Повышение качества межведомственного взаимодействия органов испонительной власти тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Белобородов, Сергей Викторович |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2011 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.05 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Повышение качества межведомственного взаимодействия органов испонительной власти"
На правах рукописи
БЕЛОБОРОДОВ Сергей Викторович
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ИСПОНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (стандартизация и управление качеством продукции)
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
1 3 ОПТ 2011
Москва-2011
4857059
Диссертация выпонена на кафедре прикладных технологий управления в НОУ ВПО Московская финансово-промышленная академия
Научный руководитель: Доктор экономических наук, профессор
Ягудин Семен Юрьевич
Официальные оппоненты: Доктор экономических наук, профессор
Гапоненко Александр Лукич
кандидат экономических наук, доцент Доронина Лариса Александровна
Ведущая организация: Научно-исследовательское учреждение
Институт экономики Российской академии наук
Защита состоится л18 октября 2011 г. в Л^.час. ^мип. на заседании диссертационного совета Д 222.020.01 по экономическим наукам при ФГУП Российский научно-технический центр информации по стандартизации, метрологии и оценке соответствия по адресу: 123995, г. Москва, К-1, ГСП-5, Гранатный пер., д. 4.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГУП Российский научно-технический центр информации по стандартизации, метрологии и оценке соответствия по адресу: 117418, г.Москва, Нахимовский проспект, д. 31, корп. 2.
Автореферат разослан л15 сентября 2011 г.
Ученый секретарь диссертационного а кандидат экономиче
А. А. Стреха
I. Общая характеристика работы
Важность и значимость повышения качества межведомственного взаимодействия органов испонительной власти обусловлена целым рядом факторов.
В условиях усложнения задач, стоящих перед государственной властью, возникает проблема использования различных сфер знаний при принятии сложных и ответственных государственных решений, что объективно требует участия при их подготовке различных министерств и ведомств. Вместе с тем, как показывает практика, качество взаимодействия данных органов государственной власти и управления далеко не всегда соответствует масштабу и уровню той задачи, которая поставлена государством. Зачастую качество взаимодействия оценивается по полученному результату, при этом отсутствует механизм управления качеством процесса взаимодействия, поскольку эти процессы до настоящего времени рассматривались отечественными и зарубежными учеными достаточно поверхностно.
В связи с многообразием форм взаимодействия очень трудно определить те органы и их подразделения, которые несут непосредственную ответственность перед потребителем результатов взаимодействия. В связи с этим существует проблема конфликта интересов различных органов, которые не имеют единого критерия оценки качества взаимодействия и, соответственно, единого механизма управления этим взаимодействием. Так, достаточно часто отсутствует орган, на который возлагается ответственность за весь комплекс задач по отбору потенциальных участников, формированию рабочей группы, разработке и принятию положений о форме результатов взаимодействия, по выбору инструментов работы над проблемой, а также по контролю реализации принятых решений. Допонительной проблемой является то, что отсутствует общепринятый инструментарий контроля качества этих мероприятий.
Попытки на уровне правительства хоть как-то стандартизировать и формализовать процесс межведомственного взаимодействия до сих пор не нашли своего конкретного воплощения в законодательных и нормативных актах. В частности, в постановлении Правительства Российской Федерации О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов испонительной власти1, несмотря на большое количество изменений и поправок, до сих пор не отражены универсальные показатели оценки качества, нормативы и стандарты календарного планирования и распределения ответственности.
Как показывает практика, большинство проектов, в которых требуется взаимодействие органов испонительной власти, реализуются либо с
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов испонительной власти (в ред. постановлений Правительства РФ от 11.11.2005 г. Ns 679, от 15.10.2007 г. № 675, от
21.02.2008 г. № 112, от 28.03.2008 г. № 221, от 10.03.2009 г. № 219, от 15.06.2009 г. № 477, от
05.10.2009 г. № 805, от 30.11.2009 г. № 967, от 24.05.2010 г. № 363, от 24.09.2010 г. № 745, от 16.08.2011 г. № 681). // Электронный ресурс KoHcynbTainTT.4roc:vvwvv.consultant.ru
существенным опозданием, либо без достижения поставленных целей. Таким образом, при управлении качеством межведомственного взаимодействия можно идентифицировать ряд важных проблем: во-первых, слабое разделение на качество процесса и качество результата; во-вторых, отсутствие сетевого планирования совместных работ по критерию качества; в-третьих, отсутствие формализации институциональной среды управления качеством. Все вышеизложенное подтверждает необходимость разработки направлений повышения качества межведомственного взаимодействия органов испонительной власти. Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования не вызывает сомнений, для ее раскрытия требуется решение важных научных и практических задач, имеющих существенное значение для теории и практики управления качеством государственных услуг.
Степень изученности проблемы.
Взаимодействие государственных органов в условиях рыночной экономики в отечественной литературе является относительно новым объектом исследования. Тем не менее, в отечественной и зарубежной литературе данный вопрос рассмотрен достаточно широко. В частности, весомый вклад в исследование различных аспектов взаимосвязей государственных органов внесли такие отечественные ученые как Иванова Е.И., Сметанина О.Н., Данилин A.B., Лапихин A.B., Громенко O.A., Кирилова В.А., Магомедалиева Х.Н., Стырин Е.М., Юртаев А.Н., Васецкий A.A., Левина С.А., Ястребова Е.Ю., Храмцовская H.A. и другие. В зарубежной литературе концептуальные взгляды относительно механизма взаимодействия государственных органов нашли отражение в работах Алехандро Ф., Коуза Р., Питерса Т, Уотермана Р, Шумпетера Й., Эйреса Р., Эрхарда Л. и ряда других. Однако при этом следует отметить, что в большинстве перечисленных работ рассматриваются, как правило, проблемы документооборота и обмена информацией. При этом проблемы взаимодействия государственных органов как социально-правовых институтов, совместно действующих для реализации государственной политики, практически не находят своего отражения.
Особенности управления качеством взаимодействия хозяйствующих субъектов рассматривали такие отечественные ученые как Аристов О.В., Герасимов Б.И., Гладышев С.А., Окрепилов В.В., Филимонов A.A., Французов А.Ю., Черкасова Н.В. и др. Тем не менее, несмотря на ярко выраженную актуальность, проблема повышения качества межведомственного взаимодействия органов испонительной власти не получила дожного освещения в научной экономической литературе, что обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования
Цель диссертации заключается в решении научной задачи по обоснованию приоритетных направлений и формированию прикладного инструментария повышения качества межведомственного взаимодействия органов испонительной власти при совместном решении государственных
задач. В соответствии с поставленной целью в исследовании конкретизированы следующие научные задачи:
+ конкретизировать формы межведомственного взаимодействия органов испонительной власти для стандартизации и формализации системы управления качеством взаимодействия;
+ разработать приоритетные объекты управления качеством процесса межведомственного взаимодействия органов испонительной власти;
+ обосновать субъектную структуру виртуального офиса межведомственного взаимодействия для повышения качества межведомственного взаимодействия;
4- допонить и развить теорию графов для формирования критического пути межведомственного взаимодействия по критерию качества выпоняемых работ;
+ разработать интегральный индикатор качества взаимодействия нескольких органов испонительной власти в рамках межведомственного взаимодействия.
Объект исследования - органы испонительной власти при совместном решении государственных экономических и политических задач.
Предметом исследования является межведомственное взаимодействие органов испонительной власти при совместном решении государственных экономических и политических задач.
Теоретическая основа исследования
Теоретической и методологической основой исследования стали работы ведущих отечественных и зарубежных ученых-экономистов по конкуренции, разработке механизмов, инструментов и способов взаимодействия государственных органов как институтов национальной экономики, различные нормативные документы, а также законодательство Российской Федерации, охватывающие вопросы межведомственного взаимодействия органов испонительной власти.
В исследовании использованы методы дедукции и индукции, эконометрики, методики анализа и прогнозирования. Для решения поставленных в рамках исследования задач автором использованы различные экономико-статистические методы: средних величин, графический и табличный.
Информационной основой для формирования выводов и рекомендаций исследования послужили опубликованные данные Федеральной службы государственной статистики, Министерства экономического развития и Министерства финансов, данные Федеральной налоговой службы, а также различных ведомств органов испонительной власти.
Научная новизна и положения, выносимые на защиту
Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке приоритетных направлений повышения качества межведомственного взаимодействия органов испонительной власти в процессе решения государственных задач, в том числе на основе многоуровневой классификации форм и видов межведомственного взаимодействия органов власти, в соответствии с которой разработаны приоритетные объекты управления качеством, обоснована субъектная структура виртуального офиса управления качеством, развита модель графов для построения критического пути по критерию качества, а также разработана система показателей качества межведомственного взаимодействия. Научная новизна содержится в следующих положениях, выносимых на защиту.
1. Конкретизированы формы межведомственного взаимодействия органов испонительной власти, позволяющие стандартизировать и формализовать систему управления качеством взаимодействия, выявить основные субъекты (орган испонительной власти, отвечающий за результат перед потребителем) и объекты управления (совокупность форм, видов и участников взаимодействия) на стадиях оценки качества предоставления результатов потребителю и процесса взаимодействия: - консультативное; директивное; совещательное; разрешительное. Под качеством межведомственного взаимодействия органов испонительной власти понимается степень удовлетворенности каждого из участников взаимодействия от деятельности другой стороны.
2. Выявлены и обоснованы приоритетные объекты управления качеством процесса межведомственного взаимодействия органов испонительной власти: 1) качество бюрократического взаимодействия: а) качество служебного взаимодействия (качество запросов; качество совещаний; качество документов; качество экспертизы; качество групповой работы); б) качество межведомственной координации (качество координации, в т.ч. качество отбора участников в межведомственные комиссии; организационные комитеты; качество обработки решений, принятых межведомственными рабочими группами; советами, колегиями; в) качество процесса развития (качество семинаров; качество конференций; качество стажировок; качество симпозиумов); 2) качество неформального взаимодействия: а) качество обмена информацией (качество информационной среды; качество защиты информации; скорость обмена данными); б) качество виртуальных органов (качество обработки входной информации в виртуальном офисе; качество распределения ресурсов между участниками взаимодействия; качество виртуальной среды).
3. Обоснована субъектная структура виртуального офиса межведомственного взаимодействия, который позволяет существенно повысить качество межведомственного взаимодействия за счет сокращения согласований, снижения итераций по изменению документов, а также за счет внедрения минимальных требований по качеству для каждой работы: по каждому ведомству во взаимодействии участвуют: Курирующий Департамент Правительства; Колегия профильного министерства; Подразделение, участвующее во взаимодействии; Государственные служащие. В диссертации
сформированы прямые и косвенные институты, формирующие институциональную управленческую среду межведомственного взаимодействия, оказывающие существенное влияние на качество межведомственного взаимодействия органов испонительной власти, наивысший уровень которого достигается при соблюдении принципов разделения пономочий, норм законодательного и гражданского права, требований по качеству работ и персонализации ответственности.
4. Адаптирована модель графов с учетом требований построения критического пути межведомственного взаимодействия по критерию качества выпоняемых работ. Критический путь графа, составленный с учетом резервов времени работ, вероятности выпонения работ в заданный срок и с приемлемым уровнем качества, дожен быть проанализирован на предмет его оптимизации и приведения в соответствие с заданными ответственным испонителем требованиями по качеству промежуточных результатов, срокам и возможностями участников взаимодействия. Предложен коэффициент качества работы - отношение качества несовпадающих (заключенных между одними и теми же событиями) отрезков пути, одним из которых является путь максимального качества, проходящий через данную работу, а другим -критический путь.
5. Разработана система показателей качества межведомственного взаимодействия. Интегральный индикатор качества взаимодействия нескольких субъектов показывает уровень пересечения подсистем взаимодействия в рамках системы управления взаимодействием. На качество взаимодействия оказывают влияние различные факторы: 1) внутренние (определяющие состояние внутренней среды взаимодействия); 2) внешние (характеризующие влияние потребителей результатов, государства, вышестоящих органов и подразделений).
По своему содержанию работа соответствует паспорту специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством - стандартизация и управление качеством продукции.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что выпоненное автором комплексное исследование развивает современные представления экономической науки о задачах и направлениях повышения качества межведомственного взаимодействия государственных органов. Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, направлены на разработку направлений совершенствования механизма информационного взаимодействия государственных органов. Результаты представленного комплексного исследования вносят вклад в развитие теории межинстигуционального взаимодействия в рыночной экономике. Основные положения диссертационного исследования могут быть использованы при разработке учебно-методических материалов для образовательных учреждений, осуществляющих подготовку студентов в области государственного и муниципального управления.
Практическая значимость исследования заключается в том, что в
результате исследования создано методическое обеспечение, которое может быть использовано для повышения качества межведомственного взаимодействия органов испонительной власти. Органы испонительной власти получат возможность применения разработанных в диссертации положений в ходе развития системы менеджмента качества, а также повышения эффективности информационного и документационного обмена. Разработанные виды межведомственного взаимодействия государственных структур могут быть использованы в учебном процессе при подготовке специалистов по профильным специальностям.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Основные результаты диссертации докладывались на У-м Международном научном конгрессе Роль бизнеса в трансформации российского общества (г. Москва, НОУ ВПО Московская финансово-промышленная академия, 2010 г.). Отдельные результаты диссертации прошли практическую апробацию в Инспекции Федеральной налоговой службы № 31 по городу Москве при взаимодействии с другими ведомствами в рамках выпонения основных функций, в частности сделан расчет для отдельных операций межведомственного взаимодействия, в том числе для взаимодействия специалистов инспекции с представителями органов внутренних дел при проведении выездных проверок, а также со службой судебных приставов при взыскании налоговых недоимок.. Результаты исследований использованы для подготовки учебно-методических материалов и пособий при чтении учебных курсов в Международной академии бизнеса.
Структура диссертации и публикации.
Автором по теме диссертации опубликованы девять печатных работ общим объемом 3,6 п.л., в том числе три статьи в изданиях, рекомендуемых ВАК РФ для опубликования основных научных результатов диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук. Диссертация содержит следующие структурные элементы: введение, три главы, заключение. Диссертация изложена на 165 страницах текста. Список использованных источников и литературы включает 152 наименования.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
В рамках первого научного результата конкретизированы формы межведомственного взаимодействия органов испонительной власти, позволяющие стандартизировать и формализовать систему управления качеством взаимодействия, выявить основные субъекты (орган испонительной власти, отвечающий за результат перед потребителем) и объекты управления (совокупность форм, видов и участников взаимодействия) на стадиях оценки качества предоставления результатов потребителю и процесса взаимодействия.
В диссертации показано, что органы испонительной власти, осуществляя подготовку и реализацию программ, проектов, мероприятий в профильных для них сферах деятельности или по роду закрепленных за ними функций, на практике вынуждены взаимодействовать с соответствующими подразделениями или отдельными сотрудниками других федеральных структур. Основной причиной нерациональной совместной работы органов испонительной власти в настоящее время является отсутствие законодательно закрепленных направлений, стандартизированных форм оценки качества межведомственного взаимодействия.
Этап II Этап I
Рисунок 1 - Этапы оценки качества взаимодействия
На первом этапе (рисунок 1) координатор взаимодействия управляет качеством процесса взаимодействия для получения необходимого по сроку, объему и качеству результата. Поскольку само взаимодействие является многосубъектным, то существует качество процесса взаимодействия как степень удовлетворенности участников процессом взаимодействия. На этом этапе формируется институт межведомственного взаимодействия. На втором этапе потребитель результатов взаимодействия оценивает качество итогового результата, таким образом, формируется институт потребления результатов взаимодействия органов испонительной власти, где качество оценивается как степень удовлетворенности потребителя результата взаимодействия самим результатом. Таким образом, формируется схема формирования качества межведомственного взаимодействия (рисунок 2).
Рисунок 2 - Схема формирования качества межведомственного взаимодействия
В работе показано, что одной из главных целей межведомственного взаимодействия является повышение качественных характеристик совместно разрабатываемых и принимаемых органами испонительной власти решений, ориентированных на достижение заданных результатов, например, на рост экономики и благосостояния страны, а также сокращение затрат на их разработку. В соответствии с этой целью задачами межведомственного взаимодействия структур испонительной власти являются:
+ выявление и обсуждение круга актуальных проблем и путей их решения;
4 налаживание взаимного информационного обмена между органами испонительной власти об изменении ситуации вокруг общей проблемы;
4 достижение согласованности основных направлений деятельности;
+ рассмотрение и обсуждение проектов соответствующих законов, а также предложений по внесению изменений в действующее законодательство;
4 обсуждение механизмов реализации мероприятий в поддержку конкретных инициатив, а также способов их финансирования;
+ другие специфические задачи в зависимости от вида возникающих связей.
Для повышения качества процесса межведомственного взаимодействия, координатор взаимодействия дожен правильно выбрать вид и форму взаимодействия. В диссертации выделены три направления взаимодействия:
4 вертикальное;
4- диагональное;
4 горизонтальное.
Состав и характер форм зависит от количества участвующих федеральных органов испонительной власти (двустороннее или многостороннее взаимодействие), содержания и важности требующей решения проблемы. В общем случае, чем значительней проблема, тем больше численность и разнообразнее состав представителей заинтересованных ведомств, тем более сложными и многогранными являются формы их взаимодействия. По нашему мнению, основными формами взаимодействия являются:
4 консультативные - ответственный испонитель привлекает другие органы испонительной власти в качестве экспертов-оппонентов для критической оценки разработанных документов;
+ директивные - ответственный испонитель привлекает специалистов других органов в свои временные органы решения проблемы с отрывом от основного места работы;
+ совещательные - все участники межведомственного взаимодействия имеют право совещательного голоса по решаемой проблеме;
+ разрешительные Ч документы проходят разрешительное согласование для окончательного утверждения.
Таким образом, возникает система управления качеством межведомственного взаимодействия, где есть ответственный испонитель -тот, кто непосредственно отвечает за результат перед потребителем. То есть, ответственный испонитель как субъект управления качеством для решения поставленной задачи выбирает форму и вид взаимодействия. Объектом управления являются формы взаимодействия, виды взаимодействия и участники взаимодействия с точки зрения их состава, используя их пономочия, квалификацию, опыт предыдущего взаимодействия и нормативные ограничения (стандарты).
Данная система управления представляет собой мультисубъектную (мультиинституциональную) среду, в рамках которой реализуются мероприятия по стандартизации и гармонизации качества совместно принимаемых решений. Для целей диссертации под качеством межведомственного взаимодействия органов испонительной власти понимается степень удовлетворенности каждого из участников взаимодействия от деятельности другой стороны. Кроссфункциональность системы управления является источником делегирования, т.е. предопределяет потенциал стабильности системы управления. Таким образом, управление качеством межведомственного взаимодействия органов испонительной власти является процессом, который зависит от ряда параметров. В диссертации показано, что основными и них являются: количество конфликтов интересов между группами заинтересованных сторон; количество функций, имеющих дублирование в рамках взаимодействия; количество совместно реализуемых задач и проектов; количество стандартов качества, принятых различными ведомствами, в разработке которых принимала участие другой субъект взаимодействия и т.д. Поскольку все указанные параметры имеют сходную размерность, они включаются в целевую функцию с учетом знака, который зависит от характера влияния конкретного показателя на качество взаимодействия. Ограничениями целевой функции являются предельные значения предложенных выше параметров.
Мультисубъектность также приводит к включению в оценку качества взаимодействия различных показателей, измерение которых возможно только каждой из сторон по-отдельности. Поскольку каждый субъект управления имеет собственную систему целей, задач и результатов, он выстраивает собственную подсистему мониторинга качества взаимодействия. Таким образом, каждый из субъектов имеет собственное множество показателей. Наиболее качественное взаимодействие достигается, когда обе подсистемы мониторинга качества взаимно допоняют друг друга.
В рамках второго научного результата выявлены и обоснованы приоритетные объекты управления качеством процесса межведомственного взаимодействия органов испонительной власти. В работе показано, что межведомственное взаимодействие в настоящее время осуществляется посредством традиционно сложившихся форм взаимодействия с постепенным переходом на формы, в основу которых положены современные информационно-коммуникационные технологии.
Качество бюрократического взаимодействия
Качество служебного взаимодействия
Качество запросов
Качество совещаний
Качество документов
Качество экспертизы
Качество групповой работы
Качество процесса развития
Качество семинаров
Качество конференций
Качество симпозиумов Качество стажировок
Качество межведомственной координации
Качество координации (качество отбора участников в межведомственные комиссии; организационные комитеты)_
Качество обработки решений, принятых межведомственными рабочими группами; советами, колегиями)
Качество неформального взаимодействия
Качество обмена информацией
Качество информационной среды Качество защиты _информации
Скорость обмена данными
Качество виртуальных органов
Качество обработки входной информации в виртуальном офисе
Качество распределения ресурсов между участниками взаимодействия Качество виртуальной среды
Рисунок 3 - Классификация аспектов качества межведомственного взаимодействия органов испонительной власти
С учетом авторской интерпретации, расширения и допонения классификации организационных форм межведомственного взаимодействия федеральных органов испонительной власти, предложенной Кириловой В .А.2, в диссертации разработана структура отношений по управлению качеством процесса межведомственного взаимодействия органов испонительной власти. При этом все способы взаимодействия разделены на бюрократическое взаимодействие и неформальное взаимодействие (рисунок 3).
Процесс организации межведомственного взаимодействия представляет собой последовательность определенных действий (рисунок 4). С точки зрения управления качеством процесса межведомственного взаимодействия можно выделить 5 или 6 этапов в зависимости от того, какой формат выбран
2 Кирилова В. А. Классификация организационных форм горизонтального взаимодействия органов испонительной власти. // Сб. материалов Международной научно-практической конференции: Вып. 7. - М: ГУУ, 2005.
участниками взаимодействия. Основные этапы управления качеством процесса межведомственного взаимодействия, в свою очередь, разделяются на компоненты, на которых необходимо сосредоточиться ответственному испонителю.
I. Качество отбора участников взаимодействия
II. Качество формирования рабочей группы
III. Качество положения о рабочей группе
IV. Качество работы над проблемой
'качество формулирования проблемы; Хкачество отбора специалистов для ее решения
качество групп профильных специалистов; 'качество консультантов и экспертов
VII. Качество идентификации проблемы в пересекающихся областях
Хкачество принятия решения об организации рабочей группы и ее персональном составе; Хзакрепление в положении основных направлений деятельности
качество постановки проблемы и путей ее решения; качество оценки последствий; принятие решения о реализации разработанных мероприятий_
V. Качество реализации принятых решений
VI. Качество мониторинга реализуемых мероприятии, обратная связь
Контроль и коррекция принятых решений
Рисунок 4 - Управление качеством процесса межведомственного взаимодействия органов испонительной власти
На первом этапе основное внимание уделяется качеству отбора участников взаимодействия, исходя из схожих направлений деятельности отдельных специалистов, точного понимания их частных задач, необходимости согласования принимаемых решений в процессе работы над проблемой в пересекающихся областях. На втором этапе, по мере уточнения проблемы и окончательного определения состава лиц, заинтересованных в ее решении, небольшая группа специалистов трансформируется в рабочую группу. В рамках сравнительно небольшого периода времени происходит формирование кадрового состава, определяются направления деятельности, роль консультантов и экспертов. Поэтому основное внимание уделяется управлению качеством формирования рабочей группы.
На третьем этапе утверждается количественный и качественный состав рабочих групп. Основным аспектом качества является положение о создании рабочей группы, которое фиксирует важность и необходимость выбранных направлений деятельности, устанавливает управленческие аспекты межведомственного взаимодействия. В этот момент ответственный испонитель определяет задания и границы ответственности для участников. Четвертый этап является самым важным и продожительным. В его рамках осуществляется непосредственное взаимодействие органов, вырабатываются решения и соответствующая документация, делегируются пономочия и
ответственность участникам с учетом важности их ролей. Максимальная ответственность за качество организации деятельности и результатов взаимодействия ложится на руководство органа испонительной власти, который является ответственным испонителем, а методическая ответственность (ответственность за реализацию инструментария) - на представителей от органов испонительной власти
На этапе реализации принятых решений возможно появление ошибки, которая является результатом поспешных действий, либо неправильной попытки запаралелить работы этого этапа с предыдущим. Для повышения качества согласования работ используются модернизированные сетевые графы, допоненные разделами качества. Когда все решения взаимоувязаны и не противоречат друг другу, можно переходить к этапу реализации, ответственность за качество которого несет ответственный испонитель.
В необходимых случаях вносятся изменения в законодательство. Если все они качественно проработаны и согласованы, реализация решений не дожна представлять особой сложности. В том случае, когда речь идет о постоянном взаимодействии, может быть выделен допонительный аспект качества -качество мониторинга реализации принятых решений и их эффективности, в ходе которого выработанные решения могут уточняться. Непосредственно в рамках взаимодействия целесообразно использовать 3 основных стадии:
1) определение границ деятельности и видов взаимодействия представителей различных структур;
2) описание процедур совместной работы;
3) подготовка регламентирующих документов.
На первой стадии определяется собственно предмет деятельности: круг вопросов и проблем, подлежащих рассмотрению на заседании рабочей группы. Деятельность представляется в виде черного ящика, для которого описываются границы, а также потребности в конкретных ресурсах в виде информации и параметры требуемого результата. Применительно к межведомственному взаимодействию суть подхода состоит в увеличении ведомственной заинтересованности в выработке решений, востребованных обществом.
В рамках третьего научного результата разработана субъектная структура виртуального офиса межведомственного взаимодействия, который позволяет существенно повысить качество межведомственного взаимодействия за счет сокращения согласований, снижения итераций по изменению документов, а также за счет внедрения минимальных требований по качеству для каждой работы. В диссертации описаны прямые и косвенные институты, составляющие институциональную управленческую среду межведомственного взаимодействия, оказывающие существенное влияние на качество межведомственного взаимодействия органов испонительной власти, наивысший уровень которого достигается при соблюдении принципов разделения пономочий, норм законодательного и гражданского права, требований по качеству работ и персонализации ответственности.
По мнению автора, институциональная среда межведомственного взаимодействия органов испонительной власти является результатом конвергенции систем управления качеством всех участников межведомственного взаимодействия. Процесс конвергенции осуществляется исходя из того, что на начальном этапе построения институциональной среды управления качеством каждый орган имеет автономную систему управления, которая не взаимодействует с другими системами (рисунок 5).
Ведомство 1 Ведомство 2 Ведомство 3
Рисунок 5 - Институциональные среды межведомственного взаимодействия органов испонительной власти
Для конвергенции институциональных сред управления качеством участников межведомственного взаимодействия данная система нуждается в трансформации. В работе показано, что главными направлениями трансформации являются:
4 создание виртуального органа, выпоняющего функции интегрального контролера результатов взаимодействия (как правило, в него входят представители профильных департаментов Правительства РФ);
+ формирование органа, принимающего принципиальные и крупные решения, затрагивающие интересы большинства участников межведомственного взаимодействия в промежутках между заседаниями интегрального контролера (как правило, в него входят представители колегий профильных министерств);
+ согласованное учреждение виртуального органа, решения которого будут обязательными для испонения в рамках конкретного взаимодействия органов испонительной власти (как правило, создается под эгидой ответственного испонителя).
По нашему мнению, в результате конвергенции социальной и правовой сред формируется единая среда управления качеством, которая является виртуальным воплощением системы управления качеством межведомственного взаимодействия органов испонительной власти. Для рассмотрения системы управления качеством процесса межведомственного взаимодействия органов
испонительной власти в работе проведен анализ схемы работы виртуальных объектов, обеспечивающих межведомственное взаимодействие органов испонительной власти. Схему формирования виртуального органа управления межведомственным взаимодействием органов испонительной власти можно представить в виде рисунка 6.
Федеральные органы испонительной власти
Орган испонительной власти
Решение на участие во взаимодействии
Принятие решения о размещении информации (качество информации)
Выделение информации для размещения (качество отбора)
Проверка и размещение информации (качество технологий)
Решение на получение информации
Инвентаризация имеющейся информации (качество аппарата)
Выявление дефицита информации ,
Формирование запроса на информацию (качество кадров)
Рисунок 6 - Принципиальная схема межведомственного информационного взаимодействия органов испонительной власти через виртуальный офис
Виртуальный орган управления межведомственным взаимодействием, представляющий собой часть информационной среды, выделяемую для размещения субъектами взаимодействия информации и регулирования доступа к ней вне зависимости от места нахождения органов испонительной власти, обеспечивает полный цикл межведомственной деятельности. По мнению автора, последовательность действий в процессе реализации механизма межведомственного взаимодействия органов испонительной власти выглядит следующим образом.
1. Органы испонительной власти определяют часть информации, к которой может быть организован совместный доступ в рамках конкретного взаимодействия.
3 Французов А.Ю. Предпосыки развития межведомственного информационного взаимодействия // Актуальные экономико-правовые проблемы современной экономики России. Вып. 3 - М.: ИНИОН РАН, 2007.
Размещение информации
Предоставление информации
Запрос на информацию
linpiyxiMiMit орган управления взаимодействием
BaaHMoaenc-raiл:
G2G (government to
government);
G2E (government to
employees);
G2C (government to
citizens);
G2B (government to business);
G2N (government to nonprofit organizations).
2. Ответственный испонитель определяет перечень участников взаимодействия, т.е. органов испонительной власти, которым будет предоставлен доступ к размещаемым документам.
3. Ответственный испонитель определяет структуру виртуального органа управления взаимодействием и права доступа.
4. Ответственный испонитель контролирует ассигнования на модернизацию виртуального органа, если предыдущая структура не отвечает новым задачам взаимодействия.
5. Компетентные органы совместно с ответственным испонителем реализуют мероприятия по обеспечению безопасности информации.
6. Ответственный испонитель распределяет права доступа и права изменения информации.
В настоящее время существуют попытки создания виртуальных органов управления качеством взаимодействия, например, создан сайт Ссыка на домен более не работаетp>
В диссертации сформулированы возможные варианты использования виртуального органа управления взаимодействием, а также сферы применения результатов взаимодействия в реальных инициативах. Приоритетными направлениями межведомственного взаимодействия в современных условиях являются:
+ G2G (government to government) - горизонтальное и вертикальное взаимодействие государственных структур;
+ G2E (government to employees) - обеспечение взаимодействия государственных служащих;
-f G2C (government to citizens) - взаимодействие государственных органов с гражданами;
+ G2B (government to business) - взаимодействие государственных органов с бизнес-структурами;
+ G2N (government to nonprofit organizations) - взаимодействие государственных органов с некоммерческими организациями.
Наделение пономочиями низших уровней власти требует развития мощных горизонтальных связей между ведомствами. Такая потребность обуславливается необходимостью получения доступа к общим ресурсам и возможностям их использования. В ряде случаев для налаживания горизонтальных связей применяются так называемые неформальные процессы, улучшающие деятельность формально спроектированной бюрократической структуры. Такие процессы необходимы и неизбежны. Поэтому крупные неповоротливые структуры дожны быть перестроены так, чтобы не только не препятствовать инерционному возникновению горизонтальных межведомственных связей, но и способствовать их развитию.
В рамках четвертого научного результата адаптирована модель графов с учетом требований построения критического пути межведомственного взаимодействия по критерию качества выпоняемых работ. В диссертации показано, что формализовать цепочку создания ценностей для целей управления качеством наиболее целесообразно с использованием графов. В результате развития и адаптации цепочки создания ценностей М. Портера, в работе предложена адаптированная по критерию качества цепочка создания ценностей в рамках межведомственного взаимодействия (рисунок 7).
Ё зХ ю
Структура Федеральных органов испонительной власти
Повышение квалификации государственных служащих
Внедрение инновационных технологий межведомственного взаимодействия
Материально-техническое снабжение
К 3 о. 5
Хв- й 8
& И о я ч
_ н 5 л й л Й* ч
Вспомогательные виды деятельность в рамках межведомственного взаимодействия органов испонительной власти
Рисунок 7 - Адаптированная цепочка создания ценности в результате взаимодействия органов испонительной власти по Портеру
С учетом требований социально-экономической эффективности формируется второй этап управления качеством, когда процесс взаимодействия ведет к результату, удовлетворение которым является основой для оценки качества межведомственного взаимодействия. В работе показано, что наиболее приемлемым инструментом планирования качественного результата является инструментарий сетевых графов, который, однако, нуждается в расширении и допонении с учетом возникающих задач управления качеством. Как показано в диссертации, существенным допонением метода графов является анализ качества выпоняемых участниками работ, в том числе с использованием оптимизации сетевого графика по критерию качества.
Критический путь графа, составленный с учетом резервов времени работ, вероятности выпонения работ в заданный срок и с приемлемым уровнем
качества, дожен быть проанализирован на предмет его оптимизации и приведения в соответствие с заданными ответственным испонителем требованиями по качеству промежуточных результатов, срокам и возможностями участников взаимодействия. Анализ сетевого графика начинается с анализа топологии сети, включающего контроль построения сетевого графика, установление целесообразности выбора работ, степени их декомпозиции, требований по качеству. Затем проводятся классификация и группировка работ по объему имеющихся резервов.
Определить степень трудности качественного выпонения в срок каждой группы работ некритического пути можно с помощью коэффициента качества работ. Коэффициентом качества (Кд) работы для целей диссертации называется отношение качества несовпадающих (заключенных между одними и теми же событиями) отрезков пути, одним из которых является путь максимального качества, проходящий через данную работу, а другим - критический путь:
п( Т 1 Ч птах
КдО,])=д11т^ п1 , (1)
ц(Ьтш) - путь с максимальным качеством, проходящий через работу (,
д1:р - совокупное качество работ по критическому пути;
дЩ*- качество работы, совпадающее с путем максимального качества.
Формулу (1) можно легко привести к виду:
= (2) Чкр-Ч
ЬЫ) - полный резерв качества в рамках межведомственного взаимодействия по работе (у).
Коэффициент качества Кд(1, ]) может изменяться в пределах от 0 (для работ, у которых отрезки максимального качества из путей, не совпадающие с критическим путем, состоят из фиктивных работ нулевого качества) до 1 (для работ критического пути). Оптимизация сетевого графика представляет процесс улучшения организации выпонения комплекса работ в рамках межведомственного взаимодействия с учетом качества их выпонения. Оптимизация проводится с целью повышения качества критического пути взаимодействия, выравнивания коэффициентов качества работ, рационального использования имеющихся у участников взаимодействия ресурсов. В первую очередь принимаются меры по повышению качества работ, находящихся на критическом пути. Это достигается:
1) перераспределением всех видов ресурсов, как квалификационных (использование резервов качества некритических путей), так и трудовых, материальных, энергетических (например, перевод части испонителей, оборудования с некритических путей на работы критического пути); при этом перераспределение ресурсов дожно идти, как правило, из зон, с низкими
требованиями по качеству, в зоны, объединяющие наиболее квалифицированные работы;
2) сокращением квалификациеемкости критических работ за счет передачи части работ на другие пути, имеющие резервы качества и квалификации;
3) паралельным выпонением работ критического пути;
4) пересмотром топологии сети, изменением состава работ и структуры ответственности за конкретные виды работ.
В процессе сокращения продожительности работ критический путь может измениться, и в дальнейшем процесс оптимизации будет направлен на повышение качества работ нового критического пути и так будет продожаться до получения удовлетворительного результата. В идеале качество работ любого из поных путей может стать равной качеству критического пути или, по крайней мере, пути критической зоны. Тогда все работы будут вестись с равным качеством, а качество результата взаимодействия существенно повысится.
Как показано в работе, для оценки качества совместного выпонения работ необходимо учитывать, что в мероприятиях, связанных с процессом выпонения задачи задействовано значительное количество квалифицированного персонала различных государственных органов. При этом нормативные затраты государственного органа на ресурсное обеспечение работников (С/;) можно записать следующим образом:
сй = 11 I , (3)
ы1]=1к=1
Ет - количество специалистов государственного органа, занятых в подготовке и выпонении совместных работ (чел.);
J- количество видов выпоняемых работ (шт.);
К- количество потребляемых ресурсов (шт.);
- стоимость к-то ресурса, используемого /-м специалистом при
выпонении им_/-й работы (руб./ед. изм.);
Гук - количество к-го ресурса, затраченное /-м специалистом на
выпонение у'-й работы (ед. изм.).
Очевидно, что сокращение значения этой функции не обязательно приведет к росту качества межведомственного взаимодействия, поскольку он основывается на стоимости ресурсного обеспечения. Это, в свою очередь, зависит от квалификации специалистов, и чем она выше, тем ниже объемы требуемого ресурсного обеспечения в рамках взаимодействия. Однако данный показатель может использоваться как норматив при оценке качества, когда существует максимальный объем ресурсов, требуемый для выпонения работы с заданным качеством. Тогда работы, выпоненные с низким качеством или с превышением ресурсов, не являются удовлетворительными, а их испонители не удовлетворяют необходимой квалификации.
В рамках пятого научного результата разработана система показателей качества межведомственного взаимодействия. Комплексный критерий качества взаимодействия нескольких субъектов складывается из значения целевой функции и пересечения подсистем взаимодействия в рамках системы управления взаимодействием. На качество взаимодействия оказывают влияние различные факторы: 1) внутренние (определяющие состояние внутренней среды взаимодействия); 2) внешние (характеризующие влияние потребителей результатов, государства, вышестоящих органов и подразделений). Среда взаимодействия характеризуется с помощью следующих внутренних и внешних факторов (рисунок 8).
В свою очередь, внутренние факторы, зависящие от субъектов взаимодействия, разделяются основные и вспомогательные. К основным относятся, во-первых, условия и тарифы; во-вторых, ресурсы и фонды. Эти параметры позволяют охарактеризовать ту функциональную область, за которую отвечает конкретный участник взаимодействия. Вспомогательные факторы разделяются на факторы, описывающие процесс стандартизации форм и методов взаимодействия в рамках органа испонительной власти, и факторы, описывающие условия оказания услуг, в том числе, отношения с потребителем результатов взаимодействия.
Данные параметры позволяют охарактеризовать функциональную область, за которую несет ответственность определенное ведомство. В рамках описанной системы появляется возможность распределить подсистемы управления и скоординировать мониторинг текущего состояния системы взаимодействия. Детализация факторов приводит к более точному количественному описанию целевой функции взаимодействия. Таким образом, введение в деловой оборот мультисубъектной системы управления, имеющей кроссфункциональный набор компетенций, позволяет количественно описать качество межведомственного взаимодействия органов испонительной власти. Внешние факторы позволяют описать окружение субъектов и используются для анализа угроз и возможностей межведомственного взаимодействия. В диссертации выделены приоритетные направления межведомственного взаимодействия органов испонительной власти:
4 разработка документов для более поного учета особенностей сферы деятельности и целевой группы потребителей результатов взаимодействия;
+ принятие регламентов и стандартов по описанию и анализу реальных проблем, решение которых требуется в результате межведомственного взаимодействия;
+ расширение стандартизированных услуг для повышения социально-экономической эффективности системы органов испонительной власти.
Факторы
Эффективность достижения результатов межведомственного взаимодействия
Рисунок 8 - Факторы, влияющие на качество взаимодействия органов испонительной власти
Аналитическая модель оценки качества результатов взаимодействия строится на композиции нескольких интегральных показателей: удовлетворенности потребителя (consumer satisfaction), нормативности процесса (process normative), квалификации испонителя (executive qualification), распределения ответственности (responsibility distribution). Такой набор показателей был выбран, чтобы иметь возможность проводить многофакторный анализ преимуществ, которые потенциально получает потребитель результатов взаимодействия в результате повышения качества межведомственного взаимодействия, не ограничиваясь только количественными финансовыми результатами, но и включая в анализ иные качественные преимущества. Для простоты, каждая группа показателей может иметь свой групповой показатель важности. Композитные индикаторы (КИ)
определяются как суммы средневзвешенных значений по каждой группе интегральных показателей:
1) композитный индикатор удовлетворенности потребителя:
=1 Птах
2) композитный индикатор нормативности процесса:
Шт = 1-^7-; (5)
Х=Ш тах
3) композитный индикатор испонительской квалификации:
Х'Итах
4) композитный индикатор распределения ответственности:
=1Итах
На основании проведенного анализа в работе сделан вывод о том, что внедрение современных методов межведомственного взаимодействия, основанных на использовании неформального взаимодействия, а также совместно потребляемых ресурсов, ведет к существенному улучшению совместной деятельности нескольких ведомств. По мнению автора, для построения интегрального показателя качества межведомственного взаимодействия органов испонительной власти целесообразно применять подход на основе моделей множественной регрессии, с использованием которого рассчитывается интегральный индикатор, описывающий качество межведомственного взаимодействия органов испонительной власти. Интегральный индикатор (ИИ) качества результата межведомственного взаимодействия:
ИИ = Ууп КИУП + упп КИт + ут КИт + Ур0 КИЮ, (8)
уиндекс ~~ коэффициент важности конкретного композитного индикатора;
^индекс _ значение индивидуального индекса качества результатов межведомственного взаимодействия по конкретному направлению;
ИтахКС ~ максимальное из имеющихся значений индивидуального индекса качества результатов межведомственного взаимодействия по конкретному направлению.
В работе сделан расчет для отдельных операций межведомственного взаимодействия, которые реализуются в ИФНС №31 г. Москвы (таблица 1), В частности, использовались данные о взаимодействии специалистов инспекции с представителями органов внутренних дел при проведении выездных проверок, а также со службой судебных приставов при взыскании налоговых недоимок.
Для расчета интегрального индикатора в диссертации выбраны соответствующие веса композитных индикаторов с учетом мнения экспертов {Ууп =0,45; КЯЯ=0,10; ^ж=0,20; кто = 0,25).
Таблица 1 - Расчетные значения композитных индикаторов для оценки качества результатов межведомственного взаимодействия _
Наименование индикатора 2008 г. 2009 г. 2010 г.
Композитный индикатор удовлетворенности потребителя 4,180 4,420 4,450
Композитный индикатор нормативности процесса 3,540 3,780 3,840
Композитный индикатор испонительской квалификации 4,150 4,230 4,350
Композитный индикатор распределения ответственности 2,800 2,930 2,920
Интегральный индикатор качества результата межведомственного взаимодействия 3,765 3,946 3,987
Прямой эффект учитывает только внутренние преимущества от результатов межведомственного взаимодействия для конечных потребителей, вне зависимости от принадлежности к органам государственного управления, населения, других уровней испонительной власти. Большая часть таких преимуществ может быть определена в экономических единицах, в том числе:
+ снижение затрат на формирование результата (или на отдельные сервисы);
+ перенос ресурсного обеспечения на сервисы с большим индикатором средней стоимости использования информационных ресурсов и с меньшим индикатором целостности;
+ перенос трудовых ресурсов на сервисы с большим индикатором средней стоимости использования информационных систем и с меньшим индикатором целостности.
Таким образом, использование предложенных показателей оценки качества межведомственного взаимодействия органов испонительной власти и интегрального индикатора качества результата межведомственного взаимодействия позволяет более точно и обстоятельно обосновать эффективность управленческих решений в совершенствование среды межведомственного взаимодействия, что ведет к повышению эффективности всего государственного аппарата.
ПУБЛИКАЦИИ
Публикации в источниках, рекомендованных ВАК РФ:
1. Белобородов C.B. Особенности межведомственного информационного взаимодействия // Прикладная информатика, 2011. - № 5(35) - 0,5 п.л.
2. Белобородов C.B. Качество межсубъектного взаимодействия как основа совершенствования системы взаимодействия органов испонительной власти // Интеграл, 2011. - № 4. - 0,5 п.л.
3. Белобородов C.B. Создание единой информационной системы органов испонительной власти // Транспортное дело России, 2010. -№ 11. - 0,4 п.л.
Публикации в других источниках:
4. Белобородов C.B. Формализация понятия качества межсубъектного взаимодействия // Юрист&Экономист, 2010. - № 4. - 0,4 п.л.
5. Белобородов C.B. Особенности оценки качества совместно принимаемых управленческих решений при межведомственном взаимодействии органов испонительной власти // Научный вестник МГИИТ, 2011. - № 3(11). - 0,3 пл.
6. Белобородов C.B. Система информационного взаимодействия органов испонительной власти // Научный вестник МГИИТ, 2011. -№ 2(10). - 0,3 п.л.
7. Белобородов C.B. Формы межведомственного взаимодействия органов испонительной власти // Менеджмент и право, 2011. - № 1 - 0,4 п.л.
8. Белобородов C.B. Модель графов для построения критического пути межведомственного взаимодействия // Юрист&Экономист, 2011. - № 1 -0,4 п.л.
9. Белобородов C.B. Система показателей качества межведомственного взаимодействия // Научный вестник МГИИТ, 2011. - № 4. - 0,4 п.л.
БЕЛОБОРОДОВ Сергей Викторович
Повышение качества межведомственного взаимодействия органов испонительной власти
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Подписано в печать 14.09.2011 г. Формат 60x90,1/16. Объем 1,5 п.л. Тираж 100 экз. Заказ № 939
Отпечатано в ООО Фирма Блок 107140, г. Москва, ул. Русаковская, д. 1.; т. (499) 264-30-73 Изготовление брошюр, авторефератов, печать и переплет диссертаций.
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Белобородов, Сергей Викторович
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ИСПОНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.
1.1 Качество межсубъектных взаимоотношений как объект оценки и управления.
1.2 Анализ современного состояния и основных аспектов межведомственного взаимодействия органов испонительной власти.
1.3 Формы и виды межведомственного взаимодействия органов испонительной власти.
ГЛАВА 2 ИНСТРУМЕНТЫ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ИСПОНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.
2.1 Приоритетные объекты управления качеством процесса межведомственного взаимодействия.
2.2 Повышения качества институциональной среды межведомственного взаимодействия органов испонительной власти.
2.3Использование сетевых моделей для повышения качества межведомственного взаимодействия органов испонительной власти.
ГЛАВА 3 НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ИСПОНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.
3.1 Проблема оценки качества межведомственного взаимодействия органов испонительной власти.
3.2 Система показателей качества межведомственного взаимодействия органов испонительной власти.
3.3 Развитие информационно-аналитической системы органов испонительной власти.
Диссертация: введение по экономике, на тему "Повышение качества межведомственного взаимодействия органов испонительной власти"
Актуальность диссертационного исследования
Важность и значимость повышения качества межведомственного взаимодействия органов испонительной власти обусловлена целым рядом факторов.
В условиях усложнения задач, стоящих перед государственной властью, возникает проблема использования различных сфер знаний при принятии сложных и ответственных государственных решений, что объективно требует участия при их подготовке различных министерств и ведомств. Вместе с тем, как показывает практика, качество взаимодействия данных органов государственной власти и управления далеко не всегда соответствует масштабу и уровню той задачи, которая поставлена государством. Зачастую качество взаимодействия оценивается по полученному результату, при этом отсутствует механизм управления качеством процесса взаимодействия, поскольку эти процессы до настоящего времени рассматривались отечественными и зарубежными учеными достаточно поверхностно.
В связи с многообразием форм взаимодействия очень трудно определить те органы и их подразделения, которые несут непосредственную ответственность перед потребителем результатов взаимодействия. В связи с этим существует проблема конфликта интересов различных органов, которые не имеют единого критерия оценки качества взаимодействия и, соответственно, единого механизма управления этим взаимодействием. Так, достаточно часто отсутствует орган, на который возлагается ответственность за весь комплекс задач по отбору потенциальных участников, формированию рабочей группы, разработке и принятию положений о форме результатов взаимодействия, по выбору инструментов работы над проблемой, а также по контролю реализации принятых решений. Допонительной проблемой является то, что отсутствует общепринятый инструментарий контроля качества этих мероприятий.
Попытки на уровне правительства хоть как-то стандартизировать и формализовать процесс межведомственного взаимодействия до сих пор не нашли своего конкретного воплощения в законодательных и нормативных актах. В частности, в постановлении Правительства Российской Федерации О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов испонительной власти1, несмотря на большое количество изменений и поправок, до сих пор не отражены универсальные показатели оценки качества, нормативы и стандарты календарного планирования и распределения ответственности.
Как показывает практика, большинство проектов, в которых требуется взаимодействие органов испонит ельной власти, реализуются либо с существенным опозданием, либо без достижения поставленных целей. Таким образом, при управлении качеством межведомственного взаимодействия можно идентифицировать ряд важных проблем: во-первых, слабое разделение на качество процесса и качество результата; во-вторых, отсутствие сетевого планирования совместных работ по критерию качества; в-третьих, отсутствие формализации институциональной среды управления качеством. Все вышеизложенное подтверждает необходимость разработки направлений повышения качества межведомственного взаимодействия органов испонительной власти. Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования не вызывает сомнений, для ее раскрытия требуется решение важных научных и практических задач, имеющих существенное значение для теории и практики управления качеством государственных услуг.
Степень изученности проблемы.
Взаимодействие государственных органов в условиях рыночной экономики в отечественной литературе является относительно новым объектом исследования. Тем не менее, в отечественной и зарубежной литературе данный
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов испони [ельной власти (в ред. постановлений Правительства РФ от 11.11.2005 г. № 679, от 15 10.2007 г. № 675, от 21.02.2008 г. № 112, от 28.03.2008 г. №221, от 10.03.2009 г. № 219, от 15.06.2009 г. № 477, от 05.10.2009 г. № 805, от 30.11 2009 г. № 967, от 24.05.2010 г. № 363, от 24.09.2010 г. № 745, 01 16.08.2011 г. № 681). // Эскгронный ресурс Консул ьтантПл юс: www.consultant.ru вопрос рассмотрен достаточно широко. В частности, весомый вклад в исследование различных аспектов взаимосвязей государственных органов внесли такие отечественные ученые как Иванова Е.И., Сметанина О.Н., Данилин A.B., Лапихин A.B., Громенко O.A., Кирилова В.А., Магомедалиева Х.Н., Стырин Е.М., Юртаев А.Н., Васецкий A.A., Левина С.А., Ястребова Е.Ю., Храмцовская H.A. и другие. В зарубежной литературе концептуальные взгляды относительно механизма взаимодействия государственных органов нашли отражение в работах Алехандро Ф., Коуза Р., Питерса Т, Уотермана Р, Шумпетера Й., Эйреса Р., Эрхарда Л. и ряда других. Однако при этом следует отметить, что в большинстве перечисленных работ рассматриваются, как правило, проблемы документооборота и обмена информацией. При этом проблемы взаимодействия государственных органов как социально-правовых институтов, совместно действующих для реализации государственной политики, практически не находят своего отражения.
Особенности управления качеством взаимодействия хозяйствующих субъектов рассматривали такие отечественные ученые как Аристов О.В., Герасимов Б.И., Гладышев С.А., Окрепилов В.В., Филимонов A.A., Французов А.Ю., Черкасова Н.В. и др. Тем не менее, несмотря на ярко выраженную актуальность, проблема повышения качества межведомственного взаимодействия органов испонительной власти не получила дожного освещения в научной экономической литературе, что обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Цель диссертации заключается в решении научной задачи по обоснованию приоритетных направлений и формированию прикладного инструментария повышения качества межведомственного взаимодействия органов испонительной власти при совместном решении государственных задач. В соответствии с поставленной целью в исследовании конкретизированы следующие научные задачи: конкретизировать формы межведомственного взаимодействия органов испонительной власти для стандартизации и формализации системы управления качеством взаимодействия; разработать приоритетные объекты управления качеством процесса межведомственного взаимодействия органов испонительной власти; обосновать субъектную структуру виртуального офиса межведомственного взаимодействия для повышения качества межведомственного взаимодействия; допонить и развить теорию графов для формирования критического пути межведомственного взаимодействия по критерию качества выпоняемых работ; разработать интегральный индикатор качества взаимодействия нескольких органов испонительной власти в рамках межведомственного взаимодействия.
Объект исследования - органы испонительной власти при совместном решении государственных экономических и политических задач.
Предметом исследования является межведомственное взаимодействие органов испонительной власти при совместном решении государственных экономических и политических задач.
Теоретической и методологической основой исследования стали работы ведущих отечественных и зарубежных ученых-экономистов по конкуренции, разработке механизмов, инструментов и способов взаимодействия государственных органов как институтов национальной экономики, различные нормативные документы, а также законодательство Российской Федерации, охватывающие вопросы межведомственного взаимодействия органов испонительной власти.
В исследовании использованы методы дедукции и индукции, эконометрики, методики анализа и прогнозирования. Для решения поставленных в рамках исследования задач автором использованы различные экономико-статистические методы: средних величин, графический и табличный.
Информационной основой для формирования выводов и рекомендаций исследования послужили опубликованные данные Федеральной службы государственной статистики, Министерства экономического развития и Министерства финансов, данные Федеральной налоговой службы, а также различных ведомств органов испонительной власти.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке приоритетных направлений повышения качества межведомственного взаимодействия органов испонительной власти в процессе решения государственных задач, в том числе на основе многоуровневой классификации форм и видов межведомственного взаимодействия органов власти, в соответствии с которой разработаны приоритетные объекты управления качеством, обоснована субъектная структура виртуального офиса управления качеством, развита модель графов для построения критического пути по критерию качества, а также разработана система показателей качества межведомственного взаимодействия. Научная новизна содержится в следующих положениях, выносимых на защиту.
1. Конкретизированы формы межведомственного взаимодействия органов испонительной власти, позволяющие стандартизировать и формализовать систему управления качеством взаимодействия, выявить основные субъекты (орган испонительной власти, отвечающий за результат перед потребителем) и объекты управления (совокупность форм, видов и участников взаимодействия) на стадиях оценки качества предоставления результатов потребителю и процесса взаимодействия: Ч консультативное; директивное; совещательное; разрешительное. Под качеством межведомственного взаимодействия органов испонительной власти понимается степень удовлетворенности каждого из участников взаимодействия от деятельности другой стороны.
2. Выявлены и обоснованы приоритетные объекты управления качеством процесса межведомственного взаимодействия органов испонительной власти: 7
1) качество бюрократического взаимодействия: а) качество служебного взаимодействия (качество запросов; качество совещаний; качество документов; качество экспертизы; качество групповой работы); б) качество межведомственной координации (качество координации, в т.ч. качество отбора участников в межведомственные комиссии; организационные комитеты; качество обработки решений, принятых межведомственными рабочими группами; советами, колегиями; в) качество процесса развития (качество семинаров; качество конференций; качество стажировок; качество симпозиумов); 2) качество неформального взаимодействия: а) качество обмена информацией (качество информационной среды; качество защиты информации; скорость обмена данными); б) качество виртуальных органов (качество обработки входной информации в виртуальном офисе; качество распределения ресурсов между участниками взаимодействия; качество виртуальной среды).
3. Обоснована субъектная структура виртуального офиса межведомственного взаимодействия, который позволяет существенно повысить качество межведомственного взаимодействия за счет сокращения согласований, снижения итераций по изменению документов, а также за счет внедрения минимальных требований по качеству для каждой работы: по каждому ведомству во взаимодействии участвуют: Курирующий Департамент Правительства; Колегия профильного министерства; Подразделение, участвующее во взаимодействии; Государственные служащие. В диссертации сформированы прямые и косвенные институты, формирующие институциональную управленческую среду межведомственного взаимодействия, оказывающие существенное влияние на качество межведомственного взаимодействия органов испонительной власти, наивысший уровень которого достигается при соблюдении принципов разделения пономочий, норм законодательства и гражданского права, требований по качеству работ и персонализации ответственности.
4. Адаптирована модель графов с учетом требований построения критического пути межведомственного взаимодействия по критерию качества выпоняемых работ. Критический путь графа, составленный с учетом резервов времени работ, вероятности выпонения работ в заданный срок и с приемлемым уровнем качества, дожен быть проанализирован на предмет его оптимизации и приведения в соответствие с заданными ответственным испонителем требованиями по качеству промежуточных результатов, срокам и возможностями участников взаимодействия. Предложен коэффициент качества работы - отношение качества несовпадающих (заключенных между одними и теми же событиями) отрезков пути, одним из которых является путь максимального качества, проходящий через данную работу, а другим -критический путь.
5. Разработана система показателей качества межведомственного взаимодействия. Интегральный индикатор качества взаимодействия нескольких субъектов показывает уровень пересечения подсистем взаимодействия в рамках системы управления взаимодействием. На качество взаимодействия оказывают влияние различные факторы: 1) внутренние (определяющие состояние внутренней среды взаимодействия); 2) внешние (характеризующие влияние потребителей результатов, государства, вышестоящих органов и подразделений).
По своему содержанию работа соответствует паспорту специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством Ч стандартизация и управление качеством продукции.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что выпоненное автором комплексное исследование развивает современные представления экономической науки о задачах и направлениях повышения качества межведомственного взаимодействия государственных органов. Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, направлены на разработку направлений совершенствования механизма информационного взаимодействия государственных органов. Результаты представленного комплексного исследования вносят вклад в развитие теории межинституционального взаимодействия в рыночной экономике. Основные 9 положения диссертационного исследования могут быть использованы при разработке учебно-методических материалов для образовательных учреждений, осуществляющих подготовку студентов в области государственного и муниципального управления.
Практическая значимость исследования заключается в том, что в результате исследования создано методическое обеспечение, которое может быть использовано для повышения качества межведомственного взаимодействия органов испонительной власти. Органы испонительной власти получат возможность применения разработанных в диссертации положений в ходе развития системы менеджмента качества, а также повышения эффективности информационного и документационного обмена. Разработанные виды межведомственного взаимодействия государственных структур могут быгь использованы в учебном процессе при подготовке специалистов по профильным специальностям.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Основные результаты диссертации докладывались на У-м Международном научном конгрессе Роль бизнеса в трансформации российского общества (г. Москва, НОУ ВПО Московская финансово-промышленная академия, 2010 г.). Отдельные результаты диссертации прошли практическую апробацию в Инспекции Федеральной налоговой службы № 31 по городу Москве при взаимодействии с другими ведомствами в рамках выпонения основных функций, в частности сделан расчет для отдельных операций межведомственного взаимодействия, в том числе для взаимодействия специалистов инспекции с представителями органов внутренних дел при проведении выездных проверок, а также со службой судебных приставов при взыскании налоговых недоимок. Результаты исследований использованы для подготовки учебно-методических материалов и пособий при чтении учебных курсов в Международной академии бизнеса.
Структура диссертации и публикации.
Автором по теме диссертации опубликованы девять печатных работ общим объемом 3,6 п.л., в том числе три статьи в изданиях, рекомендуемых ВАК РФ для опубликования основных научных результатов диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук. Диссертация содержит следующие структурные элементы: введение, три главы, заключение. Диссертация изложена на 165 страницах текста. Список использованных источников и литературы включает 152 наименования.
Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Белобородов, Сергей Викторович
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В результате проведенного исследования можно сформулировать ряд выводов касательно межведомственного взаимодействия государственных органов испонительной власти и проблем повышения его качества.
Органы испонительной власти, осуществляя подготовку и реализацию программ, проектов, мероприятий в профильных для них сферах деятельности или по роду закрепленных за ними функций, на практике вынуждены взаимодействовать с соответствующими подразделениями или отдельными сотрудниками других федеральных структур. Основной причиной нерациональной совместной работы органов испонительной власти в настоящее время является отсутствие законодательно закрепленных направлений, стандартизированных форм оценки качества межведомственного взаимодействия.
Поскольку само взаимодействие является многосубъектным, то существует качество процесса взаимодействия как степень удовлетворенности участников процессом взаимодействия. На этом этапе формируется институт межведомственного взаимодействия. На втором этапе потребитель результатов взаимодействия оценивает качество итогового результата, таким образом, формируется институт потребления результатов взаимодействия органов испонительной власти, где качество оценивается как степень удовлетворенности потребителя результата взаимодействия самим результатом.
Одной из главных целей межведомственного взаимодействия является повышение качественных характеристик совместно разрабатываемых и принимаемых органами испонительной власти решений, ориентированных на достижение заданных результатов, например, на рост экономики и благосостояния страны, а также сокращение затрат на их разработку. В соответствии с этой целью задачами межведомственного взаимодействия структур испонительной власти являются:
4 выявление и обсуждение круга актуальных проблем и путей их решения;
4- налаживание взаимного информационного обмена между органами испонительной власти об изменении ситуации вокруг общей проблемы; достижение согласованности основных направлений деятельности; рассмотрение и обсуждение проектов соответствующих законов, а также предложений по внесению изменений в действующее законодательство; обсуждение механизмов реализации мероприятий в поддержку конкретных инициатив, а также способов их финансирования;
4- другие специфические задачи в зависимости от вида возникающих связей.
Для повышения качества процесса межведомственного взаимодействия, координатор взаимодействия дожен правильно выбрать вид и форму взаимодействия. В диссертации выделены три направления взаимодействия:
4^ вертикальное;
4- диагональное;
4- горизонтальное.
Состав и характер форм зависит от количества участвующих федеральных органов испонительной власти (двустороннее или многостороннее взаимодействие), содержания и важности требующей решения проблемы. В общем случае, чем значительней проблема, тем больше численность и разнообразнее состав представитёлей заинтересованных ведомств, тем более сложными и многогранными являются формы их взаимодействия. По нашему мнению, основными формами взаимодействия являются:
4- консультативные - ответственный испонитель привлекает другие органы испонительной власти в качестве экспертов-оппонентов для критической оценки разработанных документов; директивные - ответственный испонитель привлекает специалистов других органов в свои временные органы решения проблемы с отрывом от основного места работы; совещательные - все участники межведомственного взаимодействия имеют право совещательного голоса по решаемой проблеме; разрешительные - документы проходят разрешительное согласование для окончательного утверждения.
Управление качеством межведомственного взаимодействия органов испонительной власти является процессом, который зависит от ряда параметров: количество конфликтов интересов между группами заинтересованных сторон; количество функций, имеющих дублирование в рамках взаимодействия; количество совместно реализуемых задач и проектов; количество стандартов качества, принятых различными ведомствами, в разработке которых принимала участие другой субъект взаимодействия и т.д. Поскольку все указанные параметры имеют сходную размерность, они включаются в целевую функцию с учетом знака, который зависит от характера влияния конкретного показателя на качество взаимодействия. Ограничениями целевой функции являются предельные значения предложенных выше параметров.
Межведомственное взаимодействие в настоящее время осуществляется посредством традиционно сложившихся форм взаимодействия с постепенным переходом на формы, в основу которых положены современные информационно-коммуникационные технологии.
С учетом авторской интерпретации, расширения и допонения классификации организационных форм межведомственного взаимодействия федеральных органов испонительной власти в диссертации разработана структура отношений по управлению качеством процесса межведомственного взаимодействия органов испонительной власти. При этом все способы взаимодействия разделены на бюрократическое взаимодействие и неформальное взаимодействие. Процесс организации межведомственного
145 взаимодействия представляет собой последовательность определенных действий. С точки зрения управления качеством процесса межведомственного взаимодействия можно выделить 5 или 6 этапов в зависимости от того, какой формат выбран участниками взаимодействия. Основные этапы управления качеством процесса межведомственного взаимодействия, в свою очередь, разделяются на компоненты, на которых необходимо сосредоточиться ответственному испонителю.
Непосредственно в рамках взаимодействия целесообразно использовать три основных стадии: 1) определение границ деятельности и видов взаимодействия представителей различных структур; 2) описание процедур совместной работы; 3) подготовка регламентирующих документов. На первой стадии определяется собственно предмет деятельности: круг вопросов и проблем, подлежащих рассмотрению на заседании рабочей группы. Деятельность представляется в виде черного ящика, для которого описываются границы, а также потребности в конкретных ресурсах в виде информации и параметры требуемого результата. Применительно к межведомственному взаимодействию суть подхода состоит в увеличении ведомственной заинтересованности в выработке решений, востребованных обществом.
Институциональная среда межведомственного взаимодействия органов испонительной власти является результатом конвергенции систем управления качеством всех участников межведомственного взаимодействия. Процесс конвергенции осуществляется исходя из того, что на начальном этапе построения институциональной среды управления качеством каждый орган имеет автономную систему управления, которая не взаимодействует с другими системами. Для конвергенции институциональных сред управления качеством участников межведомственного взаимодействия данная система нуждается в трансформации. В работе показано, что главными направлениями трансформации являются: создание виртуального органа, выпоняющего функции интегрального контролера результатов взаимодействия (как правило, в него входят представители профильных департаментов Правительства РФ); формирование органа, принимающего принципиальные и крупные решения, затрагивающие интересы большинства участников межведомственного взаимодействия в промежутках между заседаниями интегрального контролера (как правило, в него входят представители колегий профильных министерств); согласованное учреждение виртуального органа, решения которого будут обязательными для испонения в рамках конкретного взаимодействия органов испонительной власти (как правило, создается под эгидой ответственного испонителя).
В результате конвергенции социальной и правовой сред формируется единая среда управления качеством, которая является виртуальным воплощением системы управления качеством межведомственного взаимодействия органов испонительной власти. Последовательность действий в процессе реализации механизма межведомственного взаимодействия органов испонительной власти выглядит следующим образом.
1. Органы испонительной власти определяют часть информации, к которой может быть организован совместный доступ в рамках конкретного взаимодействия.
2. Ответственный испонитель определяет перечень участников взаимодействия, т.е. органов испонительной власти, которым будет предоставлен доступ к размещаемым документам.
3. Ответственный испонитель определяет структуру виртуального органа управления взаимодействием и права доступа.
4. Ответственный испонитель контролирует ассигнования на модернизацию виртуального органа, если предыдущая структура не отвечает новым задачам взаимодействия.
5. Компетентные органы совместно с ответственным испонителем реализуют мероприятия по обеспечению безопасности информации.
6. Ответственный испонитель распределяет права доступа и права изменения информации.
Формализовать цепочку создания ценностей для целей управления качеством межведомственного взаимодействия наиболее целесообразно с использованием графов. В результате развития и адаптации цепочки создания ценностей М. Портера, в работе предложена адаптированная по критерию качества цепочка создания ценностей в рамках межведомственного взаимодействия. С учетом требований социально-экономической эффективности формируется второй этап управления качеством, когда процесс взаимодействия ведет к результату, удовлетворение которым является основой для оценки качества межведомственного взаимодействия.
Наиболее приемлемым инструментом планирования качественного результата является инструментарий сетевых графов, который, однако, нуждается в расширении и допонении с учетом возникающих задач управления качеством. Как показано в диссертации, существенным допонением метода графов является анализ качества выпоняемых участниками работ, в том' числе с использованием оптимизации сетевого графика по критерию качества.
Критический путь графа, составленный с учетом резервов времени работ, вероятности выпонения, работ в заданный срок и с приемлемым уровнем качества, дожен быть проанализирован на предмет его оптимизации и приведения в соответствие с заданными ответственным испонителем требованиями по качеству промежуточных результатов, срокам и возможностями участников взаимодействия. Для оценки качества совместного выпонения работ необходимо учитывать, что в мероприятиях, связанных с процессом выпонения задачи задействовано значительное количество квалифицированного персонала различных государственных органов.
Комплексный критерий качества взаимодействия нескольких субъектов складывается из значения целевой функции и пересечения подсистем взаимодействия в рамках системы управления взаимодействием. На качество взаимодействия оказывают влияние различные факторы: 1) внутренние (определяющие состояние внутренней среды взаимодействия); 2) внешние (характеризующие влияние потребителей результатов, государства, вышестоящих органов и подразделений).
Приоритетные направления межведомственного взаимодействия органов испонительной власти: разработка документов для более поного учета особенностей сферы деятельности и целевой группы потребителей результатов взаимодействия; принятие регламентов и стандартов по описанию и анализу реальных проблем, решение которых требуется в результате межведомственного взаимодействия; расширение стандартизированных услуг для повышения социально-экономической эффективности системы органов испонительной власти.
Аналитическая модель оценки качества результатов взаимодействия строится на композиции нескольких интегральных показателей: удовлетворенности потребителя (consumer satisfaction), нормативности процесса (process normative), квалификации испонителя (executive qualification), распределения ответственности (responsibility distribution). Такой набор показателей был выбран, чтобы иметь возможность проводить многофакторный анализ преимуществ, которые потенциально получает потребитель результатов взаимодействия в результате повышения качества межведомственного взаимодействия, не ограничиваясь только количественными финансовыми результатами, но и включая в анализ иные качественные преимущества.
Внедрение современных методов межведомственного взаимодействия, основанных на использовании неформального взаимодействия, а также совместно потребляемых ресурсов, ведет к существенному улучшению
149 совместной деятельности нескольких ведомств. Для построения интегрального показателя качества межведомственного взаимодействия органов испонительной власти целесообразно применять подход на основе моделей множественной регрессии, с использованием которого рассчитывается интегральный индикатор, описывающий качество межведомственного взаимодействия органов испонительной власти.
Прямой эффект учитывает только внутренние преимущества от результатов межведомственного взаимодействия для конечных потребителей, вне зависимости от принадлежности к органам государственного управления, населения, других уровней испонительной власти. Большая часть таких преимуществ может быть определена в экономических единицах, в том числе:
4- снижение затрат на формирование результата (или на отдельные сервисы);
4 перенос ресурсного обеспечения на сервисы с большим индикатором средней стоимости использования информационных ресурсов и с меньшим индикатором целостности;
4 перенос трудовых ресурсов на сервисы с большим индикатором средней стоимости использования информационных систем и с меньшим индикатором целостности.
Таким образом, использование предложенных показателей оценки качества межведомственного взаимодействия органов испонительной власти и интегрального индикатора качества результата межведомственного взаимодействия позволяет более точно и обстоятельно обосновать эффективность управленческих решений в совершенствование среды межведомственного взаимодействия, что ведет к повышению эффективности всего государственного аппарата.
Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Белобородов, Сергей Викторович, Москва
Похожие диссертации
- Французский регуляционизм как направление современной экономической мысли
- Особенности макроэкономического равновесия в открытой экономике Республики Таджикистан
- Организационно-экономический механизм формирования технополисов на базе промышленных центров
- Механизмы защиты информации правоохранительных органов по обеспечению экономической безопасности
- Оценка экономической эффективности инвестиций в технологии автоматизированных систем управления зданий