступлением финансовых средств через трансферты из федерального бюджета;
- огромной территории и наличию больших и разнообразных запасов природных ресурсов и материалов, размещенных крайне неравномерно по территории страны;
- федеративному устройству российского государства, в котором субъекты РФ наделены достаточно широкими конституционными правами;
- различной обеспеченностью субъектов РФ природными ресурсами и, как следствие, характерной специализации их народнохозяйственных комплексов;
- необоснованно значительной дифференциацией социального развития субъектов РФ, уровня и качества жизни их населения;
- большому числу приграничных субъектов РФ, для которых такое геополитическое положение является принципиальным условием формирования их экономики с учетом развития внешнеэкономических связей.
Российский исторический опыт свидетельствует, что в этих условиях необходимо регулирующее воздействие государства на процесс территориального развития, например, в виде общегосударственной стратегии устойчивого развития. Однако, такой законодательно утвержденной стратегии в России пока нет.
Из признаваемых экономической наукой видов регулирования (государственного, корпоративного, общественного и саморегулирования) государственное является решающим, обязательным условием устойчивого развития субъектов РФ. Другие виды регулирования на современном этапе следует рассматривать как допонение к государственному регулированию.
Есть основания считать, что сущность государственного регулирования состоит в маневрировании материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами, важнейшими направлениями экономической, налоговой и бюджетной политики посредством
совокупности государственных мер и в целях достижения общенациональных интересов. Главный национальный интерес (цель) - рост уровня и качества жизни населения.
При разработке и реализации стратегии устойчивого развития предстоит изменить экстенсивный характер экономики, ее деформированную структуру, перейти на высокотехнологичные производства, не нарушающие естественного воспроизводства природной среды и др.
Принципиальное значение для перехода страны и субъектов РФ в режим устойчивого развития имеет позиция государства (федерального центра) в использовании экономических механизмов стимулирования ресурсосберегающего и восстановительного природопользования. В России нет независимой экологической службы, а несовершенство природоохранительного законодательства позволяет
ресурсополъзователямуклоняться от платежей за загрязнение окружающей природной среды.
Социально-экономическое развитие России решающим образом зависит от согласования интересов субъектов РФ с общегосударственными интересами. Регионы с их специфическими целями и задачами в связи с различиями в укладах, структуре и специализации производства, темпах воспроизводства населения, уровне и качестве его жизни, в состоянии окружающей природной среды и т.д. дожны разрабатывать свои стратегии устойчивого развития. При этом государство дожно стремиться поддерживать конкурентную среду, сдерживать воздействие негативных факторов, обеспечивать макроэкономическую стабильность, законодательно и конкретными мерами защищать среднего производителя и потребителя от давления монополий, осуществлять гибкое маневрирование бюджетными средствами путем реализации финансовой, фискальной и кредитно-денежной политики.
Что касается соблюдения социальной справедливости в реализации стратегии устойчивого развития, то в рыночной экономике частному предпринимательству чуждо такое понятие. Только государство может и дожно взять на себя социальную защиту населения, в первую очередь нетрудоспособного населения и малообеспеченных семей.
В государственной экономической политике следует сосредоточить внимание на регулировании рыночных отношений путем формирования граничных условий, в рамках которых будут осуществляться действия субъектов рынка. В политике регионального развития государством дожны быть созданы условия, при которых субъекты РФ смогут добиться устойчивого развития в основном за счет поного и эффективного
использования собственных внутренних сырьевых, финансовых, трудовых, организационных и других ресурсов.
Взаимодействия регионов между собой и с федеральным центром - одна из наиболее сложных экономических проблем современной России. Трудности связаны еще и с тем, что во времени совпали два исключительно важных и сложных процесса развития России: формирования в стране рыночной экономики и переход к устойчивому развитию. Ни один из этих процессов не может быть отложен до лучшей поры, ибо от успешности их осуществления зависят состояние и укрепление единого экономического и политического пространства России, рост экономики, уровня и качества жизни населения, решение многих проблем охраны природных ресурсов и состояния окружающей природной среды.
Одной из функций государственного регулирования экономического и социального развития является экономическое стимулирование позитивных процессов или ограничение (прекращение) также экономическими методами негативных процессов в субъектах РФ. Государственное стимулирование по своей сути - использование регулируемых, государством экономических механизмов для прямого и косвенного воздействия на рыночные отношения в реальной экономике и социальной сфере, что в конечном счете дожно привести к увеличению государственных бюджетных и внебюджетных средств на всехуровнях бюджетной системы страны.
Задача бюджета - обеспечение государством своих обязательств при минимизации изъятий в бюджет, осуществляемых из личных доходов граждан и результатов экономической деятельности хозяйствующих субъектов.
Хороший бюджет не тот, который обеспечивает максимальный объем бюджетныхрасходов, а тот, который в наибольшей степени способствует повышению уровня жизни (комфортности среды обитания) членов сообщества при заданном объеме расходов.
Выпонение государством своих обязательств дожно обеспечиваться и за счет других источников.
Переход России и субъектов РФ к устойчивому развитию требует совершенствования государственного финансового контроля, как механизма государственного регулирования территориального развития.
Вторая глава посвящена анализу международного опыта регулирования использования государственных средств и исследуются механизмы привлечения этого
опыта к работе контрольно-финансовых органов России с учетом специфических условий развития экономики субъектов РФ.
В развитых зарубежных странах широко используется привлечение высших органов государственного финансового контроля к регулированию использования государственных средств. За последние годы усилилась интеграция национальных органов финансового контроля с целью обобщения опыта и выработки общих принципов и механизмов государственного финансового контроля. Созданы международные организации, в некоторых принимает участие Россия.
Зарубежный опыт исследуется в двух аспектах: роль международных организаций в совершенствовании государственного финансового контроля и место нового вида финансового контроля - аудита эффективности в государственном финансовом контроле.
В диссертации отмечается большое значение для российских контрольных органов опыта стандартизации финансовой отчетности по использованию государственных средств, четкое разделение функций внешнего и внутреннего финансового контроля. Важно создание специального органа (либо при Президенте РФ, либо при Счетной палате РФ) для координации разработки единых стандартов в общероссийском масштабе; формирование системы государственного финансового контроля. Последняя проблема обсуждается в течение ряда лет, но не имеет пока решения в установленном порядке.
Зарубежный опыт по использованию аудита эффективности в государственном финансовом контроле государственных расходов и формы организации взаимодействия высших контрольных органов и специализированных структур законодательных органов многих стран свидетельствует: аудит эффективности существенно усиливает обоснование принимаемых и реализуемых органами испонительной власти решений; укрепляет внешний государственный финансовый контроль (внешний аудит); способствует повышению ответственности органов испонительной власти, прозрачности их деятельности; значительно расширяет информационную базу.
Российская практика управления бюджетным процессом и ведения государственного финансового контроля может обогатиться следующими направлениями деятельности: изменением целевой установки - ориентиром дожен быть конечный результат использования государственных средств, т.е. акцентировать внимание не столько на мобилизации государственных финансовых средств, сколько на эффективность их использования; введением аудита эффективности как важной составляющей внешнего контроля, допоняющей финансовый аудит; обязательной независимостью внешнего контроля от испонительной власти; узаконением обязательности испонения как норм
бюджетного законодательства, так и рекомендаций аудиторских органов; вариантностью подготовки предложений по решению какой-либо проблемы, связанной с использованием бюджетных средств; повышением эффективности работы государственных учреждений и культурой администрирования.
Заметим, что в Бюджетном кодексе РФ не раскрыто понятие внешнего аудита. Предлагается считать, что внешний аудит бюджета - это государственный финансовый контроль, осуществляемый контрольным органом, созданным законодательным (представительным) органом Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или представительным органомместного самоуправления.
Осуществление бюджетирования с использованием метода аудита эффективности следует признать оптимальным в случае, если для определения бюджетных расходов привлекаются целевые комплексные программы как основа для определения предстоящих расходов государственных ресурсов. Эти программы содержат как конкретные результаты решения той или иной задачи социально-экономического развития, так и требуемые на эти цели объемы финансовых средств и материальных ресурсов. В России накоплен большой опыт разработки таких программ, есть законодательная база, сложися порядок их реализации.
При составлении бюджета страны на 2004 год были использованы отдельные элементы метода бюджетирования, ориентированного на конечный результат.
Введение аудита эффективности в государственный финансовый контроль - это не появление еще одной формы финансового контроля. Аудит эффективности признан важным направлением государственного контроля, одной из составляющих общего регулирования государственного сектора экономики; этот метод обладает значительным созидательным потенциалом.
Необходимость введения аудита эффективности в деятельность органов внешнего контроля России предопределена современными жесткими финансовыми условиями, сложившимися в экономическом и социальном развитии страны:
Х вынужденным расходованием значительных финансовых средств на восстановление утраченных за годы кризиса позиций во всех областях жизнедеятельности, но особенно в социальной сфере;
Х усиливающейся централизацией финансовых средств на федеральном уровне -в подавляющем большинстве субъектов РФ доля собственных доходов составляет меньше половины расходной части их бюджетов;
Х бюджетным законодательством, в котором отсутствуют нормы, предусматривающие обязательность их испонения;
Х лутечкой капиталов за рубеж и уводом от уплаты налогов значительной части полученной прибыли;
Х крайне малой долей (в доходах бюджетов субъектов РФ) дивидендов по акциям акционерных обществ с участием государства и др.
Однако введению аудита эффективности препятствует нерешенность ряда правовых и методологических основ государственного финансового контроля (ГФК). Имеются в виду отсутствие Концепции развития ГФК, закрепленной законом РФ; основополагающих законов РФ о ГФК, общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах РФ, о введении аудита эффективности и узаконенной трактовке этого понятия. В России еще не сформирована система органов ГФК, что привело к слабой скоординированности действий этих органов, в частности, нет закрепленных законом функций внешнего и внутреннего контроля. Отсутствие в федеральном законодательстве определения прав и обязанностей органов ГФК субъектов РФ вынуждает их законодательные собрания трактовать эти права и обязанности в собственных законах и, естественно, часто по-разному. Наконец, федеральным правовым актом важно определить роль и место экспертно-аналитической и контрольно-ревизионной функций в задачах, обязанностях и организационной структуре контрольно-счетных органов (КСО) субъектов РФ, ведущих внешний государственный финансовый контроль.
В диссертации автором предлагается ряд вариантов организационной структуры КСО субъектов РФ с указанием достоинств и недостатков каждого варианта.
Для определения стратегии догосрочного устойчивого развития субъектов РФ важное значение имеет перманентная оценка состояния всех аспектов экономической и социальной деятельности в этих регионах, территориальной организации их производительных сил, использования природных ресурсов, охраны окружающей природной среды.
Таким образом, в КСО субъектов РФ аналитическая деятельность - ключевой участок их работы. И вся эта деятельность имеет главной целью укрепление доходной части бюджетов субъектов РФ и эффективное использование государственных ресурсов.
Контрольно-счетной палатой г.Москвы в результате проводимой регулярно экспертно-аналитической работы выявлены существенные нарушения хозяйствующими субъектами платежной дисциплины - суммарная задоженность по арендным платежам за
землю и нежилые помещения превысила 1,6 мрд. рублей (на 1 января 2003 года). В 2002 г. было 2512 случаев нарушения юридическими лицами земельного законодательства - самовольного занятия земельных участков или использования их без правоустанавливающих документов. В результате принятых мер было устранено 298 таких нарушений. Также в 2002 году было выявлено 791 нарушение, связанное с отсутствием оформленных свидетельств и договоров аренды нежилых помещений.
Существующая система учета имущества и имущественных прав города Москвы предусматривает ведение различных реестров, отраслевых банков данных, перечней и списков. В 2001 г. постановлением Правительства Москвы была поставлена задача разработки единой системы отраслевых реестров и банков данных. Однако и в настоящее время эти реестры и банки данных функционируют в разных форматах.
Однако учет собственности ведется по-прежнему локально, как ряд самостоятельных, не связанных между собой реестров. При этом многие реестры не отвечают требованиям, предъявляемым к подобным документам и не содержат необходимых количественных и качественных сведений.
В третьей главе выявлены и анализируются новые направления финансово-контрольной деятельности. Формирование новых направлений связано с возросшими требованиями к различным отраслям жизнедеятельности при их переходе к устойчивому развитию. Одновременно, требуется установить действенный контроль за главным финансовым механизмом государственного управления - бюджетом (на всех уровнях властной вертикали) и бюджетным процессом в целом.
Новыми для финансового контроля являются:
-научный анализ результатов проведенных контрольных мероприятий и мониторинга государственных средств;
- введение допонительно к финансовому аудиту контроля (аудита) эффективности и придание ему особой роли в оценке общественной значимости произведенных расходов государственных средств;
- становление и развитие экологического аудита;
- усиление контроля за реализацией целевых программ, уровнем и понотой их разработки, организацией испонения этих программ;
-изменение места финансового контроля в системе управления экономикой, экологией, социальным развитием.
Заметим, что в настоящее время финансовый контроль используется главным образом на завершающем этапе управления (контроль уже совершенных расходов
финансовых средств). Считаем, что с финансового контроля дожен начинаться процесс управления (с проверки обоснованности предполагаемых расходов государственных финансовых средств и оценки испонимости проекта бюджета).
В Контрольно-счетной палате г. Москвы функционирует единая система контроля городского бюджета. Она включает предварительный контроль на стадии подготовки и рассмотрения проекта городского бюджета будущего года; текущий или оперативный контроль в ходе испонения бюджета текущего года осуществляемый в виде совокупности контрольной и экспертно-аналитической работы; последующий контроль испонения городского бюджета путем проведения комплексных контрольных мероприятий, т.е. внешняя проверка испонения бюджета г. Москвы за отчетный год.
Таким образом, в течение каждого календарного года Контрольно-счетная палата г. Москвы одновременно работает с бюджетами трех лет, а бюджет каждого финансового года находится в одной из фаз трехлетнего цикла.
Считаем, что в этой системе дожен осуществляться ретроспективный анализ в целях выявления тенденций в формировании и использовании бюджетных средств. Такой анализ помогает сориентироваться в прогнозах на среднесрочную перспективу, установить характер и направления взаимодействия формирования доходов и расходов бюджета с процессами экономического и социального развития.
Ведется систематический анализ комплексных мер, принимаемых органами власти, по следующим направлениям: развитие конкуренции в отраслях городского хозяйства; совершенствование конкурсного размещения городского заказа; регулирование цен на виды продукции и услуг, которые определены федеральными нормативными актами; обеспечение внутреннего потребительского рынка.
В 2001 г. в Контрольно-счетной палате г. Москвы по разработкам и под руководством автора диссертации был внедрен и успешно используется программно-аппаратный комплекс анализа бюджетных показателей - специализированная информационная система, один из элементов управления бюджетными средствами Московского мегаполиса (рис. 1). Он предназначен для обеспечения:
- мониторинга испонения регионального бюджета;
- прогнозирования изменения бюджетных показателей;
- визуализации результатов мониторинга и прогнозирования испонения бюджета;
- сравнительного анализа и оценки доходных и расходных статей регионального бюджета.
Сбор данных Хранилищ сервер РСУБД Многомерная бамдмиык-сервер МВД Аналитическая обработка Прогноаиром 1 визуализация информации Заиатта доступ* данным
---- ........ . ' I ' , . , ....
Элементы (блоки) рограммно-еппаратиого комплекса
Программно-аппаратный комплекс анализа бюджетных показателей
Контрольно-счетная палата Москвы
Рис.1. Функциональная структура комплекса и схема его информационного взаимодействия с субъектами управления города Москвы.
2002 2003 2004
--Доходы "Х"Расходы
Ряс.2. Рост доходов расходов бюджета города Москвы в период с 2000 по 2005 годы, в % к 2000 году
Потенциальные возможности этого комплекса позволяют решать аналитические задачи с применением экономико-математического моделирования.
В диссертации выпонен анализ бюджета г. Москвы за период 2000 - 2004 годов с добавлением данных по бюджету на 2005 год в связи с тем, что в этот период принципиально изменилось главное бюджетное соотношение - между доходами и расходами. В 2002 году бюджет города стал дефицитным и в последующие годы разрыв между темпами роста расходов и доходов неуклонно увеличивася (рис.2). Если в 2002 году дефицит бюджета составил 7,8% от общей суммы доходов, то на 2005 год запланирован в размере 8% от всех доходов бюджета.
За годы налоговых реформ бюджет города потерял значительное количество собственных доходов (налог с продаж, источники формирования территориального дорожного фонда). С 2005 года установлено поное зачисление в федеральный бюджет водного налога; город утратил право на расходование бюджетных средств на приведение в порядок водных объектов, решение многих вопросов охраны окружающей природной среды и др. Только на 2005 г. налоговый потенциал г. Москвы уменьшися более чем на 20 мрд. рублей. В целом, потери по выпадающим доходам составили примерно 1/3 консолидированного бюджета города, были затронуты практически все отрасли городского хозяйства Москвы. Чтобы компенсировать эти потери, нужны годы.
В указанный период приоритетными статьями расходов были социальные нужды (на минимально необходимом уровне), а также обеспечение инвестиционной программы города и безусловное принятых ранее договых обязательств.
Выпоненный в диссертации анализ формирования бюджета г. Москвы и распределения расходов по сферам экономики позволил установить ряд источников, способствующих существенному позитивному изменению его структуры.
Это недоиспользование возможностей имущественно-земельных отношений: в Москве пока нет точных сведений о земельных участках и физических и юридических лицах, зарегистрировавших на них право собственности. В городе примерно 27 тыс. плательщиков земельного налога и только 30% из них имеют оформленные земельно-правовые отношения.
Предлагается перейти к принципиально новой схеме оплаты при предоставлении земельных участков под коммерческое строительство нежилых объектов: заменить выкуп за право заключения договоров аренды земли компенсационными выплатами в городской бюджет. По расчетам КСП г. Москвы, упущенная возможность, по условиям бюджета 2005 года, оценивается, примерно, в 5 мрд. руб. Если же учесть инвестиционные
контракты по строительству коммерческого жилья, то добавится еще порядка 8 мрд. рублей.
В Законе г. Москвы Об основах платного землепользования в городе Москве зафиксирована многовариантность определения платных землепользовании. В результате, необоснованно сокращается их объем и, соответственно, сумма доходов бюджета.
Задача обеспечения устойчивости городского бюджета не может быть решена без повышенной собираемости налогов. По состоянию на 1 января 2005 года задоженность налогоплательщиков г. Москвы перед бюджетами всех уровней превысила 25 мрд. рублей, из них непосредственно в городской бюджет порядка 9,5 мрд. руб.
Большим потенциальным, но плохо используемым источником неналоговых доходов является плата за аренду нежилых помещений. В 2004 году арендная плата за использование государственного (городского) и муниципального имущества составила, примерно 8% от всех доходов бюджета города. Это явно не соответствует потенциальным возможностям, так как применяются расчетные ставки арендной платы, которые в 2-3 раза ниже рыночных, и льготные ставки, охватывающие, примерно, 70% арендованных площадей нежилых помещений.
Четкое, обоснованное бюджетное планирование, осуществляемое на высоком профессиональном уровне, понота и своевременность доведения до главных распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей утвержденных объемов финансирования, постоянный внутренний и внешний контроль за использованием государственных средств-это важнейшие требования, испонение которых будет способствовать устойчивому экономическому и социальному развитию Москвы.
Выводы и рекомендации
1. Устойчивое экономическое и социальное развитие - объективное требование, вызванное необходимостью обеспечения экологической безопасности мирового сообщества, формирования экологизированного хозяйства во всех странах, но особенно в высокоразвитых, повышения уровня и качества жизни населения. Концепция устойчивого развития нацелена на реформирование общественной жизнедеятельности в сбалансированную систему биосфера-экономика - население.
2. В ходе исследования выявлены и систематизированы следующие объективные условия, определяющие необходимость перехода субъектов РФ к устойчивому развитию: резкая дифференциация субъектов РФ по уровню экономического развития и структуре
производства, уровню жизни населения, доли в нем бедных социальных групп, по уровню безработицы, состоянию окружающей природной среды; нестабильность бюджетного федерализма, когда постоянно возрастает централизация доходов в федеральном бюджете и ограниченность собственных финансовых средств в большинстве субъектов РФ; несовпадение конституционного равенства субъектов РФ и их фактически неравного экономического и социального положения; отсутствие многолетнего бюджетного планирования и использование затратной модели разработки бюджетов субъектов РФ и др.
3. Решающим условием успешной реализации требований перехода к устойчивому развитию является государственное регулирование рыночной экономики, так как во времени совпали два исключительно важных общественных процесса: формирование в стране рыночной экономики и перевод ее на принципы устойчивого развития. Регулятивными действиями государство, в том числе органы государственной власти субъектов РФ, дожны формировать такие условия деятельности участников рынка, в которых сочетались бы интересы производителей, потребителей, регионов и государства в системе биосфера-экономика-население.
В диссертации предлагается система государственного регулирования территориального развития, включающая государственную региональную политику; цели, задачи, механизмы реализации регулятивных действий; государственный финансовый контроль; сферы и формы взаимодействия государственного, корпоративного, общественного регулирования; непротиворечивую совокупность законов и нормативных правовых актов.
4. На современном переходном этапе необходимо более активно использовать государственное стимулирование посредством экономических механизмов прямого и косвенного воздействия на рыночные отношения.
Эти экономические механизмы дожны, во-первых, иметь количественное измерение и позволять вести действенный контроль за формированием и использованием государственных финансовых средств, а во-вторых, непосредственно взаимодействовать с рыночными механизмами (например, налоги - доходы бюджета - прибыль, цены, объем ВРП; средний размер заработной платы - цены, прибыль, спрос, объем ВРП; платежи за загрязнение, неочищенные сбросы и выбросы - цены, прибыль, ВРП - доходы бюджета и
5. Изучение опыта зарубежных стран по регулированию использования государственных средств позволило определить, что в практике субъектов РФ могут быть применены:
- изменение целевой установки управления бюджетом: с управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами, т.е. на достижение конкретных конечных результатов;
- четкое разграничение внешнего и внутреннего бюджетного контроля;
- введение аудита эффективности в качестве важнейшей составляющей внешнего государственного финансового контроля;
- обязательная независимость органов внешнего государственного финансового контроля от органов испонительной власти;
- разработка и правовое закрепление механизма применения санкций за не эффективно израсходованные государственные денежные средства;
- разработка альтернативных вариантов распределения бюджетных средств между отраслями экономики; проведение экспертно-аналитической оценки этих вариантов;
- повышение эффективности работы государственных учреждений и культуры администрирования.
6. В проведенном исследовании выявлена и обоснована необходимость усиления научно-аналитической деятельности в контрольно-счетных органах субъектов РФ, ведущих внешний финансовый контроль, причем не только на стадии последующего контроля, но особенно на стадии предварительного контроля.
Объектом внешнего аудита дожны быть не только бюджетные средства субъектов РФ, но и вся система их формирования, использования, организация управления этими средствами, а также система внутреннего контроля на всех этапах бюджетного процесса. Контрольно-счетные органы субъектов РФ дожны в ходе проверок выявлять и анализировать методические, организационные, правовые проблемы в деятельности подконтрольных организаций.
Бюджетный кодекс РФ не раскрывает понятие внешний аудит. Автором настоящего исследования предлагается считать внешним аудитом бюджета государственный финансовый контроль, осуществляемый контрольным органом, созданным законодательным (представительным) органом Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или представительным органом местного самоуправления.
В целях совершенствования организации эффективного внешнего аудита предлагается ввести в организационную структуру контрольно-счетных органов субъектов РФ сильные в профессиональном отношении экспертно-аналитические подразделения.
7. В Контрольно-счетной палате города Москвы успешно используется разработанная автором диссертации специализированная информационная система (программно-аппаратный комплекс) анализа бюджетных показателей; использование новой информационной технологии позволяет вести мониторинг формирования и испонения городского бюджета, сравнительный анализ его доходных и расходных статей, источников доходов и распределения государственных расходов между главными распорядителями бюджетных средств, прогнозирование бюджетных показателей, визуализацию результатов мониторинга и аналитических результатов.
В современных российских условиях эта деятельность дожна иметь в качестве генеральной цели обеспечение устойчивости бюджетов субъектов РФ и надежности расчетов бюджетных доходов и расходов.
Вместе с тем, финансовый контроль дожен совершенствоваться на новой методологической базе, учитывающей динамический характер государственных бюджетов всех уровней, усиление экспертно-аналитической работы в органах финансового контроля на основе внедрения новых информационных технологий, реформирование бюджетного процесса путем переориентации с управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами, повышение ответственности и расширение самостоятельности участников бюджетного процесса.
8. Анализ бюджетных показателей г. Москвы за 2000-2005 годы позволяет сделать следующий вывод: при формировании доходов и распределении расходов бюджета не используются поностью потенциальные возможности города.
Важными источниками допонительных доходов являются имущественно-земельные платежи и сборы; компенсационные выплаты при заключении инвестиционных контрактов по строительству коммерческого жилья и по инвестиционным контрактам с получением долей города в денежном выражении; более корректные расчеты налоговых поступлений на прибыль и повышение собираемости налогов; арендная плата за использование нежилых помещений, которая пока взимается в основном по расчетным ставкам, существенно более низким, чем рыночные ставки; обширная система льготных ставок по арендной плате и др.
Сокращение расходов возможно преимущественно путем устранения организационных недостатков, вызванных несвоевременным проведением конкурсов и аукционов по распределению городского заказа, нечетким и недостаточно обоснованным бюджетным планированием бюджетополучателями; срывом сроков подготовки проектно-сметной документации в жилищном строительстве; недоиспользованием отдельными бюджетополучателями выделенных государственных средств и др.
9. Принятая в 2004 году Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах предусматривает три принципиально новых направления реформирования бюджетного процесса: внедрение аудита эффективности использования государственных ресурсов; переход на бюджетирование, ориентированное на конечный результат; многолетнее планирование государственных бюджетных расходов в условиях жестких финансовых ограничений.
Следует, однако, учитывать, что реализация этих целевых установок, как свидетельствует зарубежный опыт, требует длительного реформационного периода, сопровождения реформирования бюджетного процесса административной и институциональными реформами, обеспечения методическими разработками и правовой базой, адекватными целям, принципам и задачам формирования бюджетов всех уровней бюджетной системы в новых условиях.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Ияшвили В.Б. Городу необходим единый центр по размещению городского
заказа.// МТ - контроль №7,2002,0,2 п.л.
2. Ияшвили В.Б. Воздух - на продажу. // Деловой экологический журнал №3 (6),
2004,0,2 п.л.
3. Ияшвили В.Б. Резервы доходного потенциала от использования земельно-
имущественного комплекса города Москвы. Сб.: Проблемы теории и практики реформирования региональной экономики. РАЕН и ИРЭИ, выпуск № 5. - М.: Регламент, 2004,0,7 п.л.
4. Ияшвили В.Б. Принципы и схемы формирования контрольно-счетных органов.
В кн: Государственный аудит: опыт и проблемы. - М.: Контрольно. счетная палата Москвы, 2004,1,6 п.л.
5. Ияшвили В. Б. Моделирование и инструментальная поддержка государственного
финансового контроля. В кн: Методология контроля общественных финансовых средств. Материалы международной научно-
практической конференции.-М.: Издательский дом Финансовый контроль, 2004,2,5 п.л.
6. Ияшвили В.Б. Пути попонения доходов региональных бюджетов за счет
собственных источников и пути оптимизации расходов. В кн: Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы. Материалы IV Международной научно-практической конференции. - Петрозаводск, 2004,0,4 п.л.
7. Ияшвили В.Б. Методология анализа испонения и составления бюджета.
//Информационный бюлетень Счетной палаты Верховной Рады Автономной Республики Крым, выпуск № 2. - Симферополь, 2004 г., 0,2 п.л.
8. Ияшвили В.Б. Нефть, Стабилизационный фонд, модернизация экономики и
инвестиционная система.// Финансовый эксперт, №5,2005,0,4 п.л.
9. Ияшвили В.Б. Аудит эффективности государственных расходов на реализацию
региональных инвестиционных программ. В кн: Аудит эффективности государственных расходов на реализацию региональных инвестиционных программ. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Нальчик, 2005,0,9 п.л.
10. Баранов В.П., Ияшвили В.Б., Чичелев М.Е. О состоянии проблемы
сертификации методик, агоритмов и программных средств для решения задач государственного прогнозирования. В кн: Бюджетно-финансовый контроль в России: проблемы и пути их решения. -Краснодар, 2001,0,4 п.л. / 0,2 лич. авт.
11. Баранов В.П., Ияшвили В.Б.. Стратегия развития информационного аудита в
Контрольно-счетной палате Москвы. В кн: Бюджетно-финансовый контроль в России: проблемы и пути их решения. - Краснодар, 2001,0,2 п.л./0,1 лич.авт.
12. Французов Д., Ияшвиж В. Контрольно-счетная палата Москвы: новые
информационные технологии в действии.// Финансовый контроль № 6 (9), 2002,0,2 пл./ 0,1 лич.авт.
13. Ияшвили В.Б. Чичелев М.Е. Вопросы методологии проектирования бюджета. В
кн: Будущее контроля и (или) контроль будущего. - М.: Контрольно-счетная палата Москвы, 2004,4 п.л./ 2 лич.авт.
Ияшвили Валериан Бичикоевич
РЕГУЛИРОВАНИЕ ПЕРЕХОДА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ К УСТОЙЧИВОМУ РАЗВИТИЮ
(организационно-экономические и финансовые механизмы)
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Подписано в печать 11.05.2005 г. Усл. печ. л. 1,0, Тираж 70 экз. Заказ №39
Отпечатано в ООО ЦПУ Радуга 119002, Малый Могильцевский пер., д.З.
Похожие диссертации
- Иностранные инвестиции и роль государства в их регулировании
- Взаимодействие технологических и институциональных факторов развития информационной экономики
- Торговля потребительскими товарами
- Регулирование перехода субъектов Российской Федерации к устойчивому развитию (организационно-экономические и финансовые механизмы)