ФОРМИРОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ ФИСКАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ, СТИМУЛИРУЮЩЕЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Калинина, Ирина Львовна |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2005 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.05 |
Автореферат диссертации по теме "ФОРМИРОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ ФИСКАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ, СТИМУЛИРУЮЩЕЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ"
-3S3&
На правах рукописи
Калинина Ирина Львовна
ФОРМИРОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ ФИСКАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ, СТИМУЛИРУЮЩЕЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ
Специальность: 08.00.05 Ч экономика и управление народным хозяйством: макроэкономика
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Москва - 2005
Диссертация выпонена на кафедре теории и практики государственного регулирования рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Научный руководитель:
Под могильная Валентина Алексеевна
кандидат экономических наук, доцент
Официальные оппоненты:
Куликов Александр Георгиевич
доктор экономических наук, профессор
Бакланова Марина Ивановна
кандидат экономических наук
Ведущая организация: Всероссийская государственная
налоговая академия
Защита состоится 23 июня 2005 года, в 11.00 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д-502.006.18 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84, 1-й учебный корпус, ауд.3304.
С диссертацией можно ознакомиться в учебно-методическом кабинете кафедры теории и практики государственного регулирования рыночной экономики РАГС при Президенте Российской Федерации (1 уч.кор., ауд. 2222).
Автореферат разослан 23 мая 2005 года
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор экономических наук, профессор
В.С.Буланов
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Переход к рыночной экономике в России сопровождается глубоким социально-экономическим кризисом, для преодоления которого в конце 1990-х гг. были начаты и продожаются реформы в налоговой, таможенной, бюджетной, социальной и других сферах, которые способствовали улучшению экономической ситуации в стране в последние года, но несмотря на имеющийся некоторый экономический рост, удалось лишь не увеличить отставание от других стран. Поэтому главной задачей осуществляемых в стране экономических преобразований является обеспечение более высоких темпов экономического роста и на этой основе повышение уровня жизни населения страны.
В условиях прогрессирующего экономического отставания на первый план неизбежно выдвигается проблема формирования и реализации эффективной фискальной политики, позволяющей с одной стороны, оптимизировать государственные доходы путем выбора надлежащих источников их получения и, с другой стороны, предусмотреть рациональное и обоснованное расходование государственных средств.
Анализ показывает, что сложившаяся к настоящему времени финансовая и, прежде всего, налоговая системы слабо влияют на рост промышленного производства и экономики страны в целом. Между тем, именно развитие производства является главным источником всех финансовых поступлений.
Характерной чертой стран с рыночной экономикой является финансирование тех сфер народного хозяйства, где частное предпринимательство и рыночные отношения не работают или работают плохо, а также, где требуется зашита от так называемых провалов рынка отдельных слоев общества или населения в целом. Одновременно через налоги, займы и расходы государство оказывает целенаправленное воздействие на всю экономику. Такое воздействие и представляет собой фискальную политику государства. От того, насколько она продумана, выверена, рассчитана, правильно ли выбраны приоритеты и расставлены акценты, зависит стимулирование расширения потребительского спроса или, наоборот, его сдерживание, поощрение накоплений и сбережений, решение вопроса: чему отдать предпочтение Ч экономическому росту и эффективности или равенству и справедливости, накоплению или
потреблению, прямому участию в производственном процессе или косвенному воздействию на рыночные стимулы.
Фискальная политика призвана ответить на вопрос - на какие предельные значения налогового бремени следует ориентироваться, до какого уровня допустим их рост или снижение с тем, чтобы обеспечить оптимальный для современной России регулирующий и доходный эффект налогообложения и, при этом, соблюсти интересы как государства, так и налогоплательщиков, создать условия для стабильного экономического роста страны, доходов бюджета и уровня жизни населения, развития предпринимательской активности; ликвидации теневой экономики, возврата в Российскую Федерацию капиталов, вывезенных из страны за границу, а также привлечения в страну пономасштабных иностранных инвестиций.
Степень научной разработанности проблемы.
Исследование проблем фискальной политики, ее возможностей в формировании государственного бюджета нашло отражение в работах экономистов Дж.М.,Кейнса, П.А. Самуэльсона., В. Нордхауза, Дж, Стиглица, Дж.Д. Сакса, K.P. Макконнела, СЛ. Брю и др. Исследования этих экономистов имеют существенное значение для понимания общеэкономических теоретических под*^дов к анализу фискальной политики как инструмента государственного регулирования рыночной экономики.
Более поно и широко в научной экономической литературе проработаны вопросы налоговых изъятий. Теоретическим и методологическим вопросам построения рациональной налоговой системы, анализу основных принципов налогообложения и поиску достаточных источников налогообложения посвящены труды классиков политэкономии: А. Смита, В. Петти, А. Вагнера, Ж.- Б. Сэя, Ж. Снсмонди, Д. С. Миля, К. Маркса. Среди российских ученых XX века, посвятивших свои работы проблемам налоговых отношений, следует отметить A.B. Брызгалина, И.В. Горского, И.В. Караваеву, С.Г. Пепеляева, Б.Е. Пенькова , В.М. Пушкареву, Д.Г. Черника, С.Д. Шаталова, П.Н. Шуляка, Т.Ф. Юткину, Л.И. Якобсона.
Исследование государственных расходов, как правило, осуществляется российскими учеными в рамках бюджетной политики. Им посвящены труды Л.А. Дробозиной, В.Г. Панскова, С.Н. Хурсевича, М.В, Романовского, О.В. ВрублевскоЙ, ЮЛ. Беляева, О.В. Богаче вой, И.Д. Мацкуляка, А.Г. Куликова, В.М. Родионовой, Ю.И. Любимцева, А.В.Улюкаева.
Проблемам экономического роста значительное место отведено в работах известных экономистов Р.Харрода, Е.Домара, Р.Солоу. Среди отечеств
венных ученых эти вопросы рассматриваются в работах Л.И. Абакина, В.И. Кушнна, Д.С. Львова, А.Д. Некипелова, А.Н. Фоломьева, С.Е. Хорзова, В.А. Подмогильной.
Вместе с тем, комплексное изучение проблемы формирования и реализации фискальной политики государства и ее влияние на экономический рост на современном этапе в отечественной экономической литературе отражено крайне недостаточно. Встречаются лишь отдельные статьи или разделы монографий, так или иначе затрагивающие данную тему, например таких авторов, как И.М. Осадчая, В.М. Гальперин, С.Ю. Глазьев, И. В. Горский.
В процессе изучения этих и других трудов была выявлена необходимость систематизации существующих подходов, обоснования места и роли фискальной политики в системе механизмов воздействия государства на экономическую систему на всех уровнях управления, что и предопределило актуальность диссертационной работы.
Целью настоящего диссертационного исследования является разработка теоретических основ и практических рекомендаций по формированию и реализации эффективной фискальной политики, стимулирующей экономический рост.
Для достижения поставленной цели в диссертации предусматривается решение следующих задач;
Х раскрытие сущности фискальной политики и ее роли в государственном регулировании рыночной экономики;
Х исследование отражения фискальной функции налогов в теориях налогообложения и возможности их использования в формировании фискальной политики государства;
Х рассмотрение влияния государственных расходов на национальную экономику через совокупный спрос;
Х исследование государственного бюджета в рамках взаимодействия налоговой и бюджетной политики;
Х определение влияния фискальной политики на экономический рост;
Х выявление экономических и институциональных особенностей фискальной политики в России;
Х оценка эффективности и определение путей совершенствования фискальной политики в целях стимулирования экономического роста.
Объектом исследования является фискальная политика в экономической деятельности государства как важнейший инструмент государственного регулирования экономики.
Предмет исследования Ч социально-экономические отношения,
возникающие в сфере бюджетно-налоговых и межбюджетных взаимосвязей и их влияние на экономический рост.
Теоретической н методологической основой исследования являются монографии мировой и отечественной экономической литературы, фундаментальные концепции и теории, представленные в работах отечественных и зарубежных исследователей в рамках изучаемой тематики. Методология исследования базируется на использовании методов научной абстракции, системного, структурно-функционального, сравнительного анализа, а также экономико-статистических методах анализа и экспертных оценок.
Информационной базой исследования явились нормативно-правовые акты Российской Федерации в области формирования и испонения бюджетов, инструктивные документы Минфина России, Министерства по налогам и сборам (Федеральной налоговой службы), Счетной Палаты Российской Фе-. дерации, а также ряда других российских ведомств, публикации в печати, статистическая и аналитическая информация Госкомстата, эмпирические материалы, полученные автором в течение практической работы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем.
1. Уточнено понятие фискальной политики, которая представляет собой комплекс мер, с помощью которых государство воздействует на экономику через структуру источников государственных доходов и направлений государственных расходов путем изменения вида и ставок налогов, сборов, отчислений и других обязательных взносов в бюджет, государственные внебюджетные фонды, а также путем определения размеров и установления состава обязательных государственных расходов, включающих содержание, выплаты, дотации, трансферты и субсидии, формирование целевых программ на всех уровнях государственного управления (федерального, регионального и местного), направленных иа повышение эффективности экономики и стимулирование экономического роста.
2. Выявлено, что важнейшим комплексным инструментом фискальной политики является государственный бюджет, объединяющий доходы, в т.ч. налоги, и расходы в единый механизм, а его показатели служат критерием ее эффективности.
3. Установлено, что при оценке эффективности фискальной политики, с точки зрения государства, целесообразно выделять два главных аспекта анализа: обеспечение производственной активности экономической системы (в
первую очередь экономического роста) и напоняемость доходной части государственного бюджета.
4. Предложено, что эффективность фискальной политики в части мобилизации средств в государственный бюджет следует определять, руководствуясь тремя критериями: понотой выявления источников доходов в целях их налогообложения, минимизацией расходов по взиманию налогов и степенью удовлетворения спроса населения на общественные блага.
5. Определена необходимость сознательного вмешательства государства в процесс приведения фактически сложившегося уровня налогового бремени до его оптимального размера, в основе которого лежат совокупные государственные расходы, связанные с выпонением государством своих функций с учетом соотношения спроса на налоги и предложения доходных источников. В целях достижения наибольшего фискального и регулирующего эффекта государственное регулирование дожно ориентироваться на уровень, учитывающий одновременно объективные рыночные законы и существующее налоговое законодательство, а также интересы как государства, так и налогоплательщиков. Только такое оптимальное налоговое бремя тактически и стратегически способно создать условия для стабильного экономического роста страны, доходов бюджета и налогоплательщиков.
6. Доказано, что упразднение льгот для инвесторов по налогу на прибыль приведет фактически к росту налоговой нагрузки на предприятия, активно занимающихся обновлением основных фондов. Предложено определить льготы в качестве налоговых расходов государства и включить их во все расчеты эффективности налогов, бюджета, государственного сектора вообще и частных компаний.
Практическая значимость исследования.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы: при разработке налоговой политики государства и формировании налоговой системы, включая установление, изменение и отмену налогов; при проведении законопроектных работ, направленных на устранение недостатков действующего налогового и бюджетного законодательства и его дальнейшее совершенствование; в качестве научно-практического комментария налогового законодательства, используемого в процессе деятельности налогоплательщиков, налоговых органов государства и судебных органов при рассмотрении ими налоговых споров и налоговьк провоиарушешпЧ; при преподавании курсов: Общая
экономическая теория (разделы, посвященные организации финансовой системы государства, го экономическим функциям, государственному регулированию рыночной экономики); Макроэкономика, Финансы государства, л Государственное регулирование экономики (разделы, освещающие нормативную теорию макроэкономической политики, фискальную политику и проблемы воздействия государства на потребление и инвестиционные решения частного сектора экономики).
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования получили практическую апробацию в форме пяти публикаций (общ. объемом 2,8 п.л.), из них две в соавторстве; составления аналитических справок по итогам работы территориальной налоговой инспекции; участия в научной конференции Теория и практика эффективного хозяйствования (специфика современного периода) (Москва, РАГС, май 2003 г.); выступлений на семинарах и круглых столах, проводимых налоговыми органами г. Москвы с налогоплательщиками; подготовки предложений по совершенствованию налогового законодательства для Управления МНС по г. Москве и в целом дня МНС (ныне ФНС России); ежеквартального анализа действующего налогового законодательства, выявление финансовых схем и способов уклонения от налогообложения для ведомственных обзоров практики налогового администрирования; использовании ряда приемов анализа во взаимодействии с органами МВД и таможни по вопросам пресечения налоговых правонарушений.
Структура работы определена целью и задачами исследования, состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, библиографии и приложений, таблиц, в которых приведен статистический материал наглядно в ввде трафиков, схем и рисунков, показаны структурные взаимосвязи и взаимовлияния рассматриваемых понятий и процессов.
П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы исследования, раскрыто современное состояние и степень научной разработанности проблемы, определены объект, предмет, цели и задачи, изложены теоретические и методологическая база, научная новизна, теоретическая, практическая и информационная направленность работы.
В первой главе работы Теоретические основы фискальной политики рассмотрены сущность и роль фискальной политики в государственном регулировании рыночной экономики, составляющие ее компоненты и сте-
пень их воздействия на экономику государства.
При анализе содержания термина фискальная политика, автором рассмотрено происхождение и введение в научный оборот данного понятия. В результате систематизации научных взглядов установлено три основных подхода к его трактовке и использованию. Первый связан с отождествлением понятия фискальная политика с понятием налоговая политика или политикой государственных доходов (Л.И Абакин., Габлер, А.П. Горкин). Второй основан на применении в качестве замены понятия бюджетно-налоговая политика с акцентом на мобилизацию средств бюджета (Г.С. Вечканов, ПЛ. Самуэльсон, С. Фишер, В.М. Гальперин и др.). Третий подход характеризуется расширением понятия фискальная политика до понятия финансовой политики государства (Е.Ф. Борисов).
Проанализировав различные подходы, автором установлено, что понятие фискальная политика имеет самостоятельное значение. А именно: фискальная политика представляет собой комплекс мер, с помощью которых государство воздействует на экономику через структуру источников государственных доходов и направлений государственных расходов путем изменения вида и ставок налогов, сборов, отчислений и других обязательных взносов в бюджет, государственные внебюджетные фонды, а также путем определения размеров и состава обязательных государственных расходов в виде содержания, выплат, дотаций, трансфертов, субсидий, целевых программ на всех уровнях государственного управления (федерального, регионального и местного), направленных на повышение эффективности экономики и стимулирование экономического роста.
В работе определено место фискальной политики в структуре экономической политики государства, ее соотношение с финансовой, бюджетной и налоговой политиками.
Фискальная политика государства, определяемая его действиями в области получения доходов, объема и направлений государственных расходов может быть нацелена на стабилизацию, экономический рост или ограничение деловой активности. Цель фискальной политики достигается через решение определенных задач, образующих так называемое дерево целей. Основными среди них являются: устойчивый рост национального дохода, умеренные темпы инфляции, высокий уровень занятости, сглаживание циклических колебаний экономики.
Автор исследования делает анализ и систематизирует (в виде схемы) эволюцию представлений об эффективности налогового механизма как ин-
струмента государственного регулировании экономики. Рассматриваемые школы по-разному трактуют роль государства в управлении экономикой, в т.ч. необходимость манипулирования государственными расходами и доходами. Расположение на схеме той или иной школы, зависит от того насколько большой упор делается ее представителями на важность государственного вмешательства в экономическую сферу с использованием методов фискальной политики. Также в схеме указаны основные направления разработок в сфере налогово-бюджетного регул ирования.
Подробно рассмотрев структуру фискальной политики, автор проводит анализ всех ее основных частей.
При изучении принципов организации налогообложения выделены: фискальные принципы организации налогообложения: достаточность обложения, покрывающая государственные расходы; эластичность обложения, включающая в себя возможность автоматического изменения в зависимости от фазы экономического цикла; экономические принципы: выбор надлежащего .источника и объекта налогообложения, что не мешало бы развитию производства, не сокращало потребление; принципы справедливости (этики): всеобщность и равномерность обложения; принципы управления (административно-технические); определенность налога, удобство взимания и дешевизна (минимизация издержек) взимания.
В работе приводятся структурно-логическая схема формирования национальной налоговой системы и схема построения эффективных налоговых отношений в рамках национальной налоговой системы.
Практика функционирования рыночной экономики показывает, что политика доходов имеет более сильный регулирующий эффект по сравнению с политикой расходов. Известны разнообразные формы получения доходов в государственный бюджет. Как правило, их подразделяют на налоговые и неналоговые. К неналоговым.относятся сборы и взносы, доходы от приватизации и т.д. Ведущая же роль принадлежит налоговой системе государства, которая обеспечивает поступления денежных средств и зависит от проводимой налоговой политики. При анализе практики выделяются два основных типа налоговой политики (две налоговые концепции): высокий уровень налогообложения (высокие налоговые ставки) и развернутые льготы; низкое налоговое бремя (низкие налоговые ставки) и незначительные льготы.
Эти налоговые концепции соответствуют разным экономическим моделям, характеризующимся разными приоритетами экономической поли-
тики, разными масштабами и методами государственного вмешательства в рыночную экономику.
При анализе налоговых систем федеративных государств диссертантом выделяются следующие черты:
- определение правовых основ налоговой системы (конституционные нормы и основанные на них иные нормативные правовые акты, принятыми на федеральном, региональном и местном уровнях);
- разделение налогов и сборов по уровням государственной власти (федеральные, региональные и местные);
- единые принципы построения налоговых систем всех уровней;
- единый механизм взимания налогов действует на всех уровнях;
- разделение налоговых пономочий по уровням власти;
- дифференцирование налоговых поступлений в бюджеты разных уровней на закрепленные и регулирующие.
Политика государственных расходов является одним из важнейших инструментов государственного регулирования рыночной экономики, направленным на стабилизацию экономического развития. Государственные расходы оказывают прямое воздействие на уровень совокупных расходов, а, следовательно, на объемы национального производства и занятость населения. Совокупным спросом государство наиболее эффективно управляет через изменение государственных расходов.
При изучении эффективности расходов бюджетов установлено, что она напрямую зависит от правильности избранных государством или муниципальным образованием приоритетов в своей финансовой деятельности.
Единую методологическую основу формирования расходов бюджетов составляет бюджетная классификация, единая для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Она включает в себя три основания классификации расходов, в соответствии с которыми выделяются: функциональная классификация расходов; экономическая классификация расходов; ведомственная классификация расходов.
Инструментарий фискальной политики включает: манипуляцию различными видами налогов и налоговых ставок, кроме того, трансфертные платежи и другие виды государственных расходов. Важнейшим комплексным инструментом и показателем эффективности фискальной политики является государственный бюджет, объединяющий налоги (доходы) и расходы в единый механизм. Оценить эффективность фискальной политики
можно с разных позиций, а именно с позиции экономического субъекта (источника налогообложения) и государства (получателя налогов). При оценке эффективности фискальной политики, с точки зрения государства, целесообразно выделять два главных аспекта анализа: степень влияния фискальной политики на производственную активность экономической системы, прежде всего на экономический рост, и на напоняемость доходной части государственного бюджета.
Во второй главе работы Механизм реализации фискальной политики в Российской Федерации автором рассмотрено взаимодействие налоговой и бюджетной политики, их совокупное влияние на экономический рост, дан анализ экономических и институциональных особенностей внутренней финансовой политики России и предложены пути совершенствования выработки фискальной политики на современном этапе.
Определяя стратегию социально-экономического развития России, правительство вместе с тем задает и цели фискальной политики. Учитывая, что специальной фискальной системы (фискальных органов) в России не существует (в то время как в мировой практике, чаще в небольших странах Ч это аппарат и система органов Министерства финансов), воздействие на экономику производится через налоговую и бюджетные системы, включая казначейство и таможенные органы. Соответственно через них проводится фискальная политика и эффективность государственного регулирования экономики по данному направлению зависит от качества функционирования указанных органов.
Рассматривая формирование доходов бюджета России следует отметить возрастающую роль налоговых поступлений (см. табл. 1).
Снижение неналоговых доходов, в том числе от деятельности государственного сектора, выдвигает на первый план формирование и реализацию эффективной налоговой политики государства.
Таблица 1
Динамика налоговых доходов в бюджете России
____ (мрд. руб.)______
1993 1994 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005* 1 кв.
Доходы бюджета 49,7 172,4 711,6 686,8 1213,6 2097,7 2683,7 3519,2 4138,7 5427,3 1199,6
Налоги 38,0 139,6 594,1 564,6 1007,5 1707,6 2345,0 3136,8 3735,1 4936.2 1069,5
% 76,5 81,0 83,5 82,2 83.0 81,4 87,4 89,1 90,2 91,0 89,2
, Источник: Российский спггисгнстнчссхнК сжегсшинк. 2004: Скгг.сбЛ'мсти, - МД 20СМ.С. 543-564.
*) Прогноз Росстата
Эффективное функционирование налоговой системы и налоговой политики происходит в случае, когда они являются частью фискальной политики и неразрывно связаны с финансовой системой и финансовой политикой, соответствуют требованиям экономической политики и уровню развития производственных отношений в рамках общенациональной идеи развития общества.
Бюджетная концепция А. Лаффера позволяет государству регулировать хозяйственную деятельность свободных и независимых производителей и коммерсантов. Однако отдельные страны, в том числе, скандинавские, несмотря на сверхвысокую налоговую нагрузку имеют стабильно функционирующую экономику. Очевидно, что высокое налоговое бремя, заключающееся в способности налогоплательщиков без значительного ущерба нести груз налогов, а государства - эффективно использовать налоговые поступления, способствуют экономическому развитию государства.
Цели и задачи фискальной политики, осуществляемые с помощью налоговой системы дожны соответствовать финансовым, экономическим целям и задачам и быть согласованы с бюджетными целями и задачами.
При сравнении сложившейся структуры (см. табл. 2) государственных расходов России с зарубежными странами, очевидные диспропорции наблюдаются в системах здравоохранения и образования (недостаток), и в обеспечении деятельности органов государственного управления (избыток).
Таблица 2
Структура расходов государственного (консолидированного) бюджета в 2002г.
___ (в % к общему объему расходов коис. бюджета) ___
Орга- Оборо- Экон ЖКХ, Здраво- Отдых, Обра- Соц.
ны на, - охрана охране- культура, зование за-
гос.уп общ. ус- окр.сре ние религия шита
р-я пор-к, безоп-тъ луги ды
Россия 31,4 12,1 12,5 5Д 5,1 1.7 5,7 23,3
Австра- 12,5 8,9 12,7 4,2 16,9 2,4 14,4 28,1
лия
Австрия 15,0 4,5 10,1 2,3 13,0 2,0 11,0 42,1
Канала 31,3 9,4 5,6 и 1,6 2Д 47,4
Германия 12.9 5,8 8,2 3,6 13,2 1,3 8,6 46,2
Казахстан 12,1 14,4 18,0 3,5 8,9 2,9 15,1 25,1
Нидерланды 7,0 6,7 10,4 4,6 9,4 2,2 10,5 37,8
Польша 303 6,6 4,5 0,8 0,7 4,7 50.5
США 19,5 18,2 6,1 㻻 22.1 0,5 2,2 28,9
Франция 11,9 6,7 9.8 1,1 16,5 0,7 9,8 43,5
Швеция 17,4 5,9 6,8 2,0 10,7 1,8 11,7 41,6
Источник: Финансы России 2004. Статистический сборник. М.: Росстат, 2004. С.325.
Экономическая политика, направленная на стимулирование экономического роста, привязывается к циклическим колебаниям краткосрочного периода. Сам экономический рост трактуется как некий догосрочный тренд, без четко обозначенных временных границ и критериев. Наиболее распространенным решением является указание на трендовую линию роста выпуска, вокруг которой происходят циклические колебания. В качестве критерия догосрочного тренда может рассматриваться период, превышающий один экономический цикл. Но какой период он охватывает? В качестве нижней границы временного периода часто указывается на десятилетний период, который превышает время прохождения одного экономического цикла, а верхняя граница временного периода обычно не указывается.
Проанализировав итоги сложившейся фискальной политики России 1990-х гг., установлено, что фискальная функция налогов в российской налоговой практике, как и регулирующая, испонялась неудовлетворительно. Только на рубеже XXI в. положение со сборами налогов несколько улучшилось.
За период с 1999 по 2003 год ВВП в России вырос суммарно на 27,5%. Столь внушительный, на первый взгляд, результат послужил основанием для разных оценок и требует специального анализа. Во-первых: процентные оценки отражают рост ВВП по отношению к базе предыдущего 50% сокращения. Во-вторых: не проявилась динамика кумулятивного роста. В 2002 году темпы роста оказались в 2 раза ниже, чем в 2000 г. (соответственно 4,3% и 9%). В 2003 г. темпы возросли до 4,6%, а по итогам 2004 (прогноз) - около 7%. Рост инвестиций на 17,4% в 2000 году порождал ожидания высоких темпов роста в последующие годы, что диктовалось макроэкономическими закономерностями. Неожиданным оказалось резкое сокращение темпов роста инвестиций в 2002 г.: 2,5% против 17,4% в 2000
г., при этом падение началось в 2001г.- уже только 10% роста, но за 2003 г. рост составил 12,5%, что все равно явно недостаточно. К негативным тенденциям экономической динамики последних лет следует отнести рост заработной платы, опережающий рост производительности труда (в известной степени это объясняется возвратом задоженности по заработной плате и частичной компенсацией потерь в заработках в 90-х годах прошлого века); рост реальных доходов, устойчиво опережающий рост реального ВВП. Таким образом, проведенный анализ макроэкономической динамики ставит вопрос о качестве экономического роста в России.
Сравнение доли прямых и косвенных налогов в сумме налоговых поступлений с мировыми тенденциями показывает, что в отличие от ведущих стран мира налоговые поступления определяются преимущественно косвенными налогами, и эта тенденция устойчиво сохранялась в период с 1995 до 2003 года. Доля косвенных налогов в отношении к ВВП устойчиво преобладает над прямыми налогами, причем наблюдается тенденция снижения доли прямых налогов, что не соответствует мировым налоговым тенденциям. Доля подоходного налога с физических лиц мала, но прослеживается тенденция к увеличению этой доли, что связано с введением налоговой декларации и улучшением учета доходов физических лиц, связанным с присвоением ИНН налогоплательщикам-физическим лицам, введением пропорциональной ставки подоходного налога и общим ростом доходов населения.
Экономисты для оценки налогового бремени традиционно применяют показатель отношения общей суммы налогов и сборов к объему валового внутреннего продукта (ВВП). Если использовать этот расчетный показатель, то фактический уровень налогового бремени в 1999-2003 г., по расчетам Министерства финансов, составлял порядка 32-34 % к ВВП, а показатель на 2004 г. - 31,7 % к ВВП (согласно прогнозу Министерства финансов России). Сравнение его с другими странами, показывает, что в Российской Федерации показатель отношения общей суммы налогов и сборов к объему ВВП примерно равен США - 33%, и ниже, чем во многих странах с переходной экономикой. Например, по данным Госкомстата России (Росстата), в 2002 г. в Чехии такой уровень составлял - 40,5%, в Польше - 41,0%, в Венгрии - 41,2%, Эстонии - 37,1%, Словении - 41,2%, странах Европейского сообщества - 40,9%. Таким образом, налоговая нагрузка в российской экономике вроде бы не превосходит средние показатели по странам Восточной и Центральной Европы и Батии, которые считаются наиболее ус-
пешно развивающимися в группе стран с переходкой экономикой. Но, в связи с тем, что около четверти российского ВВП создается за счет теневой экономики, то это повышает уровень реального налогового бремени до 40-45%.
Высокое качество экономического роста предполагает преобладание в структуре факторов роста научно-технического прогресса; инвестиций в основной и человеческий капитал; информационных и наукоемких технологий. Существенно важным является вопрос об интегральном показателе качества роста. Анализ факторов роста ВВП в России приводит к не очень перспективным выводам, несмотря на внушительные показатели суммарного роста. Во-первых, рост ВВП не основан на явно выраженной тенденции роста потенциального выпуска. Он основан на увеличении загрузки нерезервных мощностей, на прежней технологической базе. Например, рост в области машиностроения происходил на фоне сокращения доли инвестиций в основной капитал. Во-вторых, в стоимостном объеме ВВП усиливается лидирующая роль сырьевой и промежуточной продукции. Им же принадлежит и основной финансовый результат в промышленности (более 50%). В-третьих, отрасли сырьевой промежуточной продукции деформируют под себя отраслевую структуру национальной экономики, поддерживая своё лидирующее положение в инвестиционном процессе использова? нием не только собственных накоплений, но и привлеченных средств. При этом с инвестиционного рынка вытесняются отрасли с конечной продукцией, чем подтверждается и предыдущий тезис. Таким образом, деформация экономики в сторону преобладания в неб сырьевого сектора и промежуточной продукции усиливается, что в свою очередь может оказать негативное воздействие на развитие экономики России в будущем.
Экономический рост, если определять его как увеличение потенциального и фактического ВВП, является, крайне важным критерием национального экономического развития. Ведь он лежит в основе улучшения конкретных технико-экономических и социально-экономических параметров национальной экономики, характеризует ее позиции в мире и их динамику.
Именно устойчивый и качественный экономический рост на основе нового потенциала экономики решит проблему бедности в России.
Поиски эффективной модели налоговой системы восходят к временам А. Смита. Сформулированные им принципы налогообложения кардинально не изменились до нашего времени. На основе этих принципов автор вы-
деляет следующие свойства "хорошей" налоговой системы: экономически эффективная налоговая система не дожна входить в противоречие с эффективным распределением ресурсов; административная простота: административная система дожна быть простой и относительно, недорогой в применении; гибкость: налоговая система дожна быть в состоянии быстро реагировать на изменяющиеся экономические условия; справедливость: налоговая система дожна быть справедливой по отношению к различным индивидуумам.
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию от 12 июля 2004 г. О бюджетной политике в 2005 году определена проблема несовершенства бюджетного законодательства, которое не в поной мере отвечает современным требованиям, сложившиеся механизмы и процедуры ограничивают возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления государственными финансами. Ключевой задачей считается не рост бюджетного потенциала, а "обеспение сбалансированности федерального бюджета", увязанной в приоритетном отношении с задачей "погашения сумм основного дога". Наряду с "ключевой" выдвинута цель "обеспечение самодостаточности фискальной позиции федерального бюджета".
Как важный элемент создания конкурентоспособной экономики и конкурентоспособной налоговой системы предполагается дальнейшее снижение налоговой нагрузки (примерно по одному процентному пункту ВВП в год>
Но в связи с этим на первый план выходят вопросы налогового администрирования и налогового контроля. Устанавливая низкие налога, государство вправе жестко требовать, чтобы они уплачивались в поном объеме. Наведение порядка с криминальными проявлениями в налоговой сфере позволит создать на рынке равные условия, здоровую экономическую среду, привлекательный инвестиционный климат, поскольку сегодня тот, кто налоги не платит, имеет безусловное преимущество перед тем, кто честно испоняет свои обязательства.
Для стимулирования экономического роста важно разблокировать источники внутреннего спроса путем увеличения доходов и накоплений реального сектора, замороженных в неплатежах и задоженности. По данному вопросу предлагается пересмотреть отношение к государственным предприятиям, так как часто они являются источником личного обогащения руководства, заинтересованность которого в дальнейшем развитии
производства и увеличении его прибыльности проблематична.
Совершенствование налогового администрирования дожно вестись сразу по нескольким направлениям: улучшение работы налоговых органов, создание их оптимальной структуры и качественное изменение взаимоотношений с налогоплательщиками. Сейчас речь идет о том, чтобы сформулировать стандарты деятельности налоговых органов, стандарты обслуживания налогоплательщиков; предусматривающие предоставление им в дожном объеме необходимой информации, в том числе в электронном виде.
В настоящее время для совершенствования налогового администрирования наиболее важными является решение следующих вопросов: реорганизация бизнес-процессов и создание поной организационно-технологической модели деятельности налоговых органов; модернизация системы учета налогоплательщиков и построение общегосударственной системы регистрации юридических лиц; применение экономико-математических и статистических моделей анализа и прогнозирования в налоговых органах; совершенствование системы учета платежей; централизация информации и обработки данных в налоговой системе; применение современных подходов к проектированию крупномасштабных автоматизированных информационных систем.
Повышение эффективности налогового администрирования предполагает типизацию, унификацию и стандартизацию процедур с использованием современных информационных технологий, в том числе концентрацию всех рутинных операций и процессов в специализированных налоговых органах. Решения по централизации информационных ресурсов, использованию современных телекоммуникаций, стандартизации процессов обработки информации, совершенствованию рабочих процессов деятельности налоговых органов весьма актуальны для реформ налоговой системы России.
Государство, осуществляя налоговую деятельность, руководствуется (или, по крайней мере, дожно руководствоваться) определенными принципами. Существует макроэкономическая закономерность, подтвержденная статистикой разных стран, - чем выше уровень налоговых изъятий, тем ниже темпы экономического роста. И наоборот, чем меньше налоговая нагрузка, тем больше возможности экономического роста как на микро-, так и на макроуровне.
Главная цель экономической политики дожна состоять в обеспечении
реального и устойчивого роста экономики и, на этой основе, - в повышении уровня жизни населения страны. Новый подход к экономической политике ныне состоит в том, чтобы государство на качественно новой основе усилило свою экономическую функцию, связанную с необходимой корректировкой рыночных регуляторов и механизмов. Для этого, прежде всего, следует усилить ориентацию производства на внутренний спрос и сократить долю импорта в его структуре, В ближайшие годы основным источником роста со стороны конечного спроса дожно стать увеличение доли отечественных товаров, а в дальнейшем - производственных инвестиций.
За 1990-е гг. инвестиции в основной капитал снизились в национальной экономике в 4 раза, что привело к нарушению воспроизводственных процессов. Износ основных фондов в реальном секторе экономики составил более 50%. Известна зависимость между инвестициями и ВВП. Возможности роста экономики за счет вовлечения в производство неиспользуемых основных фондов практически исчерпаны в силу физического износа и морального старения, и динамика роста ВВП будет определяться динамикой инвестиций.
С введением гл. 25 Налогового кодекса Российской Федерации определена новая амортизационная политика. Она предусматривает более гибкий механизм амортизации имущества для целей налогообложения. Сокращаются сроки полезной эксплуатации амортизируемого имущества (по разным группам основных средств от 1,5 до 2,5 раз). Теперь применяются повышающие коэффициенты к основной норме амортизации. Для целей учета амортизации принимается во внимание произведенная в 2001 г. переоценка основных средств (в пределах до 30% к стоимости основных средств на 1 января 2001 г.). Недостаток данных мер в том, что значительные изменения в области начисления амортизации как бы повисают в воздухе. Ведь в законодательную базу не введены направления использования амортизационного фонда. Значительно уменьшая облагаемую базу по налогу на прибыль, начисленная амортизация не имеет целевого характера. В свете этого полезно обратиться к опыту советского периода. В те времена начисленный фонд амортизации состоял из фонда модернизации и ремонтного фонда. Причем порядок их использования был строго регламентирован и их нецелевое расходование подпадало под налогообложение. Использование такого подхода позволит реально стимулировать инвестиционную деятельность, как важный фактор экономического роста.
Негативное отношение теории налогообложения к льготам общеизвестно. При рассмотрении практических аспектов их использования в России установлено, что все годы реформ наряду с льготами, прописанными в налоговом законодательстве, в обход него действовали налоговые привилегии. Устранить это был призван Налоговый кодекс. Среди легальных льгот наибольшее распространение получили льготы по налогу на прибыль. 25 глава Налогового кодекса коренным образом изменила ситуацию посредством отмены большинства налоговых поблажек. Тем не менее, представляет интерес ретроспективная оценка ситуации с льготами. Сравнение данных за 1997-2000 гг. свидетельствует о том, что максимальное распространение получили льготы, предоставляемые местными органами власти (рост в 15 раз). Затем следуют льготы малому бизнесу, СМИ, инвалидам и только на последнем месте находятся льготы по расходам предприятий на капитальные вложения. Таким образом, льгота, которая была призвана, прежде всего, стимулировать рост производства и налоговой базы, оказалась в числе наименее востребованных.
Широкому распространению льгот способствует отношение к ним, как к чему-то бесплатному и малозначительному. Между тем счет идет на милиарды рублей, которые недополучает бюджет. Поэтому, по нашему мнению, следует определить льготы в качестве налоговых расходов государства и включить их во все расчеты эффективности как налогов, бюджета и государственного сектора вообще, так и частных компаний.
Налоговые льготы всегда были противоестественны с точки зрения теории налогообложения. Она предусматривает равенство и обязательность для всех, невмешательство государства в свободный выбор предпринимателя. Устанавливая какие-то поблажки в вопросе налогообложения, власти (на любом уровне) по существу пытались подкорректировать развитие экономики под свои интересы (пусть даже и справедливые), К тому же они давали определенные лазейки желающим уклониться от уплаты налогов. Иначе говоря, они не работали по своему прямому назначению. Не случайно в ходе налоговой реформы количество льгот сильно сокращено. Разумеется, государство может и дожно регулировать систему налогообложения, но не путем введения льгот, а через состав и структуру самой налоговой системы. В частности, совершенно очевидно, что следует вернуться к вопросу о яифференцнрованностл налогообложения в различных отраслях народного хозяйства, поскольку уровень рентабельности у них различен. Также с помощью фискальной политики можно изменить структуру товарного пргч'-^пдетва в пользу обрабатывающей
товарного производства в пользу обрабатывающей промышленности (как через налоги, так и через направления государственных расходов) Ч это фактор экономического роста.
Начиная с 2002 г. отменены налоговые льготы. Это относится и к инвестиционной льготе, которая в 2001 г. по некоторым подсчетам лобеспечивала около 90% всего недополученного налога на прибыль из-за применения льгот. Отменена и 50% льгота по налогу на прибыль в части произведенных затрат по капитальным вложениям. Правда, ее возможное восстановление в настоящий момент широко дискутируется. На наш взгляд, данная льгота все-таки носила прогрессивный, стимулирующий характер. Злоупотребления ею в практической деятельности никогда не имели такого размаха, как по прочим льготам. Ведь льготу на прибыль предприятию необходимо было заработать, открыто задекларировать (указать налогооблагаемую базу), а затем еще подтвердить факт капитальных расходов с учетом имеющегося фонда амортизации.
Индивидуальные доходы повсеместно подвергаются налогообложению. Так, налог на доходы физических лиц напрямую связан с использованием основной производительной силы - человека. Поэтому в системах налогообложения развитых стран этот налог играет основную роль. Но ключевую позицию он может занять, только будучи прогрессивным. Введение в России плоской шкалы обложения, подаваемое как желание расширить налоговую базу и изменить отношение общества к уплате налогов, бьет мимо цели. Предусмотренный нынешним налоговым законодательством порядок взимания 13% налога превратися в механизм предоставления ничем не обоснованных крупных льгот богатым и сверхбогатым людям. Сама суть пропорционального налога на личные доходы противоречит теории и практике налогообложения, элементарным понятиям социальной справедливости.
Поэтому продожение налоговой реформы дожно предусмотреть ряд конкретных моментов. Совершенно очевидна необходимость высокого прогрессивного обложения особо больших, спекулятивных доходов. Нужен также реально обеспеченный необлагаемый минимум для получателей низких доходов. От налогообложения дожны быть свободны основные продукты потребления, обеспечивающие необходимый минимум потребностей (и соответственно стоимость рабочей силы). Безусловным является требование оптимального налогообложения производственного сектора и низкооплачиваемого наемного труда (социальными налогами). Наконец,
особый налоговый режим необходим для инвестиционной деятельности. Прежде всего, это относится к вложениям в высокотехнологичные и наукоемкие отрасли.
В заключении сформулированы основные выводы и предложения по
результатам диссертационного исследования.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Калинина И.Л. Влияние пошлин и сборов таможенных органов на эффективность фискальной политики государства. - М.: Налоги, 2004. № 1. С. 12-34 (0,9 п. л.).
2. Калинина И.Л. Приоритеты и социально-экономические последствия налоговой политики/ Эффективность рыночного хозяйствования в Российской Федерации (под ред. А.Н.Фоломьева). Ч М: Изд-во РАГС, 2004. С. 184-194 (0,6 п.л.).
3. Калинина И.Л, К вопросу о фискальной политике. Ч М.; Налоги, 2004 - вып. 2. С. 19-28 (0,8 пл.).
4. Калинина И.Л., Актина Т.В. Что нам стоит фиск утроить? - М.: Юридический мир, 2002. ЛаЮ. С. 60-63. - общим объемом 0,2 пл. (лично автора-0,1 п. л.).
5. Калинина И.Л., Гугииа О.Д. Экспортный НДС Ч между кодексом и бюджетом. Ч М.: Юридический мир, 2003. №9. С. 9-17.- общим объемом 0, 8 пл. (лично автора - 0,4 пл.).
Автореферат Диссертации на соискание ученой степени Кандидата экономических наук
Калинина Ирина Львовна
Тема диссертационного исследования: Формирование и реализация эффективной фискальной политики стимулирующей экономический рост
Научный руководитель к.э.н., доцент Подмогильная Валентина Алексеевна Изготовление оригинал-макета Калинина Ирина Львовна
Подписано в печать ^ ^Т Тираж 80 экз. Усл.п.л. ^ /
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84