Развитие налогового федерализма в условиях формирования децентрализованной модели федеративных отношений в России

Сулейманов, Магомед Магомедович

Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Развитие налогового федерализма в условиях формирования децентрализованной модели федеративных отношений в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Сулейманов, Магомед Магомедович
Место защиты	Махачкала
Год	2011
Шифр ВАК РФ	08.00.10

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Развитие налогового федерализма в условиях формирования децентрализованной модели федеративных отношений в России"

4851518

Сулейманов Магомед Магомедович

РАЗВИТИЕ НАЛОГОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В УСЛОВИЯХ ФОРМИРОВАНИЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННОЙ МОДЕЛИ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ

Специальность: 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 4 ИЮЛ 2011

Махачкала - 2011

4851518

Работа выпонена на кафедре Налоги и денежное обращение ГОУ ВПО Дагестанский государственный университет

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Алиев Басир Хабибович

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Игонина Людмила Лазаревна доктор экономических наук, профессор Цапнева Ольга Константиновна

Ведущая организация:

ФГОБУ ВПО Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации

Защита состоится 29 июня 2011 г. в 12 часов на заседании совета по защите докторских диссертаций Д 212.053.01 в ГОУ ВПО Дагестанский государственный университет по адресу: 367025, г. Махачкала, ул. М. Гаджиева, 43 ла.

Объявление о защите диссертации и автореферат размещены на официальном ; сайте Дагестанского государственного университета: www.dgu.ru 27 мая 2011 г.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО Дагестанский государственный университет Автореферат разослан 27 мая 2011 г. ...

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу: 367025, г. Махачкала, ул. М. Гаджиева, 43 ла, Дагестанский государственный университет, диссертационный совет Д 212.053.01

Ученый секретарь диссертационного совета д.т.н., профессор

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется тем, что в условиях решения проблем преодоления последствий финансово-экономического кризиса и модернизации российской экономики возникает необходимость увеличения доходной части бюджетов всех уровней, поиска допонительных источников налогоиых доходов, направленных на укрепление налогового потенциала территорий. К сожалению, сложившаяся в Российской Федерации модель налогового федерализма, несмотря на проведенные за последние годы реформы, не в поной мере отвечает принципам федерализма и стратегии развития страны на догосрочную перспективу и, несомненно, нуждается в дальнейшем развитии и модернизации.

Генезис федеративных отношений в налогово-бюджетной сфере берёт своё начало с принятием в декабре 1991 г. федеральных законов об основах налоговой системы и основах бюджетного устройства и бюджетного процесса, утвердавших принципы и механизмы формирования и взаимодействия бюджетов разных уровней власти. Однако создание эффективной системы этих отношений еще не завершено. Оно с самого начала сопровождалось острыми противоречиями в финансовых отношениях между Центром и регионами, что вызывало постоянные дискуссии о приемлемости выбранных принципов, форм и методов организации бюджетно-налоговой системы. Резкой критике подвергались практически все ее основные элементы: разграничение расходных пономочий между бюджетами, состав и структура налогов, нормативы и принципы их распределения по бюджетам разных уровней, соотношение регулирующих и собственных доходных источников, пути повышения налогового потенциала территорий и др.

Проблема построения эффективной модели налогового федерализма в России обусловлена, с одной стороны, непонотой и несовершенством теоретической концепции федерализма, с другой стороны, наличием практических вопросов организационного построения федеративных отношений. Современная теория федерализма пока не представляет собой комплексной системы знаний, поскольку до сих пор сохраняется дискуссионносгь подходов разных авторов к пониманию экономико-правового содержания, структуры, моделей, принципов и механизма функционирования федерализма. В силу этих обстоятельств необходимы

комплексные исследования федеративных отношений в сфере налогов, направленные на выработку единых подходов в трактовке сущности, экономического содержания и механизма налогового федерализма. При этом необходимо провести реформирование налоговой системы, основанной на принципах федерализма, с учетом исторического и зарубежного опыта, широкого спектра территориальных особенностей субъектов Федерации и перспектив социально-экономического развития государства.

Степень научной разработанности темы. Фундаментальные основы налогообложения и его влияния на экономику изложены в классических трудах У. Петги, А.Смита, Д. Рикардо, Дж. Кейнса, А. Лаффера, К. Маркса, Дж. Миля, А. Маршала, Ф. Нити, А. Пигу, Ж. Сисмонди, Э. Селигмана, Дж. Стиглица, М. Фридмана.

Среди наиболее известных зарубежных и отечественных авторов, внесших значительный вклад в развитие теории федерализма, правомерно выделить Е.М. Бухвальда, Дж. Бьюкеннена, С.Д. Валентея, К. Валиха, А.Г. Гранберга, Е.В. Журавскую, и др.

Значительный вклад в решении теоретических и практических проблем построения бюджетной системы, межбюджетных отношений, бюджетного и налогового федерализма также внесли ученые-экономисты О.Б. Богачева, О.В. Врублевская, Л.И. Гончаренко, Л.Л. Игонина, И.В. Караваева, A.M. Лавров, Л.Н. Лыкова, И.А. Майбуров, Л.П. Павлова, В.Г. Пансков, М.Р. Пинская, И.В. Подпорина, Г.Б. Поляк, В.М. Пушкарева, М.В. Романовский, С.П. Сазонов, Д.Г. Черник, Т.Ф. Юткина, Л.И. Якобсон и др.

В Республике Дагестан бюджетно-налоговые проблемы на региональном уровне исследованы в работах А.М. Абдугапимова, Б.Х. Алиева, В.Г. Алиева, A.M. Аклычева, Х.М. Мусаевой, Р.Г. Сомоева, O.K. Цапиевой и др.

Вместе с тем происходящие в России коренные социально-экономические преобразования требуют всестороннего исследования проблем построения налоговой системы с учетом особенностей федеративного типа государственного устройства РФ и выработки приоритетных направлений повышения налоговой самообеспеченности регионов и муниципалитетов. Актуальность и высокая значимость указанных проблем развития налогового федерализма для современного этапа развития Российской Федерации предопределили выбор темы диссертационного исследования, его цели и задачи.

Цель диссертационной работы заключается в разработке теоретических, методических и практических рекомендаций по совершенствованию российской модели налогового федерализма, предполагающей формирование эффективно действующей в условиях формирования децентрализованной модели федеративных отношений трехуровневой налоговой системы, направленной на повышение налогового потенциала территорий.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих взаимосвязанных задач:

обобщить теоретические положения в области налогового федерализма;

- исследовать принципы и роль федерализма в построении трёхуровневой налоговой системы;

- изучить эволюцию российской модели налогового федерализма;

- проанализировать роль налогового федерализма в повышении доходной базы бюджетов территорий;

- выявить современные проблемы и тенденции развития федеративных отношений в налоговой сфере;

- определить комплекс мер по совершенствованию российской модели налогового федерализма, направленных на развитие налогового потенциала территорий.

Объектом исследования являются налоговая система РФ, механизм налоговых взаимоотношений между органами власти разных уровней.

Предметом исследования выступают экономические отношения между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями по ловоду формирования эффективной модели налогового федерализма, направленной на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

Методологическую и теоретическую основу исследования составили фундаментальные разработки в области теории и практики финансов, бюджета, налогов, федерализма и региональной политики, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов, концепции и программы развития налоговой системы, межбюджетных отношений и налогового федерализма в России; законодательные и нормативные акты органов власти разных уровней по рассматриваемой проблеме.

Инсгрументарно-методический аппарат исследования включает такие общенаучные методы, как диалектический и исторический, дедукция, индукция, синтез, анализ (категориальный, системный, количественный и качественный). При разработке проблемы применялись также частные методы экономического исследования: метод экономико-статистических группировок, динамических рядов, экспертных оценок, табличной и графической визуализации статистических данных.

Информационно-эмпирической базой исследования послужили данные Министерства финансов РФ н Республики Дагестан, Федеральной налоговой службы РФ и её Управления по Республике Дагестан, Министерства экономики РД, Федеральной службы государственной статистики РФ и её территориального подразделения в РД; материалы периодических изданий и экспертно-аналитических центров и институтов, комитетов и комиссий по бюджетным и налоговым вопросам при законодательных и испонительных органах власти разных уровней.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в научном предположении о том, что повышение эффективности существующей модели налогового федерализма является условием укрепления налогового потенциала территорий и предполагает совершенствование действующей системы налогов с целью учета не только фискальных потребностей всех уровней власти, но и модернизации устойчивого роста экономики.

Научная новизна исследования состоит в развитии теоретических положений и разработке практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности существующей модели налогового федерализма, позволяющей укрепить налоговый потенциал территорий.

Основные элементы диссертационного исследования, составляющие научную новизну, заключаются в следующем:

. - уточнено экономическое содержание налогового федерализма как институционально детерминированной системы финансовых отношений в налоговой сфере между федеральным центром, субфедеральными органами власти и органами местного самоуправления, которая обеспечивает эффективную реализацию функций и задач каждого уровня власти при повышении уровня налогового самообеспечения и паритетность их экономических интересов, что в отличие от существующих трактовок

базируется на выделении институционального, экономического и организационного аспектов;

- обоснована необходимость разработки концепции налогового федерализма как целостной совокупности основных принципов, норм и правил построени.1 федеративных отношений в налоговой сфере в виде отдельного документа, либо в виде отдельного (специального) раздела Бюджетного посшия Президента РФ Федеральному Собранию РФ на очередной год и плановый период, посвященного исключительно налоговым взаимоотношениям органов власти разных уровней;

- выделены этапы развития налогового федерализма: политико-трансформационный, конституционно-договорной, стабилизационный, прогрессивный и кризисный; выявлены и обоснованы институциональные, экономические и организационные особенности каждого из этапов, что позволило обосновать направления развития федеративных отношений в налоговой сфере в России;

- предложена авторская модель распределения налоговых источников доходов и пономочий между уровнями бюджетной системы РФ, отличающаяся от существующей разделением налогов на четыре группы (совместные регулирующие, федеральные, региональные и местные), основанная на принципах федерализма и направленная на укрепление доходной базы бюджетов территорий;

- предложен комплекс параметров определения эффективности функционирования сложившейся в России модели налогового федерализма, позволяющий получить комплексное представление о налоговой децентрализации, повысить обоснованность и точность оценки обеспеченности звеньев бюджетной системы федеративного государства собственными налоговыми источниками доходов и на этой основе выработать догосрочный курс правительства по развитию федеративных отношений в сфере налогов;

- обоснованы научно-практические рекомендации, направленные на укрепление налогового потенциала территорий, реализация которых будет способствовать повышению доходной базы региональных и местных органов власти^

Область исследования. Диссертационная работа выпонена в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, раздела 2 Общегосударственные, территориальные и

местные финансы, п. 2.15 Концептуальные подходы к формированию межбюджетных отношений, п. 2.16 Модели бюджетного федерализма в России: проблемы и перспективы развития, 2.17 Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике.

Теоретическая значимость исследования определяется тем, что диссертация вносит определенный вклад в развитие теоретико-методических основ функционирования российской модели налогового федерализма. В ней предложен ряд мер для формирования адекватной требованиям федеративного государства налоговой системы, к которым относятся: уточнение экономического содержания налогового федерализма; комплекс параметров оценки функционирования сложившейся модели налогового федерализма; модель распределения налоговых источников доходов и пономочий между уровнями бюджетной системы РФ.

Практическая значимость выпоненного исследования заключается в разработке конкретных предложений и рекомендаций по реформированию налоговой системы и существующей модели налогового федерализма РФ. Их реализация позволит комплексно подойти к формированию и осуществлению программ социально-экономического развития РФ и отдельных регионов.

Рекомендации соискателя по решению исследуемых в диссертации проблем могут быть использованы при разработке документов нормативного и программного характера, определяющих направления реформирования налоговой системы РФ, а также при подготовке учебных пособий, текстов лекций по экономическим дисциплинам.

Материалы диссертации могут быть также использованы в практической работе финансовых органов федерального и регионального уровня.

Апробация результатов исследования.. Основные положения диссертационной работы докладывались и получили апробацию на ряде Международных, Всероссийских, Межрегиональных и вузовских научно-практических конференциях и форумах в городах Москва, Ставрополь, Вогоград, Владикавказ и Махачкала.

Положения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в исследовании, выпоненном в рамках гранта по проблеме Налоговый федерализм и его развитие в Российской Федерации. ФЦП Научные и научно-педагогические кадры инновационной России на 2009-

2013 годы Государственный контракт № 16.740.11.0419 от 30 ноября 2010 г. Номер регистрации ВНТИЦ 01201068248 от 27.12.2010 г.

Теоретические положения и обобщения, представленные в диссертации, применены в целях совершенствования структуры, содержания и методики преподавания учебных курсов высшей школы: Налоги и налогообложение, Государственные и муниципальные финансы, Бюджетная система РФ.

Публикации. По теме диссертации опубликованы 16 работ (в том числе 7 статей в журналах, рекомендованных ВАК) общим объёмом 7,4 п.л. (в т.ч. авт. 3,8 п.л.)

Структура ж объем диссертационной работы обусловлена целью и задачами, диссертационного исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Общий объем диссертационной работы составляет 184 страницы. Расчетно-графический материал отражен в 20 таблицах, 2 рисунках, 1 схеме и 5 приложениях. Библиографический список включает 157 наименования.

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, формулируется его цель и задачи, приводятся сведения о научной новизне, теоретико-методологической основе, теоретической и практической значимости проведенного исследования, о предмете и объекте исследования, а также о степени апробации, излагаются основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава Теоретико-методологические основы формирования российской модели налогового федерализма посвящена изучению налогов как инструмента реализации финансово-экономических политики государства. Уточнено понятие налоговый федерализм, рассмотрены модели и принципы его функционирования.

Во второй главе Функциональная характеристика налоговых взаимоотношений между органами власти разных уровней в РФ изучена эволюция российской модели налогового федерализма, выделены этапы развития, исследована роль налогового федерализма в повышении доходной базы бю.джетов территорий, а также значение зарубежного опыта в формировании эффективной модели налогового федерализма в России.

В третьей .главе Трансформация российской модели налогового федерализма в условиях бюджетной децентрализации рассмотрены проблемы и тенденции развития федеративных отношений в налоговой

сфере. На основании проведенного исследования разработаны и обоснованы конкретные мероприятия по укреплению доходной базы бюджетов территорий.

В заключении обобщены основные выводы и предложения, полученные в ходе проведенного исследования.

П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ И НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Уточнено экономическое содержание налогового федерализма.

При анализе проблем организации бюджетно-налоговой системы в федеративном государстве в отечественной литературе используются различные термины: фискальный федерализм, финансово-бюджетный федерализм, бюджетный федерализм, налогово-бюджетный федерализм, бюджетно-налоговый федерализм, финансовый федерализм, налоговый федерализм, что отражает, с одной стороны, различие целей исследования, а, с другой, дискуссионность терминологического определения исследуемых понятий.

В диссертации установлены общие теоретико-методологические подходы к исследованию налогового федерализма: фискальный, перераспределительный и регулирующий.

Первый подход основан на изучении проблемы налогового федерализма с точки зрения повышения фискальной эффективности российской налоговой системы посредством достижения результативности налогового администрирования. Сторонники этого подхода рассматривают налоговый федерализм с точки зрения оценки государственной налоговой политики в части её влияния на вертикальное и горизонтальное распределение налоговых поступлений по уровням бюджетной системы, в том числе вопросов собираемости налогов, изменения структуры налогового платежа, уплачиваемых физическими лицами и организациями в бюджеты разных уровней, проблем оффшорных зон и др.

В рамках другого подхода налоговый федерализм рассматривается как основной организационный принцип функционирования налоговой системы страны, наделяющий различные уровни управления разными налоговыми пономочиями и ответственностью по поводу установления налогов,

налоговых отчислений и распределения налоговых доходов между бюджетами соответствующих уровней для обеспечения их финансовой самостоятельности. Акцент на разграничение налоговых пономочий, либо распределение напоговых доходов между звеньями бюджетной системы позволяет раскрыть лишь один из аспектов содержания налогового федерализма - перераспределительный.

Третий подход заключается в исследовании проблем налогового федерализма чере:: призму анализа налогового потенциала территорий. При этом на первый план выдвигаются количественные оценки межбюджетных трансфертов, перечисляемых из вышестоящих бюджетов, степени межтерриториальных диспропорций, а также финансовой устойчивости регионов. При все:3 актуальности этих вопросов вне сферы анализа остаются качественные характеристики налогового федерализма, институциональные условия его реализации.

Детальный анализ этих подходов свидетельствует о том, что они концентрируются лишь на отдельных аспектах и не раскрывают в поной мере экономическое содержание налогового федерализма, и потому дают одностороннее представление о нем, а определения, полученные на такой основе, не отражают существенные признаки рассматриваемой категории.

В работе обоснован вывод о целесообразности использования комплексного подхода, состоящего в выделении институционального, экономического и организационного аспектов налогового федерализма. Предлагаемый подход позволяет элиминировать ограниченность существующих подходов. При этом показано, что в тех работах, где представлен односторонний подход, его исследовательские возможности используются в недостаточной степени, что не раскрывает суть налогового федерализма как самостоятельного объекта анализа.

Налоговый федерализм рассматривается в работе как институционально детерминированная система финансовых отношений в налоговой сфере между федеральным центром, субфедеральными органами власти и органами местного самоуправления, которая обеспечивает эффективную реализацию функций и задач каждого уровня власти при повышении у роет налогового самообеспечения и паритетность их экономических интересов. В отличие от дефиниций, имеющихся в экономической литературе, это определение содержит институциональный, экономический и организационный аспекты налогового федерализма.

Институциональный аспект налогового федерализма следует рассматривать в контексте разграничения пономочий между органами власти по вертикали бюджетной системы страны. С экономической точки зрения налоговый федерализм представляет собой совокупность финансовых отношений между органами власти разных уровней, направленные на обеспечение достаточными финансовыми ресурсами для реализации возложенных на них функций и задач. Организационный аспект налогового федерализма заключается в сохранении целостности и стабильности налоговой системы федеративного государства посредством гармонизации налоговых отношений, с учётом интересов всех уровней бюджетной системы.

Следует отметить, что феномен налогового федерализма в федеративном государстве объективен, он определяется самим государственным устройством и не может зависеть от такого субъективного фактора, как формальное закрепление данного порядка в нормах бюджетного и налогового законодательства.

2. Обоснована необходимость разработка концепции налогового федерализма в виде отдельного документа.

В работе отмечается, что в настоящее время не существует институционально закрепленного представления о налоговом федерализме. В условиях бюджетной децентрализации налоговые законы не дожны изменяться часто и произвольно, поскольку это нарушает стабильность экономической системы, препятствует нормальному экономическому развитию территорий, влияет на доходную базу нижестоящих бюджетов, не позволяет территориальным органам власти реализовать возложенные на них функции. Гарантом от непредсказуемого вмешательства в налоговое законодательство, по нашему мнению, дожна стать концепция, определяющая вектор развития федеративных отношений в налоговой сфере (концепция налогового федерализма).

Отсутствие в России концепции федеративных отношений в налоговой сфере является фактором, отрицательно влияющим на реальные количественные показатели налоговой системы, налоговые взаимоотношения между органами власти по вертикали бюджетной системы страны. Мы считаем, что концепция налогового федерализма в нашей стране, в состав которой входят 83 субъекта Федерации, необходима, поскольку она позволит обеспечить устойчивость и эффективность отечественной налоговой

системы, взаимосвязь налоговой политики (в том числе региональной налоговой политики) с финансово-экономической политикой в целом.

Концепцию налогового федерализма, по нашему мнению, необходимо рассматривать как совокупность основных принципов, норм и правил построения федеративных отношений в налоговой сфере, являющихся базой в рамках финансово-экономической политики, сохраняющих свою силу при всех текущих изменениях налогового законодательства.

Обосновыв:1Я необходимость разработки и принятия Концепции, мы руководствуемся следующими аргументами.

Первое. В настоящее время федеративные отношения в сфере налогов в России строятся без определённой концепции. Некоторое представление о налоговом федерализме было сформулировано в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года, одобренной Правительством РФ в 2001 г. В этом документе впервые были сформулированы отдельные принципы и задачи налогового федерализма. Кроме того, общие принципы российского налогового федерализма определены Конституцией РФ, Федеративным договором, Бюджетным и Налоговым кодексами, а также другими законодательными актами по бюджету и налогам.

Сформулированные в Бюджетных Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ приоритетные цели и задачи бюджетной развития страны являются ориентирами для деятельности органов власти разных уровней, позволяющими определить приоритетные цели и задачи, как догосрочные, так и среднесрочные и краткосрочные, а также разработать и реализовать мероприятия в рамках возложенных на них пономочий для достижения этих целей.

В Бюджетном послании Федеральному Собранию О бюджетной политике в 2011-2013 гг. от 29.06.2009 г. содержатся положения об основных направлениях налоговой политики и формировании бюджетных доходов, а также политика в сфере межбюджетных отношений. В Бюджетных посланиях Федеральному Собранию о бюджетной политике в 2009-2011 и 2010 -2012 годах также имеется специальный раздел об основных направлениях налоговой политики. Однако, данные положения о налоговой политике в указанных документах характер концепции не носят.

Второе. Разработка и принятие концепции налогового федерализма сегодня важны в связи с переходом к реализации трехлетнего федерального

бюджета. Догосрочный федеральный бюджет дожен быть основан на принятой на этот же период Концепции, содержащей положения, отражающие действующую в этот период налоговую систему, приоритетные цели федеральной и региональной налоговой политики. С этими основными положениями дожны быть согласованы, взаимоувязаны направления формирования доходной части и направления расходов бюджетов всех уровней. Например, состав налогов, за счет которых будет формироваться доходная часть бюджетов разных уровней в этом периоде. Это будет соответствовать такому принципу налогообложения и построения налоговой системы, как принцип стабильности.

Третье. В данном документе дожны быть подведены итоги очередного этапа налоговой реформы, отражены достижения и проблемы отечественной налоговой системы, сформулированы направления очередного этапа налоговой реформы, которые касаются федеративных отношений в налоговой сфере.

Четвертое. В Концепции, в зависимости от принятых приоритетных целей налоговой политики (фискальных, социальных, экономических), вытекающих из стратегических и текущих целей социально-экономического развития страны, могут быть отражены методы налоговой политики, которые влияют на доходные источники нижестоящих бюджетов, например, налоговые льготы, вычеты, устанавливаемые законодательством о налогах и сборах и др.

Пятое. В Концепции может получить отражение налоговый механизм, который используется на время её действия, а также механизм налогового администрирования, его элементы. Например, принципы деятельности налоговых органов, основные направления совершенствования деятельности ФНС России.

Представляется, что разработка и принятие концепции налогового федерализма либо в виде отдельного документа, либо в виде отдельного (специального) раздела Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ на очередной год, посвященного исключительно налоговым взаимоотношениям органов власти разных уровней, будет отвечать интересам общества.

3. Выделены этапы развития налогового федерализма: политико-трансформационный, конституционно-договорной, стабилизационный, прогрессивный и кризисный.

Проведенный в диссертационном исследовании анализ эволюции налогового федерализма в России позволил автору выделить 5 этапов (табл. 1). При этом в работе выявлены и обоснованы институциональные, экономические и организационные особенности каждого из этапов на пути становления и развития федеративных отношений в налоговой сфере в России.

Таблица 1

Характеристика этапов развития налогового федерализма в РФ

Этап Временной период Краткая характеристика этапа

1. Политико-трансформационный 1991-1993 гг. - принятие законов, утвердивших принципы и механизмы формирования и взаимодействия бюджетов разных уровней (Федеративный договор (1992 г.), Конституция РФ (1993 г.) и др.); - распределение налоговых поступлений происходит посредством неформальных процедур

2. Конституционно-договорной 1994-1598 гг. - принятие 22 декабря 1993 года Указа Президента РФ О формировании республиканского бюджета и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 году (№ 2268); проблема асимметричных налоговых отношений федерального центра с субъектами Федерации в условиях нестабильного законодательства вызвали; неэффективный механизм перераспределения межбюджетных потоков; - принятие Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг.

3. Стабилизационный 1999-2301 гг. - централизация налоговых доходов, пересмотр нормативов распределения налоговых доходов в пользу Федерации и прекращение зачетов федеральной доли НДС в счет трансфертов ФФПР; - принятие Налогового кодекса;

4. Прогрессивный 2002-2)07 гг. - принятие Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года; принятие Концепции повышения эффективности межбюджегных отношений и качества" управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах

5. Кризисный С 200 г. по настоящее время - выстраивание федеративных отношений в налоговой сфере в условиях мирового экономического кризиса; - принятие Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года.

Источник: составлена автором

Первый этап развития налогового федерализма начася в 1991 г. с принятия федеральных законов Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР и Об основах налоговой системы РСФСР, утвердивших принципы и механизмы формирования и взаимодействия бюджетов разных уровней. Этот этап характеризуется как период стихийной фискальной децентрализации. В эти годы еще продожала существовать система межбюджетных отношений, унаследованная от Советского Союза. Субфедеральные бюджеты по существу представляли собой продожение федерального бюджета и балансировались через установление индивидуальных нормативов расщепления налогов. Этот период транзита от административно-командной системы к правовым нормам и институтам Российской Федерации по совокупности характеристик определяется как политико-трансформационный.

Второй этап характеризуется конституционно-договорным развитием федеративных отношений в налоговой сфере. В ходе этого этапа имел место процесс углубления суверенизации республик-субъектов РФ и регионализации страны в период возрастания проблем, вытекающих из самой природы федерации (конституционно-договорной). Этот период развития налогового федерализма стал примером того, как наделение регионов широкими пономочиями в условиях макроэкономической нестабильности и низкого качества институциональной среды может обострить неэффективные взаимоотношения между органами власти разных уровней, приводя к дезинтеграции экономического и правового пространства, резкому сокращению налоговых доходов, обострению взаимоотношений между территориями. Совокупность противоречивых компонентов в политико-правовой и экономической сфере развитая налогового федерализма и позволяет определить этот период как конституционно-договорный.

Третий этап стал началом периода укрепления федерального бюджета и централизации налоговых доходов. С этого момента федеральный центр занял жесткую позицию по отношению к субъектам Федерации. Началась работа по приведению в соответствие с федеральным налоговым и бюджетным законодательством региональных нормативных правовых актов. Были приняты ключевые законы в сфере федеративных отношений, в которых развиты конституционные принципы разделения государственной власти, утвержден приоритет федерального законодательства в системе разграничения компетенций между уровнями государственной власти.

Одновременно был установлен новый порядок заключения договоров и соглашений регионов с федеральным центром. Данный период можно определить как стабилизационный.

Четвертый этап характеризуется проведением масштабных реформ в области межбюджетных отношений и налогообложения, усиливших процесс централизации налоговых ресурсов и пономочий на федеральном уровне. Преобразования осуществлялись в соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. В ходе развития налогового федерализма на этом этапе были достигнуты положительные результаты, позволяющие определить этот этап как прогрессивный.

Пятый этап развития налогового федерализма протекал на фоне глобального кризиса. Мировой финансово-экономический кризис внес свои коррективы в развитие налогового федерализма в России. Впервые за несколько лет федеральный бюджет испоняется с дефицитом. Произошли изменения в доходных источниках и территориальных бюджетов. Происходящие в этот период процессы позволяют определить этот этап как кризисный.

Предложенная автором периодизация в развитии налогового федерализма в современной России позволяет, с одной стороны, выявить специфические черты и особенности каждого из этапов, с другой стороны, обосновать напраиления развития федеративных отношений в налоговой сфере.

4. Предложена авторская модель распределения налоговых источников доходов и пономочий между уровнями бюджетной системы РФ.

На основе проведенного исследования и с учетом опыта построения налоговых систем ряда федеративных государств в диссертационной работе предлагается стру!тура разграничения налоговых источников доходов между звеньями бюдже-шой системы страны (табл. 2). Предполагается, что федеральные, региональные и местные налоги в поном объеме будут поступать в соответствующие бюджеты, а совместные налоги будут перераспределяться между бюджетами разных уровней по дифференцированным нормативам в целях бюджетного регулирования.

Таблица 2

Предлагаемая структура разграничения налоговых доходов _ между бюджетами разных уровней РФ_

Совместные Федеральные Региональные Местные

налога налоги I сборы налоги налоги

1.НДС 1. Акцизы 1 .Налог на доходы 1.Земельный налог

2. Налог на 2. Налог на добычу физических лиц 2.Налог на имущество

прибыль полезных ископаемых 2.Транспортный налог физических лиц

организаций 3. Государственная 3.Налог на имущество 3.Единый

пошлина организации сельскохозяйственный

4. Сборы за пользование 4. Водный налог налог

объектами животного 5. Налог на игорный 4. Единый налог

мира и за пользование бизнес на вменённый доход

объектами водных 5. Упрощенная

биологических система

ресурсов налогообложения

5. Система

налогообложения при

выпонении

соглашений

о разделе продукции

Источит: составлена автором Х

Применение асимметричного подхода с использованием совместных налогов в целях сбалансирования бюджетов территорий посредством установления дифференцированных нормативов отчислений в нижестоящие бюджеты с учетом территориальных особенностей, по мнению автора, будет способствовать повышению заинтересованности региональных и местных органов власти в расширении налоговой базы.

При этом налоговые пономочия, по нашему мнению, дожны быть разграничены между органами власти разных уровней следующим образом (табл. 3). В то же время, пойдя по пути децентрализации.в законодательстве налоговых отношений, необходимо установление правовых механизмов, направленных на обеспечение контроля со стороны федеральных органов власти, основывающегося на четко определенных и структурированных принципах налогообложения, не позволяющих допускать злоупотребление пономочиями указанных органов власти при их реализации.

Таблица 3

Предлагаемое разграничение налоговых пономочий _между органами власти разных уровней в РФ

Налоги Статус Налоговая база Ставка Льготы Порядок исчисления Зачисление

1 о* й

Совместные налоги

НДС С Ф Ф ф Ф Ф Ф,Р, М

Налог на прибыль ор]-анизаций С Ф Ф,Р,М ф Ф,Р,М Ф Ф,Р, м

Федеральные налоги и сборы Ф Ф Ф Ф Ф Ф ф

Региональные налюн

Налог на доходы физических лиц Р Ф Р ф Ф,Р Р р

Транспортный налог Р Ф,Р Р р Ф,Р Р р

Налог на имущество организации Р Ф,Р Р р Ф,Р Р р

Водный налог Р Ф,Р Р р Ф,Р Р р

Налог на игорный бизнес Р Р Р р Р Р р

Местные налоги

Земельный налог М Ф м ф Ф,Р,М М м

Налог на имущество физических лиц М Ф м ф Ф, Р,М М м

Единый сельскохозяйственный налог м Ф м ф Ф, Р,М м м

Единый налог на вменённый доход м Ф м ф Ф,Р,М м м

Упрощенная система налогообложения м Ф и ф Ф,Р,М м м

Примечание: Ф - Российская Федерация, Р - субъект Федерации, М - местные органы самоуправления.

По нашим расчетам, предлагаемая структура в значительной степени позволит обеспечить реализацию расходных пономочий, закрепленных за соответствующими уровнями власти, за счет собственных доходных источников в оттие от действующего порядка разграничения налоговых доходов по уровням бюджетной вертикали (табл. 4).

К сожалению, и в настоящее время, как и в 90-е годы прошлого столетия, многие акты законодательства о налогах и сборах принимаются исходя из краткосрочных задач, которые стоят перед государством, преследуя по большей части исключительно фискальные цели. С одной стороны, эта проблема действительно является очень важной и вопрос об обеспечении достаточного финансирования бюджетов на каждый финансовый год стоит перед органами власти достаточно остро. Однако нельзя не учитызать необходимость решения и стратегических задач,

которые дожны на догосрочной основе обеспечить стабильное экономическое развитие государства.

Именно поэтому важно, во-первых, обеспечивать предсказуемость и обоснованность при принятии соответствующих решений, связанных с регулированием налоговых отношений, а во-вторых, четко и максимально исчерпывающе определить налоговые пономочия органов власти различных уровней. Для реализации указанных мер в диссертации отмечается необходимость устранения существующих правовых колизии в российском законодательстве и определить сферы налоговых пономочий субъектов Федерации и муниципальных образований. Увеличение налоговой автономии региональных и местных органов власти будет способствовать повышению заинтересованности в попонении доходной базы соответствующих территорий.

Таблица 4

Налоговые доходы консолидированного бюджета РФ

Виды налогов Всего в том числе:

Федеральный бюджет Бюджеты субъектов РФ Местные бюджеты

НДС 1 328,7 1 328,7 - -

Налог на прибыль организаций 1 774,4 255,0 1 519,4 -

Акцизы 441,4 113,9 327,5 -

НДПИ 1 406,3 1376,6 29,7 -

НДФЛ 1 789,6 - 1264,4 525,2

Водный налог 6Л 6,2 - -

Государственная пошлина 20,0 10,5 1,3 8,2

Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов 2,3 0,4 1,9

Налог на имущество организации 434,4 434,4

Транспортный налог 75,6 - 59,9 15,7

Налог на игорный бизнес - - - -

Земельный налог 102,4 - - 102,4

Налог на имущество физических лиц 13,5 13,5

ЕСХН 2,4 - 1,7 0,7

УСН 112,9 - 101,6 11,3

ЕНВД 63,6 - 6,4 57,2

Система налогообложения при выпонении соглашений о разделе продукции 2,2 0,4 1,8

Всего налоговых доходов 7 575,9 3 091,7 3750,0 734Д

Источник: составлена автором по данным ФНС России - www.nalog.ru.

Анализ изменения доходов бюджетной системы РФ в результате применения предлагаемой структуры разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней РФ показывает, что доходная часть региональных бюджетов увеличилась на 63,6 мрд. руб., а местных - на 48,4 мрд. руб. (табл. 5). При этом, как видно из таблицы, доходы федерального бюджета уменьшатся на 112 мрд. руб. Однако на эту величину сократятся его расходные обязательства, связанные со снижением дотаций из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, что, в конечном счете, приведёт к минимизации встречных финансовых потоков.

Таблица 5

Изменение доходов бюджетной системы РФ в результате применения предлагаемой структуры разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней РФ, мрд. руб.

Показатели Фактические поступления в соответствии с действующем порядком разграничения налоговых доходов Предполагаемые поступления в соответствии с предлагаемой структурой разграничения налоговых доходов Отклонение предполагаемых поступлений налоговых доходов от фактических

Всего налоговых доходов консолидированного эюджетаРФ 7 575,9 7 575,9

в том числе: налоговые доходы федерального бюджета 3 091,7 2 979,7 -112

налоговые доходы решональных бюджетов 3 750,0 3 813,6 63,6

налоговые доходы местных бюджетов 734,2 782,6 48,4

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ 396,9 284,9 112

Источник: составлена автором по данным ФНС России - www.nalog.ru.

Таким образом, правомерно ставить вопрос о необходимости пересмотра существующей модели налогового федерализма на повестку дня и тем самым снять избыточную перераспределительную нагрузку с федерального бюджета

5. Предложен комплекс параметров определения эффективности функционирования сложившейся в России модели налогового федерализма

В диссертационной работе отмечается, что до настоящего времени финансовая наука не разработала параметры, характеризующие сложившую модель налогового федерализма. Это связано, в первую очередь, с отсутствием комплексных теоретических и практических исследований в области федерализма и федеративных отношений вообще. В этой связи на основе проведенного анализа теории и практики федеративных отношений в сфере налогов автор предлагает следующий комплекс параметров для оценки сложившейся модели налогового федерализма:

- соотношение регулирующих и закрепленных налогов в доходной части бюджетов разных уровней;

- абсолютный размер собственных налоговых доходов бюджетов территорий, приходящийся на одного жителя;

- доля покрытия расходов соответствующих бюджетов за счет собственных налоговых доходов;

- удельный вес безвозмездных перечислений (средств финансовой помощи) в доходной части бюджетов разных уровней;

- доля федеральных, региональных и местных налогов в структуре налоговых поступлений в консолидированный бюджет страны;

- удельный вес федеральных, региональных и местных налоговых поступлений в валовом внутреннем продукте;

- отношение налоговых поступлений (федеральных, региональных и местных, регулирующих и закрепленных) к валовому региональному продукту;

- объем собираемых на территории налогов и пропорции их распределения между бюджетами разных уровней.

Использование предложенного комплекса параметров при проведении бюджетного и налогового анализа позволит получить всестороннюю, объективную картину о налоговой децентрализации и налоговой самообеспеченности бюджетов разных уровней бюджетной системы страны и на этой основе выработать догосрочный курс правительства по развитию налогового федерализма.

6. Обоснованы научно-практические рекомендации, направленные на укрепление налогового потенциала территорий.

В условиях бюджетной недостаточности, обусловленной, в первую очередь, спадом производства и сокращением налоговой базы, меры, направленные только на модификацию формулы перераспределения налоговых поступлений в рамках единой бюджетной системы, не способны решить все остры; проблемы функционирования бюджетов разных уровней, обеспечения баланса их доходов и расходов. Выход из создавшейся ситуации видится в наращн вании налогового потенциала региона, развитии отраслей реального сектора экономики.

Проведенное в работе исследование позволило определить приоритетные направления развития налогового потенциала территорий. В частности, предлагается провести анализ обоснованности и эффективности установленных налоговых льгот и принятия мер по их оптимизации.

Бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты недополучают доходы в связи с установленными федеральным законодательством налоговыми льготами и изъятиями. С целью увеличения доходной базы местных бюджетов в работе предлагается осуществить инвентаризацию и оптимизацию установленных федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам.

Значительные резервы увеличения поступлений доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований связаны с выявлением неучтенных объектов налогообложения за счет легализации теневых секторов экономики. По оценкам Федеральной службы государственной статистики по России в целом продукция теневого сектора составляет примерно 20% ВВП. По данным некоторых экономистов, в торговле и сфере обслуживания доля теневого оборота доходит до 50% ВВП и выше. По оценкам экономистов, в Дагестане теневой сектор экономики достигает 40% ВРП, а по отдельным отраслям производства продукции и услуг Ч две трети ВРП.

Существование огромного теневого сектора сдерживает экономическое развитие регионов РФ, деформирует рынок, снижает налоговый потенциал, затрудняет решение многих социальных задач. Следствием существования значительного теневого сектора в экономике регионов РФ являются низкая платежная и налоговая дисциплина субъектов хозяйствования, высокая доля наличных денег в платежном обороте, высокая степень коррупции и низкая эффективность деятельности государственных контрольных органов. Прямой ущерб от теневой экономики - сужение доходной базы бюджетов всех

уровней. Именно поэтому максимально возможная легализация теневой экономики является одной из самых острых проблем совершенствования государственного регулирования, расширения налоговой базы и ускорения социально-экономического развития регионов России.

Другим резервом укрепления налогового потенциала является поддержка значимых для региона отраслей экономики, наиболее подверженных кризису, включающая меры по использованию гарантийных механизмов и осуществление субсидирования процентных ставок по кредитам банков, предоставляемых предприятиям этих отраслей.

Как известно, систему местных налогов составляют лишь земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые закрепляются за бюджетами поселений и городских округов, муниципальные районы. Важнейшим перспективным источником расширения доходной базы местных бюджетов является совершенствование системы имущественных налогов, которые в соответствии с мировой практикой дожны быть местными налогами. И тут основным направлением дожна стать модернизация земельного налога.

Необходимо ускорить подготовку введения налога на недвижимость, в том числе формирование соответствующих кадастров, а также разработать систему, позволяющую взимать данный налог исходя из рыночной стоимости облагаемого имущества с необлагаемым минимумом для семей с низкими доходами. В связи с этим необходимо активизировать процесс введения местного налога на недвижимость, призванного заменить действующие земельный налог и налог на имущество физических лиц.

Вместе с тем, в настоящее время законодательно не урегулированы вопросы, связанные с определением кадастровой стоимости объектов недвижимости и порядка проведения их государственной кадастровой оценки. Поэтому для местного самоуправления важно скорейшее принятие проекта федерального закона о внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие законодательные акты РФ (в части введения местного налога на недвижимость) и реальное введение этого налога.

Проведение предложенных в диссертации мероприятий, по нашему мнению, дожно способствовать увеличению доходной базы бюджетов, территорий, сокращению их территориальных диспропорций.

TTL ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ Статьи в изданиях, рекомендованных ВАК

1. Сулейманов М.М. Эволюция налогового федерализма в России. /Алиев Б.Х., Сулейманов М.М. И Финансы и кредит. 2010. №33. - С. 26-32. - 0,8 пл. (в т.ч. авт. 0,4 пл.)

2. Сулейманов М.М. О налоговом регулировании доходов субъектов Федерации. / Алиев Б.Х., Мусаева Х.М., Сулейманов М.М. // Финансы. 2010. №11. - С. 32-38 - 0,9 пл. (в т.ч. авт. 0,3 пл.)

3. Сулейманов М.М. Налоговый потенциал региона: проблемы и перспективы роста. / Алиев Б.Х., Сулейманов М.М., Кадиева P.A. // Финансы и кредит. 2011. №4. - С. 2-7 - 0,9 п.л. (в т.ч. авт. 0,3 п.л.)

4. Сулейманов М.М. Бюджеты территорий в условиях кризиса. / Алиев Б.Х., Сулейманов ММ., Гасанов П1А. // Финансы и кредит. 2011. №6. - С. 10-14 - 0,6 пл. (в т.ч. авт. 0,2 пл.)

5. Сулейматов М.М. Доходная база территориальных бюджетов Республики Дагест.ш: проблемы и перспективы. / Алиев Б.Х., Сулейманов М.М., Гасанов Ш.А., Джамалова ПИ. // Финансы и кредит. 2011. №10. - С. 10-16 - 0,8 пл. (в т.ч. авт. 0,2 п.л.)

6. Сулейманов М.М. Приоритетные направления развития налогового потенциала территории в условиях циклического развития экономики. / Алиев Б.Х., Алиев М.Б., Сулейманов М.М. // Региональная экономика: теория и практика. 2011. №12. - С. 2-6 - 0,6 пл. (в т.ч. авт. 0,2 пл.)

7. Сулейманов М.М. Формирование концепции налогового федерализма в России. / Алиев Б.Х., Сулейманов М.М., Джамалова П.И. // Финансы и кредит. 2011. №16. - С. 12-18 - 0,6 пл. (в т.ч. авт. 0,2 пл.)

Публикации в научных сборниках:

8. Сулейманов М.М. Современные проблемы налогообложения. Сборник статей и тезисов ежегодной научно-теоретической конференции профессорско-преподавательского состава аспирантов и студентов ДГУ Исследование и выработка предложений по созданию прогрессивной системы налогообложения. Махачкала: ИПЦ ДГУ 2005. - с.203-205. - 0,2 п.л.

9. Сулейманов М.М. Дотационностъ регионального бюджета и пути её преодоления (на гримере Республики Дагестан). Сборник статей и тезисов ежегодной научно-теоретической конференции профессорско-преподавательского состава аспирантов и студентов ДГУ Актуальные

проблемы функционирования территориальных бюджетов. Махачкала: ИПЦ ДГУ 2006. - с. 128-131-ОД пл.

10. Сулейманов М.М. Проблемы и перспективы современного этапа реформирования российской налоговой системы. Тезисы докладов ежегодной научно-теоретической конференции по приоритетным направлениям науки и техники Дагестанского государственного университета. Махачкала: ИПЦ ДГУ 2007. С,81-82.-0,2 пл.

11. Сулейманов М.М. Цроблемы формирования доходов региональных бюджетов (на примере Республики Дагестан). Труды Международного Форума по проблемам науки, техники и образования. Том 1У Под редакцией: В.В. Вишневского. - М.: Академия наук о Земле, 2007. - с. 14-15. - 0,4 пл.

12. Сулейманов М.М. Проблемы обеспечения самодостаточности бюджетов территорий (на примере Республики Дагестан). Сборник тезисов работ участников Третьего Всероссийского конкурса молодежи образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу Моя законотворческая инициатива. - Государственная Дума ФС РФ, НС ИНТЕГРАЦИЯ. Москва -Непецино 2008. С.170-0,1 пл.

13. Сулейманов М.М., Магомедова Р.М. Некоторые проблемы региональных финансов. Сборник материалов V Международной научно-практической конференции Финансовые инструменты регулирования экономики регионов. Том П- Махачкала: Издательство ДГУ, 2009. С. 292-293. -0,2 пл. (в т.ч. авт. 0,1 пл.)

14. Сулейманов М.М. Сравнительный анализ практики применения НДС в России и странах ЕС. Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции Проблемы оценки и использования ресурсного потенциала в условиях кризиса. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2009. С. 194-196. - 0,3 пл.

15. Сулейманов М.М., Алиев Б.Х. Налоговая децентрализация: сущность, факторы, критерии оценки. Сборник статей и тезисов Всероссийской научной конференции профессорско-преподавательского состава аспирантов, соискателей и студентов ДГУ Роль налогов в социально-экономическом развипш общества. Махачкала: ИПЦ ДГУ 2010. С.170-172. - 0,2 пл. (в т.ч. авт. 0,1 пл.)

16. Сулейманов М.М. Проблемы и тенденции развития налогового федерализма в России. Актуальные проблемы налоговой полигики: сборник статей участников Ш Международной научно-практической конференции молодых ученых и студентов (Москва - Екатеринбург - Харьков) Часть П. М.: Финансовый университет, 2011. С. 195-201. - 0,4 пл.

Формат 60x84. 1/16. Печать ризографная. Бумага № 1. Гарнитура Тайме. Усл. печ. л, -1,625 изд. печ. л, -1,625. Заказ-987-12. Тираж 100 экз. Отпечатано в ООО Деловой мир Махачкала, ул. Коркмасова, 356

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Сулейманов, Магомед Магомедович

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

ФОРМИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ

НАЛОГОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА.

1.1 Налоги как инструмент реализации финансово-экономических интересов государства.

1.2 Концепция налогового федерализма: сущность, возможности реализации.

1.3 Принципы и роль федерализма в построении трёхуровневой налоговой системы.

ГЛАВА 2. ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

НАЛОГОВЫХ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ МЕЖДУ

ОРГАНАМИ ВЛАСТИ РАЗНЫХ УРОВНЕЙ В РФ.

2.1 Эволюция российской модели налогового федерализма

2.2 Роль налогового федерализма в повышении доходной базы бюджетов территорий.

2.3 Значение зарубежного опыта в формировании эффективной модели налогового федерализма в России

ГЛАВА 3. ТРАНСФОРМАЦИЯ РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ

НАЛОГОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В УСЛОВИЯХ

БЮДЖЕТНОЙ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ.

3.1 Проблемы и тенденции развития федеративных отношений в налоговой сфере.

3.2 Приоритетные направления развития налогового потенциала территории в условиях циклического развития экономики.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Развитие налогового федерализма в условиях формирования децентрализованной модели федеративных отношений в России"

Актуальность темы исследования определяется тем, что в условиях решения проблем преодоления последствий финансово-экономического кризиса и модернизации российской экономики возникает необходимость увеличения доходной части бюджетов всех уровней, поиска допонительных источников налоговых доходов, направленных на укрепление налогового N потенциала территорий. К сожалению, сложившаяся в Российской Федерации модель налогового федерализма, несмотря на проведенные за последние годы реформы, не в поной мере отвечает принципам федерализма и стратегии развития страны на догосрочную перспективу и, несомненно, нуждается в дальнейшем развитии и модернизации.

Генезис федеративных отношений в налогово-бюджетной сфере берёт своё начало с принятием в декабре 1991 г. федеральных законов об основах налоговой системы и основах бюджетного устройства и бюджетного процесса, утвердивших принципы и механизмы формирования и взаимодействия бюджетов разных уровней власти. Однако создание эффективной системы этих отношений еще не завершено. Оно с самого начала сопровождалось острыми противоречиями в финансовых отношениях между Центром и регионами, что вызывало постоянные дискуссии о приемлемости выбранных принципов, форм и методов организации бюджетно-налоговой системы. Резкой критике подвергались практически все ее основные элементы: разграничение расходных пономочий между бюджетами, состав и структура налогов, нормативы и принципы их распределения по бюджетам разных уровней, соотношение регулирующих и собственных доходных источников, пути повышения налогового потенциала территорий и др.

Проблема построения эффективной модели налогового федерализма в России обусловлена, с одной стороны, непонотой и несовершенством теоретической концепции федерализма, с другой стороны, наличием практических вопросов организационного построения федеративных отношений. Современная теория федерализма пока не представляет собой комплексной системы знаний, поскольку до сих пор сохраняется дискуссионность подходов разных авторов к пониманию экономико-правового содержания, структуры, моделей, принципов и механизма функционирования федерализма. В силу этих обстоятельств необходимы комплексные исследования федеративных отношений в сфере налогов, направленные на выработку единых подходов в трактовке сущности, экономического содержания и механизма налогового федерализма. При этом необходимо провести реформирование налоговой системы, основанной на принципах федерализма, с учетом исторического и зарубежного опыта, широкого спектра территориальных особенностей субъектов Федерации и перспектив социально-экономического развития государства.

Степень научной разработанности темы. Фундаментальные основы налогообложения и его влияния на экономику изложены в классических трудах У. Петти, А.Смита, Д. Рикардо, Дж. Кейнса, А. Лаффера, К. Маркса, Дж. Миля, А. Маршала, Ф. Нити, А. Пигу, Ж. Сисмонди, Э. Селигмана, Дж. Стиглица, М. Фридмана.

Среди наиболее известных зарубежных и отечественных авторов, внесших значительный вклад в развитие теории федерализма, правомерно выделить Е.М. Бухвальда, Дж. Бьюкеннена, С.Д. Валентея, К. Валиха, А.Г. Гранберга, Е.В. Журавскую, и др.

Значительный вклад в решении теоретических и практических проблем построения бюджетной системы, межбюджетных отношений, бюджетного и налогового федерализма также внесли ученые-экономисты О.Б. Богачева, О.В. Врублевская, Л.И. Гончаренко, Л.Л. Игонина, И.В. Караваева, A.M. Лавров, Л.Н. Лыкова, И.А. Майбуров, Л.П. Павлова, В.Г. Пансков, М.Р. Пинская, И.В. Подпорина, Г.Б. Поляк, В.М. Пушкарева, М.В. Романовский, С.П. Сазонов, Д.Г. Черник, Т.Ф. Юткина, Л.И. Якобсон и др.

В Республике Дагестан бюджетно-налоговые проблемы на региональном уровне исследованы в работах A.M. Абдугалимогва, Б.Х. Алиева, В.Г. Алиева, A.M. Аклычева, Х.М. Мусаевой, Р.Г. Сомоева, O.K. Цапиевой и др.

Вместе с тем происходящие в России коренные социально-экономические преобразования требуют всестороннего исследования проблем построения налоговой системы с учетом особенностей федеративного типа государственного устройства РФ и выработки приоритетных направлений повышения налоговой самообеспеченности регионов и муниципалитетов. Актуальность и высокая значимость указанных проблем развития налогового федерализма для современного этапа развития Российской Федерации предопределили выбор темы диссертационного исследования, его цели и задачи.

Цель диссертационной работы заключается в разработке теоретических, методических и практических рекомендаций по совершенствованию российской модели налогового федерализма, предполагающей формирование эффективно действующей в условиях формирования децентрализованной модели федеративных отношений трехуровневой налоговой системы, направленной на повышение налогового потенциала территорий.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих взаимосвязанных задач: обобщить теоретические положения в области налогового федерализма;

- исследовать принципы и роль федерализма в построении трёхуровневой налоговой системы;

- изучить эволюцию российской модели налогового федерализма;

- проанализировать роль налогового федерализма в повышении доходной базы бюджетов территорий;

- выявить современные проблемы и тенденции развития федеративных отношений в налоговой сфере;

- определить комплекс мер по совершенствованию российской модели налогового федерализма, направленных на развитие налогового потенциала территорий.

Объектом исследования являются налоговая система РФ, механизм налоговых взаимоотношений между органами власти разных уровней.

Предметом исследования выступают экономические отношения между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями по поводу формирования эффективной модели налогового федерализма, направленной на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

Методологическую и теоретическую основу исследования составили фундаментальные разработки в области теории и практики финансов, бюджета, налогов, федерализма и региональной политики, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов, концепции и программы развития налоговой системы, межбюджетных отношений и налогового федерализма в России; законодательные и нормативные акты органов власти разных уровней по рассматриваемой проблеме.

Инструментарно-методический аппарат исследования включает такие общенаучные методы, как диалектический и исторический, дедукция, индукция, синтез, анализ (категориальный, системный, количественный и качественный). При разработке проблемы применялись также частные методы экономического исследования: метод экономико-статистических группировок, динамических рядов, экспертных оценок, табличной и графической визуализации статистических данных.

Информационно-эмпирической базой исследования послужили данные Министерства финансов РФ и Республики Дагестан, Федеральной налоговой службы РФ и её Управления по Республике Дагестан, Министерства экономики РД, Федеральной службы государственной статистики РФ и её территориального подразделения в РД; материалы периодических изданий и экспертно-аналитических центров и институтов, комитетов и комиссий по бюджетным и налоговым вопросам при законодательных и испонительных органах власти разных уровней.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в научном предположении о том, что повышение эффективности существующей модели налогового федерализма является условием укрепления налогового потенциала территорий и предполагает совершенствование действующей системы налогов с целью учета не только фискальных потребностей всех уровней власти, но и модернизации экономики.

Научная новизна исследования состоит в развитии теоретических положений и разработке практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности существующей модели налогового федерализма, позволяющей укрепить налоговый потенциал территорий.

Основные элементы диссертационного исследования, составляющие научную новизну, заключаются в следующем:

- уточнено экономическое содержание налогового федерализма как институционально детерминированной системы финансовых отношений в налоговой сфере между федеральным центром, субфедеральными органами власти и органами местного самоуправления, которая обеспечивает эффективную реализацию функций и задач каждого уровня власти при повышении уровня налогового самообеспечения и паритетность их экономических интересов, что в отличие от существующих трактовок базируется на выделении институционального, экономического и организационного аспектов;

- обоснована необходимость разработки концепции налогового федерализма как целостной совокупности основных принципов, норм и правил построения федеративных отношений в налоговой сфере в виде отдельного документа, либо в виде отдельного (специального) раздела

Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ на очередной год и плановый период, посвященного исключительно налоговым взаимоотношениям органов власти разных уровней;

- выделены этапы развития налогового федерализма: политико-трансформационный, конституционно-договорной, стабилизационный, прогрессивный и кризисный; выявлены и обоснованы институциональные, экономические и организационные особенности каждого из этапов, что позволило обосновать направления развития федеративных отношений в налоговой сфере в России;

- предложена авторская модель распределения налоговых источников доходов и пономочий между уровнями бюджетной системы РФ, отличающаяся от существующей разделением налогов на четыре группы (совместные регулирующие, федеральные, региональные и местные), основанная на принципах федерализма и направленная на укрепление доходной базы бюджетов территорий;

- предложен комплекс параметров определения эффективности функционирования сложившейся в России модели налогового федерализма, позволяющий получить комплексное представление о налоговой децентрализации, повысить обоснованность и точность оценки обеспеченности звеньев бюджетной системы федеративного государства собственными налоговыми источниками доходов и на этой основе выработать догосрочный курс правительства по развитию федеративных отношений в сфере налогов;

- обоснованы научно-практические рекомендации, направленные на укрепление налогового потенциала территорий, реализация которых будет способствовать повышению доходной базы региональных и местных органов власти.

Область исследования. Диссертационная работа выпонена в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.10 Ч финансы, денежное обращение и кредит, раздела 2 Общегосударственные, территориальные и местные финансы, п. 2.15 Концептуальные подходы к формированию межбюджетных отношений, п. 2.16 Модели бюджетного федерализма в России: проблемы и перспективы развития, 2.17 Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике.

Теоретическая значимость исследования определяется тем, что диссертация вносит определенный вклад в развитие теоретико-методических основ функционирования российской модели налогового федерализма. В ней предложен ряд мер для формирования адекватной требованиям федеративного государства налоговой системы, к которым относятся: уточнение экономического содержания налогового федерализма; комплекс параметров оценки функционирования сложившейся модели налогового федерализма; модель распределения налоговых источников доходов и пономочий между уровнями бюджетной системы РФ.

Практическая значимость выпоненного исследования заключается в разработке конкретных предложений и рекомендаций по реформированию налоговой системы и существующей модели налогового федерализма РФ. Их реализация позволит комплексно подойти к формированию и осуществлению программ социально-экономического развития РФ и отдельных регионов.

Рекомендации соискателя по решению исследуемых в диссертации проблем могут быть использованы при разработке документов нормативного и программного характера, определяющих направления реформирования налоговой системы РФ, а также при подготовке учебных пособий, текстов лекций по экономическим дисциплинам.

Материалы диссертации могут быть также использованы в практической работе финансовых органов федерального и регионального уровня.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались и получили апробацию на ряде Международных, Всероссийских, Межрегиональных и вузовских научнопрактических конференциях и форумах в городах Москва, Ставрополь, Вогоград, Владикавказ и Махачкала.

Положения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в исследовании, выпоненном в рамках гранта по проблеме Налоговый федерализм и его развитие в Российской Федерации. ФЦП Научные и научно-педагогические кадры инновационной России на 20092013 годы Государственный контракт № 16.740.11.0419 от 30 ноября 2010 г. Номер регистрации ВНТИЦ 01201068248 от 27.12.2010 г.

Теоретические положения и обобщения, представленные в диссертации, применены в целях совершенствования структуры, содержания и методики преподавания учебных курсов высшей школы: Налоги и налогообложение, Государственные и муниципальные финансы, Бюджетная система РФ.

Публикации. По теме диссертации опубликованы 16 работ (в том числе 7 статей в журналах, рекомендованных ВАК) общим объёмом 7,4 п.л. (в т.ч. авт. 3,8 п.л.)

Структура и объем диссертационной работы обусловлена целью и задачами, диссертационного исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Общий объем диссертационной работы составляет 184 страницы. Расчетно-графический материал отражен в 20 таблицах, 2 рисунках, 1 схеме и 5 приложениях. Библиографический список включает 157 наименования.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Сулейманов, Магомед Магомедович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие основные выводы и предложения.

1. В современных экономических системах роль налогов исключительно велика. Они не только являются основным источником доходной части бюджета, но и включены во все звенья финансовой системы, формируя и опосредуя финансовые отношения между обществом и государством. От продуманности и адекватности налоговой системы существующим экономическим условиям, экономическим принципам национальной экономики зависит эффективность деятельности основных звеньев экономики, развитие предпринимательской инициативы и удовлетворение основных потребностей государства.

Налоговая система как специфическая институциональная форма экономических отношений в поном смысле этого слова начала формироваться в России с 1992 года, после введения в действие пакета налоговых законов, принятых в октябре-декабре 1991 года. Во многом процесс создания налоговой системы носил эмпирический характер, либо опирася на западные теоретические разработки. Необходимость теоретического изучения сложившейся модели налоговой системы продиктована имеющимися практическими проблемами в данной сфере.

2. В диссертационной работе установлены общие теоретико-методологические подходы к исследованию налогового федерализма: фискальный, перераспределительный и регулирующий.

Первый подход основан на изучении проблемы налогового федерализма с точки зрения повышения фискальной эффективности российской налоговой системы посредством достижения результативности налогового администрирования. Сторонники этого подхода рассматривают налоговый федерализм с точки зрения оценки государственной налоговой политики в части её влияния на вертикальное и горизонтальное распределение налоговых поступлений по уровням бюджетной системы, в том числе вопросов собираемости налогов, изменения структуры налогового платежа, уплачиваемых физическими лицами и организациями в бюджеты разных уровней, проблем оффшорных зон и др.

В рамках другого подхода налоговый федерализм рассматривается как основной организационный принцип функционирования налоговой системы страны, наделяющий различные уровни управления разными налоговыми пономочиями и ответственностью по поводу установления налогов, налоговых отчислений и распределения налоговых доходов между бюджетами соответствующих уровней для обеспечения их финансовой самостоятельности. Акцент на разграничение налоговых пономочий, либо распределение налоговых доходов между звеньями бюджетной системы позволяет раскрыть лишь один из аспектов содержания налогового федерализма Ч перераспределительный.

Третий подход заключается в исследовании проблем налогового федерализма через призму анализа налогового потенциала территорий. При этом на первый план выдвигаются количественные оценки межбюджетных трансфертов, перечисляемых из вышестоящих бюджетов, степени межтерриториальных диспропорций, а также финансовой устойчивости регионов. При всей актуальности этих вопросов вне сферы анализа остаются качественные характеристики налогового федерализма, институциональные условия его реализации.

Детальный анализ этих подходов свидетельствует о том, что они концентрируются лишь на отдельных аспектах и не раскрывают в поной мере экономическое содержание налогового федерализма, и потому дают одностороннее представление о нем, а определения, полученные на такой основе, не отражают существенные признаки рассматриваемой категории.

В работе обоснован вывод о целесообразности использования комплексного подхода, состоящего в выделении институционального, экономического и организационного аспектов налогового федерализма. Предлагаемый подход позволяет элиминировать ограниченность существующих подходов. При этом показано, что в тех работах, где представлен односторонний подход, его исследовательские возможности используются в недостаточной степени, что не раскрывает суть налогового федерализма как самостоятельного объекта анализа.

Налоговый федерализм рассматривается в работе как институционально детерминированная система финансовых отношений в налоговой сфере между федеральным центром, субфедеральными органами власти и органами местного самоуправления, которая обеспечивает эффективную реализацию функций и задач каждого уровня власти при повышении уровня налогового самообеспечения и паритетность их экономических интересов. В отличие от дефиниций, имеющихся в экономической литературе, это определение содержит институциональный, экономический и организационный аспекты налогового федерализма.

Институциональный аспект налогового федерализма следует рассматривать в контексте разграничения пономочий между органами власти по вертикали бюджетной системы страны. С экономической точки зрения налоговый федерализм представляет собой совокупность финансовых отношений между органами власти разных уровней, направленные на обеспечение достаточными финансовыми ресурсами для реализации возложенных на них функций и задач. Организационный аспект налогового федерализма заключается в сохранении целостности и стабильности налоговой системы федеративного государства посредством гармонизации налоговых отношений, с учётом интересов всех уровней бюджетной системы.

3. В работе отмечается, что в настоящее время не существует институционально закрепленного представления о налоговом федерализме. Проблема построения эффективной модели налогового федерализма относится к числу наименее разработанных в теоретическом плане. В этой связи, в диссертационной работе обоснована необходимость разработки концепции налогового федерализма как целостной совокупности основных принципов, норм и правил построения федеративных отношений в налоговой сфере в виде отдельного документа, либо в виде отдельного (специального) раздела Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ на очередной год и плановый период, посвященного исключительно налоговым взаимоотношениям органов власти разных уровней. При этом под данной концепцией мы понимаем обобщенное выражение основных принципов, норм и правил построения федеративных отношений в налоговой сфере, являющихся базой в рамках финансово-экономической политики, сохраняющих свою силу при всех текущих изменениях налогового законодательства.

4. В диссертации показано, что в ходе реализации в России институциональных реформ 1990-х годов были осуществлены значительные перемены в системе федеративных отношений страны. Налоговый федерализм претерпел существенные изменения. Эти изменения носили во многом радикальный характер, утверждая новую парадигму налоговых отношений между Центром и российскими регионами, выстраивая новые стандарты федеративного устройства. Выбор оптимального решения проблемы распределения налогов может быть определен только в результате длительного периода эволюции российской модели налогового федерализма.

Проведенный в диссертационном исследовании анализ эволюции налогового федерализма в России позволил автору выделить 5 этапов: политико-трансформационный, конституционно-договорной, стабилизации-онный, прогрессивный и кризисный. При этом в работе выявлены и обоснованы институциональные, экономические и организационные особенности каждого из этапов на пути становления и развития федеративных отношений в налоговой сфере в России.

Предложенная автором периодизация в развитии налогового федерализма в современной России позволяет, с одной стороны, выявить специфические черты и особенности каждого из этапов, с другой стороны, обосновать направления развития федеративных отношений в налоговой сфере.

5. В диссертации проведен анализ зарубежного опыта федеративных отношений в сфере налогов. На основании сравнительного анализа особенностей налоговых систем ряда федеративных государств, выявлено, что в России сложилась довольно противоречивая и экономически неэффективная модель разграничения и распределения налогов между бюджетами разных уровней. При разграничении налогов по уровням бюджетной системы к федеральным отнесены основные виды налогов фискального характера. В результате уровень закрепленных доходов бюджетов субъектов Федерации остается неоправданно низким Ч в пределах 20%. Это вызывает необходимость в регулировании бюджетов путем нормативных отчислений от федеральных регулирующих налогов.

Анализ практики формирования доходов бюджетов территорий в Российской Федерации показал, что основными источниками налоговых поступлений этих бюджетов служат отчисления от таких федеральных налогов как налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, акцизы и налог на доходы физических лиц. Их совокупный удельный вес за 2009 год составил около 60% всех доходов указанных бюджетов. В то же время значительно выросли межбюджетные потоки денежных средств, усилилось значение трансфертов, дотаций и субвенции из федерального бюджета в доходах многих регионов РФ. Внутри субъектов РФ растет централизация средств на региональном уровне. В связи с чем сокращается собственная доходная база региональных и местных бюджетов, увеличивается их дотационность. Уровень закрепленных доходов местных бюджетов составляет 5-7%. Поэтому автором обосновывается необходимость модернизации существующей модели налогового федерализма.

6. В работе предложена авторская модель распределения налоговых источников доходов и пономочий между уровнями бюджетной системы РФ, отличающаяся от существующей разделением налогов на четыре группы совместные регулирующие, федеральные, региональные и местные), основанная на принципах федерализма и направленная на укрепление доходной базы бюджетов территорий

С позиций, аргументируемых автором, в целях сбалансирования бюджетов территорий необходимо установить дифференцированные нормативы отчислений в нижестоящие бюджеты с учетом их территориальных особенностей. Применение асимметричного подхода с использованием совместных налогов, по мнению автора, будет способствовать повышению заинтересованности региональных и местных органов власти в расширении налоговой базы.

В диссертации проведен анализ изменения доходов бюджетной системы РФ в результате применения предлагаемой структуры разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней РФ, который показывает, что доходная часть региональных бюджетов увеличится на 63,6 мрд. руб., а местных Ч на 48,4 мрд. руб. При этом, доходы федерального бюджета уменьшатся на 112 мрд. руб. Однако на эту величину автором предлагается сократить расходные обязательства федерального центра, связанные с выделением дотаций из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Предлагаемые меры, в конечном счете, приведут к минимизации встречных финансовых потоков и уменьшению избыточной перераспределительной нагрузку с федерального бюджета.

7. В диссертационной работе отмечается, что до настоящего времени финансовая наука не разработала параметры, характеризующие сложившую модель налогового федерализма. На основе проведенного анализа теории и практики федеративных отношений в сфере налогов автор предлагает следующий комплекс параметров для оценки сложившейся модели налогового федерализма: