Казначейское испонение региональных и местных бюджетов: направления развития тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Ермакова, Татьяна Анатольевна |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2005 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.10 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Казначейское испонение региональных и местных бюджетов: направления развития"
На правах рукописи
Ермакова Татьяна Анатольевна
КАЗНАЧЕЙСКОЕ ИСПОНЕНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ: НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ
08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Москва-2005
Работа выпонена в Научно-исследовательском финансовом институте Министерства финансов Российской Федерации
Научный руководитель
- доктор экономических наук, профессор Коломин Евгений Васильевич
Официальные оппоненты
- доктор экономических наук, профессор Родионова Вера Михайловна
- кандидат экономических наук, доцент Евдокимов Юрий Михайлович
Ведущая организация
Всероссийский заочный финансово-экономический институт
Защита состоится
2005 года в1/ <
часов на
заседании диссертационного совета Д.226.002.01. в финансовом институте Министерства финансов Российской Федерации по адресу: 103006, г.Москва, Настасьинский пер., д.З, корп.2.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации
Автореферат разослан
мая 2005 года.
Ученый секретарь .Чтгу
диссертационного совета
доктор экономических наук Шахова Г.ЯГ^
1 .Общая характеристика работы
Актуальность темы
Важнейшим этапом бюджетного процесса, на котором осуществляется реализация намеченных прогнозов, планов, задач, является испонение бюджета, одним из участников которого является казначейство. Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает казначейское испонение бюджета, причем не только федерального уровня, но и двух других - регионального и местного. Процедура испонения сложна и емка, а в функции казначейства входит обслуживание испонения бюджетов.
По отношению к федеральному бюджету Федеральное казначейство обслуживает его испонение на основе единых законодательно закрепленных норм и правил. А казначейское испонение региональных и местных бюджетов существенно различается на территории РФ.
Вопросы казначейского испонения субфедеральных бюджетов в работе рассматриваются с разных позиций. Прежде всего с позиции того, казначейство какого уровня будет обслуживать испонение региональных и местных бюджетов. Для обслуживания испонения федерального бюджета было создано Федеральное казначейство, что закреплено законодательно. Обслуживать испонение региональных и местных бюджетов могут и собственные казначейские органы, и Федеральное казначейство. В настоящее время существует три теоретически возможных и в той или иной мере
реализуемых на практике варианта испонения региональных бюджетов: первый - обслуживание испонения регионального и местного бюджета через создание в структуре финансовых органов региона либо муниципального образования казначейства для обслуживания этого
бюджета; второй вариант - обслужив
1 ЮС. НАЦИОНЛкыда I
нального и
местного бюджета территориальными органами Федерального казначейства на договорной безвозмездной основе. Как альтернатива этим двум вариантам существует третий - смешанный - частичное обслуживание испонения региональных и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства.
Вопросы казначейского испонения региональных и местных бюджетов рассматриваются также с позиции организации самого процесса обслуживания испонения субфедеральных бюджетов, предпосылок и целей существующих различий. Здесь можно выделить ряд принципиальных схем. В их основе лежит сочетание различных мест обслуживания лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств и отличия в процедуре финансирования расходов бюджетов.
Исследованием различных аспектов казначейского испонения региональных и местных бюджетов занимались пока немногие ученые и специалисты-практики. Вместе с тем и теоретически и практически проблему нельзя считать решенной. Необходимость исследования казначейского испонения региональных и местных бюджетов, определение преимуществ обслуживания испонения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов органами Федерального казначейства либо региональными казначейскими органами, уточнение способов, форм и методов обслуживания испонения региональных и местных бюджетов, а также определение перспективных направлений развития казначейской системы испонения субфедеральных бюджетов обусловили выбор темы, цель и задачи исследования.
Цели и задачи исследования
Цель диссертации состоит в теоретическом обосновании казначейской системы испонения региональных и местных бюджетов и разработке практических рекомендаций по оптимизации обслуживания испонения субфедеральных бюджетов. Данная цель предполагает постановку и решение следующих задач:
проанализировать сложившуюся в современный период времени ситуацию по регионам страны, рассмотреть содержание и результаты разных вариантов обслуживания испонения региональных и местных бюджетов; выявить положительные стороны и недостатки современной практики испонения субфедеральных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства и региональными и местными казначейскими органами;
выделить на основе изучения и анализа обслуживания испонения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов наиболее перспективные схемы испонения;
обосновать направления совершенствования организации казначейского испонения региональных бюджетов;
предложить оптимальную модель казначейского испонения региональных и местных бюджетов, позволяющую сочетать интересы всех уровней государственной власти и местного самоуправления;
определить пути и направления развития казначейской системы испонения региональных и местных бюджетов. Основные направления работы:
изучение имеющихся возможностей субъектов Российской Федерации по качественному обслуживанию испонения собственных бюджетов;
рассмотрение казначейской системы испонения региональных бюджетов в субъектах - донорах и субъектах - получателях средств финансовой помощи из федерального бюджета;
обоснование собственной позиции о перспективах казначейского испонения региональных и местных бюджетов.
Предметом исследования выступает организации казначейского испонения региональных и местных бюджетов в Российской Федерации.
Объектом исследования являются экономические и правовые условия, тенденции и результаты казначейского испонения территориальных бюджетов Российской Федерации.
Методические и теоретические основы исследования
В диссертации были применены системный анализ и синтез теоретического и практического материала.
Теоретическую основу диссертации составили исследования ведущих отечественных ученых и практических работников по вопросам бюджетной системы, а также казначейской системы испонения региональных бюджетов таких как Акперов И.Г., Артюхин P.E., Белоусова JT.B., Бетин О.И., Иванова H Г., Игудин А.Г., Маркина Е.В., Маковник Т.Д., Нестеренко Т.Г., Подобряев C.B., Поляк Г.Б , Родионова В.М., Романенков A.M., Сазонов С.П., Сольский Б.В., Теребиленко А.И., Терентьева Т.А.и др. Работа базировалась на законодательных актах Российской Федерации, законодательных актах субъектов РФ, постановлениях и распоряжениях Правительства РФ, использованы инструкции и методические рекомендации Министерства финансов РФ, а также материалы научных конференций и периодических
изданий, материалы семинаров и обсуждений со специалистами финансовых органов Калужской области.
Научная новизна исследования
Научная новизна исследования состоит в следующем: выявлены существенные особенности организации казначейского испонения региональных и местных бюджетов в субъектах Российской Федерации, дана классификация обслуживания испонения региональных и местных бюджетов в зависимости от органа, обслуживающего испонение, места открытия лицевых счетов получателей средств и порядка финансирования, аргументированы наиболее эффективные способы организации обслуживания испонения субфедеральных бюджетов;
показана необходимость совершенствования деятельности органов Федерального казначейства в обслуживании региональных и местных бюджетов с учетом их интересов и особенностей испонения; предложен проект Соглашения на частичное обслуживание испонения местного бюджета по расходам в части поступающей из федерального бюджета финансовой помощи;
проведен сравнительный анализ практики обслуживания испонения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов через региональные казначейства и выявлены наиболее рациональные методы, рекомендуемые к широкому использованию;
обосновано развитие казначейского испонения бюджетов всех уровней бюджетной системы на основе единых норм и стандартов, что является предпосыкой соблюдения единства бюджетной системы страны и позволит обеспечить единую информационную систему, единые процессы и процедуры осуществления бюджетного учета, оперативное
взаимодействие с остальными участниками бюджетного процесса;
доказывается необходимость создания единой системы казначейского испонения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации; предложена модель казначейского испонения бюджетов единым органом - Государственным казначейством, учитывающим интересы и федерального центра, и регионов; показана целесообразность и эффективность его создания на базе Федерального казначейства.
Практическая значимость
Практическая значимость работы заключается в том, что рекомендации по оптимизации процесса казначейского испонения территориальных бюджетов предназначены для широкого использования. Эти рекомендации явились результатом систематизации и анализа опыта по казначейскому испонению региональных и местных бюджетов как органами Федерального казначейства, так и территориальными казначейскими органами. Они сформировались в процессе непосредственной работы диссертанта в Отделении федерального казначейства по г.Калуге.
Проведенное исследование позволило также выработать рекомендации по координации работы финорганов и органов Федерального казначейства по частичному обслуживанию испонения региональных и местных бюджетов Федеральным казначейством.
Предложения автора по созданию единого органа, обслуживающего испонение бюджетов всех уровней бюджетной системы в Российской Федерации, могут быть использованы органами государственной власти РФ при дальнейшем реформировании и совершенствовании деятельности казначейских органов, процедуры обслуживания испонения бюджетов.
Материалы диссертации используются в преподавании учебных
дисциплин "Организация испонения бюджетов", "Бюджетное устройство и бюджетный процесс" в Северо-Западной академии государственной службы (филиал в г.Калуге). А также использовались при написании отчетов
0 деятельности Отделения федерального казначейства по г.Калуге к ежегодным колегиям.
Публикации
По теме исследования опубликовано 4 работы общим объемом 1,25 п.л. Структура диссертации
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Глава1. Экономические и правовые аспекты казначейского испонения бюджетов в Российской Федерации 1.1 .Содержание казначейского испонения бюджетов
1 ^.Законодательное регулирование казначейского испонения бюджетов в Российской Федерации
1.3.Методические основы казначейского испонения региональных и местных бюджетов
Глава 2. Анализ практики казначейского испонения региональных и местных бюджетов
2.1.Поное обслуживание испонения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов органами Федерального казначейства 2.2.Частичное обслуживание испонения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов органами Федерального казначейства 2.3.Обслуживание испонения региональных и местных бюджетов собственными казначействами
Глава 3. Перспективы развития казначейской системы испонения региональных и местных бюджетов
3.1.Организационные модели обслуживания испонения региональных и местных бюджетов
3.2.Основные проблемы казначейской системы испонения бюджетов 3.3. Создание Государственного казначейства как принципиальное решение вопроса обслуживания испонения субфедеральных бюджетов
2.Содержание и основные проблемы исследования
В соответствии с целями и задачами исследования в диссертации рассмотрены следующие группы проблем.
Первую группу проблем составляет анализ содержания и роли казначейского испонения бюджетов.
В настоящее время существует большое количество понятий, которыми характеризуют процедуру казначейского испонения бюджетов: испонение бюджета, обслуживание испонения бюджета, казначейское обслуживание бюджета, кассовое обслуживание испонения бюджета, кассовое испонение бюджета.
При определении содержания казначейского испонения бюджетов разделяются понятия: испонение бюджета, казначейское испонение бюджета (тождественно обслуживанию испонения бюджета), кассовое обслуживание испонения бюджета. В связи с отсутствием четкого законодательного определения этих понятий, возникают сложности при соотношении названных функций с осуществляющими их органами.
На основе проведенного анализа законодательных определений,
исследований специалистов, дается следующая трактовка данных понятий:
а) испонение бюджета рассматривается как стадия бюджетного процесса, организуют и осуществляют которую органы испонительной власти;
б) казначейское испонение бюджета рассматривается как элемент процедуры испонения, осуществляемое Казначейством;
в) кассовое обслуживание испонения бюджета рассматривается как элемент казначейского испонения бюджета, осуществляемое учреждениями банков.
В понятие обслуживания испонения бюджета включается контроль за поступающими платежами, распределение доходов по уровням бюджетной системы, перечисление на счета бюджетов регулирующих доходов, возврат излишне уплаченных сумм, отражение лимитов на лицевых счетах получателей и распорядителей бюджетных средств, зачисление средств на лицевые счета, подтверждение денежных обязательств бюджетополучателей, разрешение на осуществление платежей и осуществление платежей.
В соответствии с Правилами кассового обслуживания испонения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства, под кассовым обслуживанием органами Федерального казначейства испонения территориальных бюджетов понимается учет органами Федерального казначейства доходов и расходов соответствующих бюджетов и средств, поступающих от вышестоящих бюджетов. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ кассовое обслуживания испонения бюджета - это проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.
В работе доказано, что понятие "кассовое обслуживание испонения бюджета" по отношению к органам Федерального казначейства смысловой нагрузки в настоящее время нести не может. Выдача наличных денежных средств бюджетным учреждениям, а также прием наличных средств от них, осуществляется кассой Банка России (либо кассой коммерческих банков). К функциям же казначейств в основном относится проверка чеков и заявок на наличные средства, проведение операций по лицевому счету, перечисление средств бюджета на счет по учету наличных средств (в кассу банков). Добавление "кассового" к понятию "обслуживание испонения бюджетов" основано на одном из принципов испонения бюджетов -принципа единства кассы. В значении "кассы" в данном случае понимается "счет".
Таким образом, органы испонительной власти испоняют бюджеты, обслуживают испонение казначейские органы, а занимается кассовым обслуживанием испонения банковская система. Причем понятие "испонение бюджетов" включает в себя "обслуживание испонения", которое в свою очередь включает понятие "кассового обслуживания испонения".
В процессе работы были выделены основные принципы казначейской система испонения бюджетов:
принцип функционирования единого казначейского счета; принцип осуществления предварительного и текущего контроля за использованием бюджетных средств;
принцип быстрого доведения финансирования до получателей бюджетных средств;
принцип прозрачности казначейского испонения бюджета. Выделение основных принципов позволяет понее понять сущность казначейского испонения бюджетов и направления его развития.
Вторая группа проблем, рассмотренных в диссертации, посвящена исследованию законодательных и методологических основ регулирования казначейского испонения бюджетов.
В настоящее время в Российской Федерации в казначейском испонении региональных и местных бюджетов нет единых подходов. Ряд регионов создали свои органы казначейства либо организовали казначейские отделы на базе финансовых органов региона. Многие регионы заключили соглашения с территориальными органами Федерального казначейства на обслуживание испонения своих бюджетов. В некоторых регионах обслуживание испонения бюджетов осуществляется через территориальные органы Федерального казначейства только в части получения средств финансовой помощи из федерального бюджета. Причем для выбора названного варианта существуют определенные законодательные нормы.
Однако на практике возникают значительные противоречия, обусловленные тем, что в федеральную законодательную базу вносятся различные изменения, касающиеся обязанности определенных субъектов обслуживать испонение своих бюджетов тем или иным образом. Это касается, прежде всего, высокодотационных регионов, которые обязаны обслуживать испонение своих бюджетов через территориальные органы Федерального казначейства. Список высокодотационных бюджетов утверждается ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Этот список претерпевает изменения и возникает закономерный вопрос: что делать тем регионам, которые уже начали обслуживать испонение своих бюджетов через свои казначейства, а не через территориальные органы Федерального казначейства, а на следующий год оказались в списках высокодотационных регионов? Каким образом будет осуществляться переход на обслуживание испонения бюджетов
к территориальным органам Федерального казначейства и передача им пономочий от местных финансовых органов?
В настоящее время большинство субъектов Российской Федерации практически лишены достаточных собственных источников доходов. Налоги, которые дают основную сумму дохода, централизованы в федеральном бюджете. А если отследить тенденцию последних лет - увидим, что с каждым годом количество субъектов-реципиентов не уменьшается. В этой связи у региональных органов власти все чаще возникают вопросы, не будет ли обязанность - обслуживать испонение региональных и местных бюджетов через территориальные органы Федерального казначейства - еще одним шагом по пути поного подчинения регионов центру, который будет способствовать усилению так называемого "иждивенческого" настроения в регионах.
С другой стороны, территориальные органы Федерального казначейства за время, прошедшее с момента их образования, показали эффективность своей деятельности. У них есть опыт работы, профессиональные кадры, материально-техническая база. Поэтому вопрос, кому обслуживать испонение бюджетов регионов, с точки зрения эффективности и экономности государственных средств, заслуживает самого серьезного рассмотрения.
Основным показателем, характеризующим отнесение обслуживания испонения бюджетов к тому или иному уровню казначейских органов, является зависимость территориальных бюджетов от финансовой помощи из федерального бюджета, а также степень этой зависимости.
В сложившейся в настоящее время в Российской Федерации ситуации под ограничительные меры подпадает более 70% субъектов Федерации. Поэтому необходимо менять либо критерии, определяющие возможность
обслуживания бюджетов тем или иным уровнем казначейских органов, либо законодательно закрепить обслуживание территориальных бюджетов за Федеральным казначейством, сделав исключения для субъектов РФ, независимых от помощи из федерального бюджета.
Все высокодотационные субъекты Федерации обслуживают испонение своих бюджетов через органы Федерального казначейства в соответствии с требованиями законодательства. Однако не все субъекты РФ, зависимые от финансовой помощи федерального центра, но не вошедшие в список высокодотационных, передали свои бюджеты на обслуживание в Федеральное казначейство. Они нашли другой выход: передать Федеральному казначейству на обслуживание лишь расходы в части поступающей помощи, а в части собственных средств - оставить на обслуживании в территориальных казначействах. А это приводит к значительным различиям в процедуре обслуживания испонения бюджетов как по статусу казначейских органов, так и по технологиям.
В процессе исследования выделены следующие методологические основы казначейского испонения региональных и местных бюджетов:
а) учет казначейскими органами доходов бюджетов;
б) обслуживание органами Федерального казначейства региональных и местных бюджетов по расходам;
в) обслуживание региональными и местными казначейскими органами испонения собственных бюджетов по расходам.
Учет доходов региональных и местных бюджетов может осуществлять как Федеральное казначейство, так и собственный казначейский орган. В большинстве субъектов Федерации учет и распределение поступлений между бюджетами осуществляется органами Федерального казначейства: вся работа по организации поступлений, группировке, перерасчету и
распределению, возврату средств, по взаимодействию с администраторами поступлений, выяснению неклассифицированных поступлений лежит именно на них.
Какую цель преследуют органы Федерального казначейства, беря на себя обязанность по безвозмездному учету и распределению всех поступлений в бюджетную систему? Во-первых, это обеспечение единства учета и распределения всех поступлений в бюджетную систему. Во-вторых, Федеральное казначейство, осуществляя учет и распределение всех поступлений, будет иметь единую информационную базу по доходам всех уровней бюджетов как в разрезе конкретной территории, так и по стране в целом. Такая база облегчает составление прогнозов поступлений по уровням бюджетов на территории, проведение анализа поступлений и совершенствование порядка их учета.
В основе обслуживания испонения органами Федерального казначейства бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов лежит законодательная база федерального уровня. Существуют также законодательно утвержденные правила кассового обслуживания испонения региональных и местных бюджетов органами Федерального казначейства, которые в некоторой степени отражают порядок взаимодействия территориальных органов власти с органами Федерального казначейства. Однако, сказать, что правила учитывают все необходимые требования по обслуживанию испонения бюджета субъекта РФ либо местного бюджета, нельзя. Стоит также отметить, что нет разделения понятий поного и частичного обслуживания испонения бюджетов. Ни один нормативный документ не дает четкого определения, в какой части финансовая помощь из федерального бюджета реализуется через территориальные органы Федерального казначейства, а в какой - может напрямую поступать на основной счет бюджета субъекта РФ или местного бюджета.
Методические основы испонения региональных и местных бюджетов территориальными казначействами законодательно на федеральном уровне не утверждены. В связи с чем, субъекты РФ самостоятельно разрабатывают методы испонения региональных и местных бюджетов. В основном, большинство субъектов Федерации за основу берет инструкции Минфина России по испонению федерального бюджета, корректируя их под особенности испонения своих бюджетов. Поэтому единства в обслуживании ни с федеральным бюджетом, ни тем более с другими регионами, не наблюдается.
Проанализировав современную методику обслуживания испонения бюджетов, необходимо отметить следующее. В настоящее время сложилась такая ситуация, которая не позволяет эффективно использовать современную казначейскую систему испонения бюджетов. Это связано с тем, что пономочия казначейских органов изменялись, а нормативно-правовое регулирование вопросов казначейского испонения региональных и местных бюджетов отставало. Дальнейшее развитие эффективного казначейского испонения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов обуславливает необходимость внесения соответствующих изменений в законодательство.
Третья группа проблем посвящена обобщению и оценке практики казначейского испонения региональных и местных бюджетов в Российской Федерации.
Проведенный анализ практики казначейского испонения региональных и местных бюджетов в зависимости от обслуживающих органов построен на следующих материалах.
1. Обслуживание испонения территориальных бюджетов Федеральным казначейством (Ульяновская область, Тульская область,
г.Березовский Кемеровской области, г.Инза Ульяновской области, г.Бийск Атайского края.)
Таким образом, обслуживаются бюджеты высокодотационных субъектов РФ, субъектов РФ, получающих финансовую помощь, а также принявших такое решение по причине целесообразности. В основе обслуживания лежат федеральные законодательные акты.
Положительными сторонами такого обслуживания являются сформированная организационная структура органов Федерального казначейства, отработанные технологии обслуживания, регламентация деятельности федеральными актами.
К проблемам можно отнести, прежде всего, несовершенство законодательной базы, неспособность гибко реагировать на текущие изменения.
В рамках обслуживания органами Федерального казначейства территориальных бюджетов можно выделить с технологической точки зрения два наиболее распространенных варианта:
передача на обслуживание в органы Федерального казначейства территориальных бюджетов в поном объеме по аналогии с обслуживанием федерального бюджета (Ульяновская область);
выпонение органами Федерального казначейства функций расчетно-платежной системы без осуществления ими предварительного контроля за расходами бюджета, который осуществляет территориальный финансовый орган (Тульская область).
Сравнивая два варианта можно отметить большую оперативность первого, так как распределение функций во втором варианте между двумя органами в некоторой степени приводит к их дублированию и снижению оперативности в финансировании расходов бюджета.
Проанализировав обслуживание испонения местных бюджетов органами Федерального казначейства на территории Российской Федерации, можно сделать следующие выводы. При достаточно скудной и противоречивой информации, при отсутствии правовой базы, регламентирующей процедуру перехода на казначейское испонение местных бюджетов, большинство вопросов остаются без ответов. На данном этапе развития казначейской системы испонения местных бюджетов существуют проблемы, без решения которых не обеспечивается укрепление финансовых основ местного самоуправления, возникают трудности при испонении бюджета, затрудняется контроль за использованием средств местного бюджета.
Очевидным остается положение, что со стороны местных органов власти существует нежелание отдавать местные бюджеты на обслуживание в органы Федерального казначейства. Бюджетные учреждения, получающие финансирование из местного бюджета, попадая на обслуживание в органы Федерального казначейства, зачастую даже понятия не имеют о бюджетной классификации.
2. Обслуживание испонения Федеральным казначейством территориальных бюджетов в части поступающей из федерального бюджета финансовой помощи, а в части собственных средств - собственными казначейскими органами. Исследовано на примере Вогоградской области, Калужской области и г.Калуги.
Это один из противоречивых вариантов обслуживания. Так поступают субъекты Федерации, получающие помощь из федерального бюджета, но категорически возражающие против перевода бюджетов на обслуживание в Федеральное казначейство.
Самый нерациональный вариант обслуживания испонения
бюджетов, по причине сознательного нежелания со стороны территориальных органов власти взаимодействовать с органами Федерального казначейства. Из-за чего возникают проблемы и несвоевременного финансирования расходов, и неосвоения значительных финансовых ресурсов, и многие другие.
Деление обслуживания испонения одного бюджета между двумя органами сказывается на качестве обслуживания: взаимодействующие стороны обвиняют друг друга в непредставлении или несвоевременном представлении необходимой информации. Необходимо типовое Соглашение между Администрацией субъекта РФ и органами Федерального казначейства, которое бы учитывало виды финансовой помощи, порядок прохождения средств в зависимости от вида, программы и мероприятия, которые в текущем году будут финансироваться из федерального бюджета. В диссертации предложен вариант такого Соглашения.
3. Обслуживание испонения региональных и местных бюджетов собственными казначействами рассмотрено на примере Калужской области, Московской области, Ставропольского края, г.Ростова-на-Дону, г.Нефтеюганска.
Таким образом обслуживать испонение своих бюджетов дожны исключительно субъекты Федерации - доноры. Однако, как отмечалось выше, сюда относятся и субъекты РФ, зависящие финансово от федерального центра, но не желающие отдавать на обслуживание в Федеральное казначейство бюджеты в части собственных средств.
Анализ показал, что единого механизма казначейского испонения региональных и местных бюджетов в Российской Федерации нет по причине наличия экономических и организационных различий между субъектами Федерации и территориями. Анализ внедрения казначейской системы в
регионах и муниципальных образованиях свидетельствует, что переход на казначейское испонение бюджета по расходам региональными и муниципальными финансовыми органами осуществляся весьма различно. Существующая специфика испонения региональных бюджетов и имеющиеся недостатки в работе органов Федерального казначейства не позволяют органам испонительной власти субъектов Российской Федерации взять поностью за основу формы и методы работы органов Федерального казначейства. Отсутствие достаточной законодательной и нормативной базы по испонению бюджетов вынуждает органы государственной власти субъектов Российской Федерации вести самостоятельные разработки по данному вопросу. Финансовыми органами большинства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований был наработан значительный положительный опыт по поэтапному переходу на казначейскую систему испонения региональных и местных бюджетов, разработана методология казначейского испонения бюджетов.
Положительным моментом такого обслуживания является более оперативное принятие нормативных документов, регулирующих процедуру обслуживания испонения территориальных бюджетов. Отрицательной стороной являются значительные капиталовложения при создании, организации и поддержании структуры местных казначейских органов. Однако, разрабатывая различные схемы казначейского обслуживания бюджета, выбирая наиболее оптимальный вариант, затрачивая на это и средства и трудовые ресурсы, многие регионы теряют в главном: совершенствовании бюджетного процесса в регионе с передачей на обслуживание бюджетов в органы Федерального казначейства, возможность исключить затраты ресурсов на создание и совершенствование технологий
обслуживания испонения бюджета. Ведь принципы казначейского испонения дожны быть одинаковы. Они работают на конечный результат - качественно испонять бюджет. В случае обслуживания это своевременно, правильно, в соответствии с требованиями законодательства зачислять, перечислять и учитывать средства бюджета.
Четвертая группа проблем связана с определением организационно-методических направлений развития казначейского испонения территориальных бюджетов.
Причина существующего многообразия обслуживания испонения территориальных бюджетов как по технологиям, так и по статусу казначейских органов - отсутствие единых стандартов обслуживания, т.е. правил организации работы по обслуживанию испонения территориальных бюджетов в РФ. Это создает потенциальную опасность нарушения единства бюджетных процессов, а соответственно и разрушения единства бюджетной системы страны. Обеспечение единства бюджетной системы возможно при выпонении двух условий:
Сформирование единой казначейской системы через законодательное установление единой системы этих органов;
2)использовании законодательно установленных стандартов технологии казначейского испонения бюджетов.
Реализация лишь одного из условий не может гарантировать сохранения единства бюджетной системы.
Движение по первому пути, т.е. создание единого органа, подразумевает, что работа всех территориальных подразделений этих органов дожна исходить из единых стандартов. Создание организационной структуры не может происходить изолированно от одновременной разработки методологических правил.
Выработка технологических стандартов, конечно, более сложная задача. Поэтому ее решение и будет определять формирование того или иного пути развития казначейского обслуживания испонения бюджетов. Таким образом, для успешной и эффективной работы казначейских органов дожны быть разработаны единые стандарты казначейского испонения региональных и местных бюджетов, причем независимо от того, каким органом (федеральным или региональным) они будут испоняться. При подготовке стандартов казначейского испонения региональных и местных бюджетов дожен учитываться опыт регионов. Только через анализ всех плюсов и минусов каждой из схем обслуживания испонения региональных и местных бюджетов можно достичь успеха на пути реформирования бюджетной системы.
Разработка единых правил позволит иметь оперативную отчетность об испонении консолидированного бюджета РФ, об отклонениях в испонении бюджетов субъектов Федерации единообразно осуществлять финансирование расходов бюджетов, получать идентичную информацию на любой стадии бюджетного процесса, избежать трений по вопросам обслуживания испонения бюджетов.
Теоретически использование общих правил возможно при отсутствии единой вертикально построенной системы казначейских органов, т.е. при сохранении или некоторой модернизации существующих. Однако на практике такое решение сопряжено с неэффективностью использования финансовых и материальных ресурсов, что связано и с введением одинаковых правил в разных органах, а также с работой по одинаковым стандартам нескольких органов на одной территории.
Поэтому логичным является вывод о необходимости создания единого органа - Государственного казначейства, обслуживающего
испонение бюджетов всех уровней бюджетной системы в РФ. Таким образом, будет создана единая организационная, методическая и технологическая система, обслуживающая испонение бюджетов.
В работе подчеркнуты преимущества обслуживания всех бюджетов Государственным казначейством, представлены объективные факторы его создания, предложены пути перевода всех бюджетов на обслуживание в Государственное казначейство. Прежде всего, таким образом, будет создана единая организационная, методологическая, технологическая система обслуживания испонения бюджетов. Это также значительная экономия бюджетных средств на создание, поддержку и совершенствование дублирующих функции органов казначейского испонения бюджетов на одной территории. Это будет единый орган, учитывающий все финансовые потоки бюджетных средств одной территории; осуществляющий реализацию всех социальных и экономических программ на территории независимо от уровня финансирования.
Целесообразно создавать Государственное казначейство на базе федерального, прежде всего по той причине, что органы Федерального казначейства уже имеются повсеместно, обладают действующей информационно-технической системой, способной обеспечить обслуживание испонения бюджетов всех уровней бюджетной системы.
Дальнейшее развитие казначейской системы испонения бюджетов при создании Государственного казначейства, ответственного за обслуживание испонения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, даст возможность рассматривать бюджетный процесс не только с точки зрения испонения каждого уровня бюджета в отдельности, но и в целом, как единой системы.
Решение проблем казначейского испонения территориальных бюджетов играет важную роль в социально-экономическом развитии страны, поскольку именно через казначейские органы проходит финансовое обеспечение реализации важнейших задач государства.
Основные положения и выводы диссертации изложены в следующих публикациях:
1 .Ермакова Т.А. Казначейская система: кому испонять бюджет региона? // Финансы, 2002, №4. - 0,25 п.л.
2.Ермакова Т.А. Казначейство как участник испонительного производства.//Финансы,2003,№2. - 0,3 п.л.
3 .Ермакова Т. А. Учет бюджетных обязательств в органах федерального казначейства.//Финансы,2003,№11.- 0,3 п.л.
4.Ермакова Т.А. Единый казначейский орган как принципиальное решение вопроса испонения субфедеральных бюджетов. // Финансы (в печати) 0,4 п. л..
ДЛЯ ЗАМЕТОК
fi -9 209
РНБ Русский фонд
2006-4 5485
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Ермакова, Татьяна Анатольевна
Введение.
Глава 1. Экономические и правовые аспекты казначейского испонения бюджетов в Российской Федерации
1.1 .Содержание казначейского испонения бюджетов.
1 ^.Законодательное регулирование казначейского испонения бюджетов в Российской Федерации.
1.3 .Методические основы казначейского испонения региональных и местных бюджетов.
Глава 2. Анализ практики казначейского испонения региональных и местных бюджетов
2.1 .Поное обслуживание испонения бюджетов субъектов Российской
Федерации и местных бюджетов органами Федерального казначейства.
2.2.Частичное обслуживание испонения бюджетов субъектов Российской
Федерации и местных бюджетов органами федерального казначейства.
2.3.Обслуживание испонения региональных и местных бюджетов , собственными казначействами.
Глава 3. Перспективы развития казначейской системы испонения региональных бюджетов
3.1.Организационные модели обслуживания испонения региональных и местных бюджетов.
3.2.0сновные проблемы казначейской системы испонения бюджетов.117 '
3.3. Создание государственного казначейства как принципиальное решение вопроса обслуживания испонения субфедеральных бюджетов.
Диссертация: введение по экономике, на тему "Казначейское испонение региональных и местных бюджетов: направления развития"
Важнейшим этапом бюджетного процесса, на котором осуществляется реализация намеченных прогнозов, планов, задач, является испонение бюджета, одним из участников которого является казначейство. Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает казначейское испонение бюджета, причем не только федерального уровня, но и двух других -регионального и местного. Процедура испонения сложна и емка, а в функции казначейства входит обслуживание испонения бюджетов.
Система казначейского испонения бюджетов включает в себя органы, методы и принципы, которые рассматриваются в данной работе. По отношению к федеральному бюджету Федеральное казначейство обслуживает его испонение на основе единых законодательно закрепленных норм и правил. А казначейское испонение региональных и местных бюджетов существенно различается на территории РФ.
В основе казначейского испонения бюджетов лежат единые принципы независимо от уровня испоняемого бюджета. Однако структура казначейских органов и методы обслуживания имеют значительные отличия.
Вопросы казначейского испонения субфедеральных бюджетов в работе рассматриваются с разных позиций. Прежде всего, с позиции того, казначейство какого уровня будет обслуживать испонение региональных и t местных бюджетов. Для обслуживания испонения федерального бюджета было создано Федеральное казначейство, что закреплено законодательно. Обслуживать испонение региональных и местных бюджетов могут и собственные казначейские органы, и Федеральное казначейство. В настоящее время существует три теоретически возможных и в той или иной мерё реализуемых на практике варианта испонения региональных бюджетов: первый - это обслуживание испонения регионального и местного бюджета через создание в структуре финансовых органов региона либо муниципального образования казначейства для обслуживания этого бюджета; второй вариант -обслуживание испонения регионального и местного бюджета территориальными органами Федерального казначейства на договорной безвозмездной основе. Как альтернатива этим двум вариантам существует третий - смешанный - частичное обслуживание испонения региональных и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства.
Вопрос казначейского испонения региональных и местных бюджетов рассматривают также с позиции организации самого процесса обслуживания испонения субфедеральных бюджетов, предпосылок и целей существующих различий. Здесь можно выделить ряд принципиальных схем. В их основе лежит сочетание различных мест обслуживания лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств и отличия в процедуре финансирования' расходов бюджетов.
В настоящее время в Российской Федерации ряд регионов создали свои органы казначейства либо организовали казначейские отделы на базе финансовых органов региона. Многие регионы заключили соглашения q территориальными органами Федерального казначейства на обслуживание испонения своих бюджетов. В некоторых регионах обслуживание испонения бюджетов осуществляется через территориальные органы Федерального казначейства только в части получения средств финансовой помощи из федерального бюджета. Причем для выбора названного варианта существуют определенные законодательные нормы.
Однако на практике возникают законодательные противоречия обусловленные тем, что в федеральную законодательную базу вносятся различные изменения, касающиеся обязанности определенных субъектов обслуживать испонение своих бюджетов тем или иным образом. Это касается, прежде всего, высокодотационных регионов, которые обязаны обслуживать испонение своих бюджетов через территориальные органы Федерального казначейства. Список высокодотационных бюджетов утверждается ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Этот список претерпевает изменения и возникает закономерный вопрос: что делать тем регионам, которые уже начали обслуживать испонение своих бюджетов через свои казначейства, а не через территориальные органы Федерального казначейства, а на следующий год оказались в списках высокодотационных регионов? Каким образом будет осуществляться переход на обслуживание испонения бюджетов к территориальным органам Федерального казначейства и передача им пономочий от местных финансовых органов?
В настоящее время большинство субъектов Российской Федерации практически лишены достаточных собственных источников доходов. Налоги, которые дают основную сумму дохода, централизованы в федеральном бюджете. А если отследить тенденцию последних лет - увидим, что с каждым годом количество субъектов-реципиентов не уменьшается. В этой связи у региональных органов власти все чаще возникают вопросы: не будет ли эта обязанность - обслуживать испонение региональных и местных бюджетов через территориальные органы Федерального казначейства - еще одним шагом по пути поного подчинения регионов центру, который будет способствовать усилению так называемого лиждивенческого настроения в регионах.
С другой стороны, территориальные органы казначейства за время, прошедшее с момента их образования, показали эффективность своей деятельности. У них есть опыт работы, профессиональные кадры, материально-техническая база. Поэтому вопрос, кому обслуживать испонение бюджетов регионов, с точки зрения эффективности и экономности государственных средств, заслуживает самого серьезного рассмотрения.
На современном этапе осуществления бюджетной реформы одной из поставленных первоочередных задач является переход на казначейскую систему испонению бюджетов всех уровней. Во всех субъектах РФ в настоящее время уже созданы территориальные органы Федерально^ казначейства для испонения федерального бюджета, то есть процесс становления федеральной системы казначейства можно назвать завершенным.
А как будет происходить процесс обслуживания испонения региональных и местных бюджетов: ответ на этот вопрос до конца еще не ясен.
К тому же необходимо отметить, что в настоящее время вопрос по переводу на обслуживание местных бюджетов приобретает политический характер. И если вопрос по переводу муниципальных бюджетов обслуживание в органы Федерального казначейства не будет решен положительно, то, вероятно, произойдет реорганизация самой федеральной структуры казначейства.[71]
Исследованием различных аспектов казначейского испонения региональных и местных бюджетов занимались пока немногие ученые и специалисты-практики. Вместе с тем и теоретически и практически проблему нельзя считать решенной. Необходимость исследования казначейского испонения региональных и местных бюджетов, определение преимуществ обслуживания испонения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов органами Федерального казначейства либо региональными казначейскими органами, уточнение способов, форм и методов обслуживания испонения, региональных и местных бюджетов, а также определение перспективных направлений развития казначейской системы испонение субфедеральных бюджетов обусловили выбор темы, цель и задачи исследования.
Цель диссертации состоит в теоретическом обосновании казначейской системы испонения региональных и местных бюджетов и разработке практических рекомендаций по оптимизации обслуживания испонения субфедеральных бюджетов. Данная цель предполагает постановку и решение следующих задач: проанализировать сложившуюся в современный период времени ситуацию по регионам страны: рассмотреть содержание и результаты разных вариантов обслуживания испонения региональных и местных бюджетов; выявить положительные стороны и недостатки современной системы испонения субфедеральных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства и региональными и местными казначейскими органами; выделить на основе изучения и анализа обслуживания испонения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов наиболее перспективные схемы испонения и обосновать направления совершенствования организаций казначейского испонения региональных бюджетов; предложить оптимальную модель казначейского испонения региональных и местных бюджетов позволяющую сочетать интересы всех уровней государственной власти и местного самоуправления; 1 определить пути и направления развития казначейской системы испонения региональных и местных бюджетов.
Основные направления работы: изучение имеющихся возможностей субъектов Российской Федерации по качественному обслуживанию испонения собственных бюджетов; рассмотрение казначейской системы испонения региональных бюджетов в субъектах - донорах и субъектах - получателях средств финансовой помощи из федерального бюджета; обоснование собственной позиции о перспективах казначейского испонения региональных и местных бюджетов.
Предметом исследования выступает организации казначейского испонения региональных и местных бюджетов в Российской Федерации.
Объектом исследования являются экономические и правовые условия, тенденции и результаты казначейского испонения территориальных бюджетов Российской Федерации.
В диссертации были применены системный анализ и синтез теоретического и практического материала.
Теоретическую основу диссертации составили исследования ведущих отечественных ученых и практических работников по вопросам бюджетной системы, а также казначейской системы испонения региональных бюджетов, таких как Акперов И.Г., Артюхин Р.Е., Белоусова JI.B., Бетин О.И., Иванова Н.Г., Маркина Е.В., Маковник Т.Д., Романова В.М., Романенков A.M., Сольский Б.В., Теребиленко А.И., Терентьева Т.А. и др. Прежде всего, необходимо отметить значительный вклад в исследование проблем казначейского испонения региональных и местных бюджетов Нестеренко Т.Г., Игудина А.Г. Некоторые стороны этого процесса акцентизировались применительно к различным регионам. Так, теоретические и практические аспекты организации казначейской системы испонения бюджетов субъектов Российской Федерации региональными финансовыми органами исследовались Сазоновым С.П., Подобряевым С.В. (на материалах Вогоградской области).
Работа базировалась на законодательных актах Российской Федерации, законодательных актах субъектов РФ, постановлениях и распоряжениях Правительства РФ, использованы инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации, а также материалах научных конференций и периодических изданий, семинаров с работниками финансовых органов Калужской области.
Научная новизна исследования состоит в следующем: выявлены существенные особенности организации казначейского испонения региональных и местных бюджетов в субъектах Российской Федерации, дана классификация обслуживания испонения региональных и местных бюджетов в зависимости от органа, обслуживающего испонение, места открытия лицевых счетов получателей средств и порядка финансирования, аргументированы наиболее эффективные способы организации обслуживания испонения субфедеральных бюджетов; показана необходимость совершенствования деятельности органов Федерального казначейства в обслуживании региональных и местных бюджетов с учетом их интересов и особенностей испонения; предложен проект Соглашения на частичное обслуживание испонения местного бюджета по расходам в части поступающей из федерального бюджета финансовой помощи; проведен сравнительный анализ практики обслуживания испонения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов через региональные казначейства и выявлены наиболее рациональные методы, рекомендуемые к широкому использованию; обосновано развитие казначейского испонения бюджетов всех уровней бюджетной системы на основе единых норм и стандартов, что является предпосыкой соблюдения единства бюджетной системы страны и позволит обеспечить единую информационную систему, единые процессы и процедуры осуществления бюджетного учета, оперативное взаимодействие с остальными участниками бюджетного процесса; доказывается необходимость создания единой системы казначейского испонения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации; предложена модель казначейского испонения бюджетов единым органом - Государственным казначейством, учитывающим интересы и s федерального центра, и регионов; показана целесообразность и эффективность его создания на базе Федерального казначейства.
Практическая значимость работы заключается в том, что рекомендации по оптимизации процесса казначейского испонения региональных бюджетов предназначены для широкого использования. Эти рекомендации явились результатом систематизации и анализа опыта по казначейскому испонению региональных и местных бюджетов, как органами Федерального казначейства, так и территориальными казначейскими органами. Они сформировались в процессе непосредственной работы диссертанта в Отделении федерального казначейства по г. Калуге.
Проведенное исследование позволило также выработать рекомендации по координации работы финорганов и органов Федерального казначейства по частичному обслуживанию испонения региональных и местных бюджетов Федеральным казначейством.
Предложения автора по созданию единого органа, обслуживающего испонения бюджетов всех уровней бюджетной системы в Российской Федерации, могут быть использованы органами государственной власти РФ при дальнейшем реформировании и совершенствовании деятельности казначейских органов, процедуры обслуживания испонения бюджетов.
Материалы диссертации используются в преподавании учебных дисциплин Организация испонения бюджетов, Бюджетное устройство и бюджетный процесс в Северо-Западной академии государственной службы (филиал в г. Калуге). А также использовались при написании отчетов по деятельности Отделения федерального казначейства по г. Калуге к ежегодным колегиям.
По теме исследования опубликовано 4 работы общим объемом 1,25 п.л. ,
Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Ермакова, Татьяна Анатольевна
Результаты исследования позволяют сделать следующие выводы.
1.В работе определено содержание казначейского испонения бюджетов. Проведено разделение понятий: испонение бюджета, казначейское испонение бюджета (тождественно обслуживанию испонения бюджета), кассовое обслуживание испонения бюджета. Отсутствие четкого разграничения этих понятий в законодательстве в настоящее время приводит к недопониманию и путанице при отнесении функций данных процессов к осуществляемым их органам.
На основе проведенного анализа законодательных определений, исследований специалистов, раскрыто содержание данных понятий: а) испонение бюджета рассматривается как стадия бюджетного процесса, организуют и осуществляют которую органы испонительной власти; б) казначейское испонение бюджета рассматривается как элемент процедуры испонения, осуществляемое Казначейством; в) кассовое обслуживание испонения бюджета рассматривается как элемент казначейского испонения бюджета, осуществляемое учреждениями банков.
В результате исследования в понятие обслуживание испонения бюджета было включено следующее: контроль за поступающими платежами, распределение доходов по уровням бюджетной системы, перечисление на счета бюджетов регулирующих доходов, возврат излишне уплаченных сумм, отражение лимитов на лицевых счетах получателей и распорядителей бюджетных средств, зачисление средств на лицевые счета, подтверждение денежных обязательств бюджетополучателей, разрешение на осуществление платежей и осуществление платежей.
В процессе работы были выделены основные принципы казначейской система испонения бюджетов: принцип функционирования единого казначейского счета; принцип осуществления предварительного и текущего контроля за использованием бюджетных средств; принцип быстрого доведения финансирования до получателей бюджетных средств; принцип прозрачности казначейского испонения бюджета.
Выделение основных принципов позволяет понее понять сущность казначейского испонения бюджетов.
В результате разграничения рассматриваемых понятий, за каждым из процессов закреплены определенные функции, выпоняемые соответствующим органом. Это позволит в дальнейшем при проведении анализа четко представлять, о каких функциях идет речь при осуществлении казначейского испонения бюджетов.
2.Четкого законодательного закрепления процедуры обслуживания испонения бюджетов за каким-либо уровнем власти нет. Однако существующие законодательные ограничения позволяют относить данную процедуру к ведению тех или иных органов власти. Причем основным показателем, характеризующим отнесение обслуживания испонения бюджетов к тому или иному уровню казначейских органов, является зависимость территориальных бюджетов от финансовой помощи из федерального бюджета, а также степень этой зависимости.
В сложившейся в настоящее время в Российской Федерации ситуации по^ ограничительные меры подпадает более 70% субъектов Федерации. Поэтому необходимо менять либо критерии определяющие возможность обслуживания бюджетов тем или иным уровнем казначейских органов, либо законодательно закрепить обслуживание территориальных бюджетов за Федеральным казначейством, сделав исключения для субъектов РФ, независимых от помощи из федерального бюджета.
Высокодотационные субъекты Федерации обслуживают испонение своих бюджетов через органы Федерального казначейства в соответствии с требованиями законодательства.
Однако не все субъекты РФ, зависимые от финансовой помощи федерального центра, но не вошедшие в список высокодотационных, передали свои бюджеты на обслуживание в Федеральное казначейство. Они нашли другой выход: передать Федеральному казначейству на обслуживание лишь расходы в части поступающей помощи, а в части собственных средств -оставить на обслуживании в территориальных казначействах. А это приводит к значительным различиям в процедуре обслуживания испонения бюджетов как статусом казначейских органов, так и технологиями.
3. В основе обслуживания испонения органами Федерального казначейства бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов лежит законодательная база федерального уровня. Существуют также законодательно утвержденные правила кассового обслуживания испонения региональных и местных бюджетов органами Федерального казначейства, которые в некоторой степени отражают порядок взаимодействия территориальных органов власти с органами Федерального казначейства.
Обслуживание территориальными казначействами собственных бюджетов осуществляется на основе утвержденных инструкций, зачастую в основе которых лежат федеральные акты, которые трактуются каждым субъектом Федерации в меру необходимости. Поэтому единства в обслуживании ни с федеральным бюджетом, ни тем более между регионами, не наблюдается.
Проанализировав современную методику обслуживания испонения бюджетов необходимо отметить, что законодательство устарело и не отвечает современным потребностям. Это приводит невозможности качественно обслуживать испонение бюджетов.
4. В настоящее время в Российской Федерации сложилась следующая система обслуживания испонения территориальных бюджетов в зависимости от обслуживающих органов:
1 Обслуживание испонения территориальных бюджетов Федеральным казначейством.
Таким образом, обслуживаются бюджеты высокодотационных субъектов РФ, субъектов РФ, получающих финансовую помощь, а также принявших такое решение по причине целесообразности. В основе обслуживания лежат федеральные законодательные акты.
Проведенный анализ позволяет отметить, что положительными сторонами такого обслуживания являются сформированная организационная и техническая структура органов Федерального казначейства, отработанные технологии обслуживания, регламентация деятельности федеральными актами.
К проблемам можно отнести, прежде всего, несовершенство законодательной базы, неспособность гибкого реагирования на текущие изменения.
В рамках обслуживания органами Федерального казначейства территориальных бюджетов можно выделить с технологической точки зрения два наиболее распространенных варианта: передача на обслуживание в органы Федерального казначейства территориальных бюджетов в поном объеме по аналогии с обслуживанием федерального бюджета; выпонение органами Федерального казначейства функций расчетно-платежной системы без осуществления ими предварительного контроля за расходами бюджета, который осуществляет территориальный финансовый орган.
Сравнивая два варианта можно отметить большую оперативность первого, так как распределение функций во втором варианте между двумя органами в некоторой степени приводит к их дублированию и снижению оперативности в финансировании расходов бюджета.
2)обслуживание испонения Федеральным казначейством территориальных бюджетов в части поступающей из федерального бюджета финансовой помощи, а в части собственных средств Ч собственными казначейскими органами. Один из противоречивых вариантов обслуживания. Так поступают субъекты Федерации, получающие помощь из федерального бюджета, но категорически возражающие против перевода бюджетов на обслуживание в Федеральное казначейство.
Самый нерациональный вариант обслуживания испонения бюджетов, по причине сознательного нежелания со стороны территориальных органов власти взаимодействовать с органами Федерального казначейства. Из-за чего возникают проблемы и несвоевременного финансирования расходов, и не освоения значительных финансовых ресурсов, и многие другие.
Деление обслуживания испонения одного бюджета между двумя органами сказывается на качестве обслуживания: взаимодействующие стороны обвиняют друг друга в непредставлении или несвоевременном представлении необходимой информации.
3Обслуживание испонения территориальных бюджетов собственными казначействами. Таким образом обслуживать испонение своих бюджетов дожны исключительно субъекты Федерации - доноры. Однако, как отмечалось выше, сюда относятся и субъекты РФ, зависящие финансово от федерального центра, но не желающие отдавать на обслуживание в Федеральное казначейство бюджеты в части собственных средств.
Анализ показал, что единого механизма казначейского испонения региональных и местных бюджетов территориальными казначействами, нет: Причина этого - наличие экономических и организационных различий между территориями. По этой же причине формы и методы работы органов Федерального казначейства поностью за основу браться не могут.
Положительным моментом такого обслуживания является более оперативного принятия нормативных документов, регулирующий процедуру обслуживания испонения территориальных бюджетов; отрицательной стороной являются значительные капиталовложения при создании, организации и поддержании структуры местных казначейских органов.
5. В результате проведенного анализа выделена причина существующего многообразия обслуживания испонения территориальных бюджетов как по технологиям, так и статусом казначейских органов, - это отсутствие единых стандартов обслуживания, т.е. правил организации работы по обслуживанию испонения территориальных бюджетов в РФ. Это создает потенциальную опасность нарушения единства бюджетных процессов, а соответственно и разрушения единства бюджетной системы страны. Обеспечение единства бюджетной системы возможно при выпонении двух условий:
Сформирование единой казначейской системы через законодательное установление единой системы этих органов;
2)использовании законодательно установленных стандартов технологии казначейского испонения бюджетов.
Реализация лишь одного из условий не может гарантировать сохранения единства бюджетной системы.
Движение по первому пути, т.е. создание единого органа, подразумевает,' что работа всех территориальных подразделений этих органов дожна исходить из единых стандартов. Создание организационной структуры не может происходить изолированно от одновременной разработки методологических правил.
Если же взять за основу путь установления единых стандартов, то, на первый взгляд, органы, осуществляющие обслуживание испонения бюджетов, могут быть различны, и не образовывать вертикальную систему. Выработка технологических стандартов между тем, конечно, более сложная задача.
Поэтому ее решение и будет определять формирование того или иного пути развития казначейского обслуживания испонения бюджетов.
Таким образом, для успешной и эффективной работы казначейских органов дожны быть разработаны единые стандарты казначейского испонения региональных и местных бюджетов, причем независимо от того$ каким органом (федеральным или региональным) они будут испоняться. При подготовке стандартов казначейского испонения региональных и местных бюджетов дожен учитываться опыт регионов. Только через анализ всех плюсов и минусов каждой из схем обслуживания испонения региональных и местных бюджетов можно достичь успеха на пути реформирования бюджетной системы.
Разработка единых правил позволит иметь оперативную отчетность об испонении консолидированного бюджета РФ, об отклонениях в испонении бюджетов субъектов Федерации единообразно осуществлять финансирование расходов бюджетов, получать идентичную информацию на любой стадии бюджетного процесса, избежать трений по вопросам обслуживания испонения бюджетов.
Теоретически использование общих правил, возможно, при отсутствии единой вертикально встроенной системы казначейских органов, т.е. при сохранении или некоторой модернизации существующих. Однако на практике такое решение сопряжено с неэффективностью использования финансовых и материальных ресурсов, что связано и с введением одинаковых правил в разных органах, а также с работой по одинаковым стандартам нескольким органов на одной территории.
Поэтому логичным является вывод о необходимости создания единого органа - Государственного казначейства, обслуживающего испонение бюджетов всех уровней бюджетной системы в РФ. Таким образом, будет создана единая организационная, методическая и технологическая система, обслуживающая испонение бюджетов.
В работе подчеркнуты преимущества обслуживания всех бюджетов Государственным казначейством, представлены объективные факторы его создания, предложены пути перевода всех бюджетов на обслуживание в Государственное казначейство. Прежде всего, таким образом, будет создана единая организационная, методологическая, технологическая система обслуживания испонения бюджетов. Это также значительная экономия бюджетных средств на создание, поддержку и совершенствование дублирующих функции органов казначейского испонения бюджетов на одной территории. Это будет единый орган, учитывающий все финансовые потоки бюджетных средств одной территории; осуществляющий реализацию всех социальных и экономических программ на территории независимо от уровня финансирования.
Целесообразно создавать Государственное казначейство на базе федерального, прежде всего по той причине, что органы Федерального казначейства уже имеются повсеместно, обладают действующей информационно-технической системой, способной обеспечить обслуживание испонения бюджетов всех уровней бюджетной системы.
Дальнейшее развитие казначейской системы испонения бюджетов при создании Государственного казначейства, ответственного за обслуживание испонения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской
Федерации, даст возможность рассматривать бюджетный процесс не только с точки зрения испонения каждого уровня бюджета в отдельности, но и в целом, как единой системы.
Решение проблем казначейского испонения территориальных бюджетов играет важную роль в социально-экономическом развитии страны, поскольку именно через казначейские органы происходит реализация важнейших задач государства.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Ермакова, Татьяна Анатольевна, Москва
1.Конституция Российской Федерации от 12.12.1993г.;
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998г. №145-ФЗ;
3. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации период до 2005 года.: Постановление Правительства РФ от 15.08.2001г.№584; 16.0 Федеральном казначействе Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 27.08.1993г.№864;
4. Федеральном казначействе Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 01.12.2004г №703;
5. Правила учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих испонению за счет средств федерального бюджета: Приказ Минфина РФ от 13 августа 1999 г. N 55н;
6. Порядок завершения испонения федерального бюджета за 2002 год nd расходам: приказ Минфина РФ от 20 ноября 2002 г. N 117н;
7. Указание оперативного характера ЦБР от 28 февраля 2000 г. N 55-Т О Концепции функционирования единого счета федерального казначейства Минфина РФ по учету доходов и средств федерального бюджета
8. Письмо ЦБР от 14 февраля 2000 г. N 43-Т "Об открытии органам федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации счетов по учету средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов"
9. Письмо Минфина РФ и МНС РФ от 6 января 2000 г. NN 03-01-12/07-2, ФС-6-09/10 "О зачислении налогов и сборов на счет N 40101 и их распределении в порядке межбюджетного регулирования" (с изм. и доп. от 28 января 2000 г.)
10. Об областном бюджете на 2004 год: Закон Калужской области от 27.11.2003 г.№768-03;370 переходе на казначейскую систему испонения бюджета МО "Город Калуга": Постановление Городского Головы города Калуги от 20 декабря 2000 г. N 398-п;
11. Государственный бюджет СССР.М.: Финансы и статистика, 1981.
12. Иванова Н.Г., Маковник Т.Д. Казначейская система испонения бюджетов. СПб: Питер, 2001. - 208с.:ил. - (Серия Ключевые вопросы).
13. Сазонов С.П., Подобряев С.В. Казначейское испонение бюджета субъекта Российской Федерации региональным финансовым органом. Вогоград: Изд-во ВоГУ,2003. - 246с.
14. Сазонов С.П. О проблемах развития региональных финансовых органов. Вогоград: Комитет по печати и информации, 1999.
15. Сазонов С.П. Казначейское испонение региональных и местных бюджетов (проблемы и решения). Вогоград: Изд-во Вогогр.гос.ун-та, 2002.
16. Финансы: Учебник для вузов/ Под ред.проф.Л.А.Дробозиной. М.:Финансы, ЮНИТИ, 1999.-527с.
17. Экономическая теория: Учеб. для студ.высш.учеб.заведений / Под ред.В.Д.Камаева. 6-е изд., перераб. и доп. - М.:Гуманит.изд.центр ВЛАДОСДООО. - 640с. :ил.
18. Актуальные вопросы формирования бюджета 2003 года, (семинар в п.Репино) // Финансы. 2003. №8. с.16.
19. Бережная JT.A. Будущее управление государственными финансами за казначейской системой // Финансы. 2004.№8.с.33;
20. Бредихин JT.B. Внедрение казначейской системы испонения бюджетов на местах объективный процесс. // Финансы. 2003. №12. с.24.
21. Воропаева И.Н. Казначейство России в 2005 году. // Финансы. 2004. №12. С.20.
22. Гусев С.И., Швецов Ю.Г. О роли Федерального казначейства в финансовой системе государства. // Финансы. 2004. №11. С.23.
23. Дубинина И.В. Реформирование бюджетной классификации РФ. // Финансы. 2004. №12. С.7.
24. Игудин А.Г. К межбюджетным отношениям в субъектах Федерации // Финансы.2004.№7.с.7;
25. Лавров A.M. Переход к новой системе межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации // Финансы.2004.№9.с.З;
26. Ларионов К.С. Бюджет области: проблемы финансового контроля. // Финансы.2002. №4. С. 16-19.
27. Маклева Г.И. Реформа бюджетного учета необходима. // Финансы. 2003.' №12. с.11.
28. Максимов А.В. Муниципальное казначейство Ростова-на-Дону: опыт и перспективы. // Финансы. 2000. №6. С. 12-14.
29. Нестеренко Т.Г. Казначейская система: дальнейшее развитие. // Финансы.2003. №7. с.З.
30. Нестеренко Т.Г. Казначейское испонение бюджетов и развитие системы учета в государственном секторе Российской Федерации // Финансы.2004.№3.с.З;
31. Нестеренко Т.Г., Бушмин Е.В. Технология единого счета бюджета: необходимость и преимущества. // Финансы.2004.№5.с.7;
32. Пантелеев А.Ю. О кассовом обслуживании испонения бюджета субъекта Российской Федерации. // Финансы. 2003. №12. с.21.
33. Пашков В.И. Муниципальное казначейство в Братске. // Финансы. 2000. №2. С.10-11.
34. Сидоренко В.В. Государственное казначейство России одно на всех! // Финансы. 2003. №5. с.21.
35. Силуанов А.Г. Межбюджетные отношения: направления совершенствования // Финансы.2004.№6.с.З;
36. Сольский Б.В. Муниципальное казначейство Братска: организация, внедрение, развитие.// Финансы. 2000. №3. С. 10-11.
37. Фомина Р.Ф.Минимизация остатка денежных средств на балансовом счете 40105 УФК // Финансы. 2004. №9.с.ЗО;
38. Христенко В.Б.Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002.
39. Конищева Т. Регионы переводят на казенный счет //Российская газета Бизнес №9 от 10.03.2004г.;
40. Управление бюджетным процессом региона. Технология, решения, разграничение пономочий между различными уровнями власти при испонении бюджета региона. Материалы семинара. 11-13 февраля. 2004г.г.Нижний Новгород. Комитет Совета Федерации по бюджету,
41. Привожский Федеральный округ, Правительство Нижегородской области, компания Бюджетные финансовые технологии при участии Минфина России.
42. Семинар Методология создания систем учета финансов в субъекта^ Российской Федерации и муниципальных образованиях в условиях казначейского испонения бюджета 23-26 апреля 2002г. Тезисы докладов. -Москва.: НПО Криста, 2002. 80с.: ил.
43. Стенограмма селекторного совещания Главного управления федерального казначейства и руководителей управлений федерального казначейства по субъектам Российской Федерации от 13.08.2003г.;
44. Стенограмма селекторного совещания Главного управления федерального казначейства и руководителей управлений федерального казначейства по субъектам Российской Федерации// Информация о работе Федерального казначейства в 2003 году;
45. Стратегия развития межбюджетных отношений в России (тезисы доклада). К заседанию Ученого Совета НИФИ 21 октября 2003г.
46. Азарникова И.В. Организация финансирования и учет расходоц федерального бюджета в условиях казначейской системы испонения бюджета.// Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Москва.2003.;
47. Деревянченко Т.А. Совершенствование системы учета и отчетности казначейского испонения бюджета.// Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Москва.2004.;
48. Комягин Д.Л. Испонение федерального бюджета как стадия бюджетного процесса в Российской Федерации.// Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва.2005.;
49. Подойницына Х А.Г. Казначейская система испонения федерального бюджета и направления ее развития.// Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Москва.2004.