Формирование финансовых ресурсов городских округов России: основные направления и совершенствование

Митина, Наталья Львовна

Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Формирование финансовых ресурсов городских округов России: основные направления и совершенствование тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Митина, Наталья Львовна
Место защиты	Москва
Год	2010
Шифр ВАК РФ	08.00.10

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Формирование финансовых ресурсов городских округов России: основные направления и совершенствование"

004613163

На правах рукописи

МИТИНА Наталья Львовна

ФОРМИРОВАНИЕ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ РОССИИ: ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ

Специальность: 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 8 ноя 2010

Москва-2010

004613163

Диссертация выпонена на кафедре финансов и отраслевой экономики федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор экономических наук, доцент Ларина Светлана Евгеньевна

доктор экономических наук, доцент Куцури Георгий Николаевич

кандидат экономических наук Ннколаенко Елена Викторовна

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Московской области Академия социального управления

Защита состоится л23 ноября 2010 года в 16.00 на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 502.006.05 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606 г. Москва, пр. Вернадского 84, корпус 1, ауд. № 2228.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.

Автореферат разослан 23 октября 2010 года

Ученый секретарь диссертационного совета

В.М. Яковлев

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью укрепления финансовой базы муниципального развития, совершенствования механизмов финансовой деятельности муниципальных органов власти и управления в решении вопросов местного значения, связанных с выпонением функций по жизнеобеспечению населения.

В последние годы в целом оформились бюджетно-налоговые условия функционирования муниципальных образований в России. Однако высокий уровень централизации налоговых источников на федеральном и региональном уровнях, значительный объем финансовой помощи в структуре доходов местных бюджетов предопределяют существенную зависимость органов местного самоуправления от субъектов федерации, ограничивая самостоятельность муниципальной бюджетной системы. Поэтому вопрос финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления является одним из самых острых для всех типов муниципальных образований.

Городские округа в муниципальной системе занимают особое место: как правило, они представлены городскими агломерациями, их органы местного самоуправления призваны выпонять весь спектр вопросов местного значения. В условиях смещения акцентов в управлении социально-экономическими процессами на территориальный уровень, финансовый потенциал городских округов становится важным фактором регионального развития. Как следствие, проблемы обеспечения финансовой самодостаточности городских округов требуют комплексного решения, актуализируя необходимость исследования направлений формирования их финансовых ресурсов, а также совершенствования инструментария управления данным процессом.

Степень разработанности проблемы. Специфика финансовых ресурсов и процесса их формирования, в том числе на муниципальном уровне, рассматривается в трудах многих ученых с разных сторон: как материальных носителей финансовых отношений - А.Г. Грязновой, А.И. Добрынина, Л.А. Дробозиной, С.И. Лушина, Д.С. Молякова, В.М. Родионовой, О.М. Роя; как объекта муниципального права - М.В. Карасевой, А.Н. Ко-котовым, А.И. Костюковым, Н.Л. Пешиным; как объекта муниципального управления - Г.В. Атаманчуком, В.Б. Зотовым, В.Г. Игнатовым, В.Н. Па-рахиной, Н.В. Шумянковой и другими.

Отдельные аспекты и направления формирования финансовых ресурсов муниципальных образований как звена общегосударственной сферы финансовой системы исследованы Л.С. Гринкевичем, Л.Л. Игониной, С.Е. Лари-

ной, И.Д. Мацкуляком, И.Н. Мысляевой, И.В. Подпориной, Л.М. Подъяб-лонской, Г.Б. Поляком, Е.В. Пономаренко, А.Н. Швецовым. Результаты исследований финансового обеспечения органов местного самоуправления по типам муниципальных образований опубликованы И.В. Бабичевым, С.Д. Валентей, А.Г. Игудиным, С.А. Карчевской, Л.И. Прониной, И.В. Стародубровской и другими. Многие теоретические и практические аспекты муниципальных финансов раскрыты в диссертациях Г.С. Закревской, Н.И. Ляховой, Е.В. Николаенко, Е.В. Хмелевской, А.Г. Яруниной.

Вместе с тем, особенности формирования и управления финансовыми ресурсами городских округов для решения современных задач социально-экономического развития территорий, изучены недостаточно. Актуальность системного исследования теоретических аспектов и комплексного решения прикладных проблем формирования муниципальных финансовых ресурсов на уровне городских округов определили выбор темы диссертационного исследования, его цель и основные задачи.

Цель диссертационного исследования состоит в обосновании теоретических подходов и практических направлений формирования муниципальных финансовых ресурсов городских округов, а также разработке предложений по совершенствованию управления ими в современных условиях.

Достижение данной цели предполагает решение следующих задач:

- обобщить экономические и институциональные аспекты формирования финансовых ресурсов муниципальных образований;

- уточнить предметную область и структуру механизма формирования финансовых ресурсов муниципальных образований;

- выявить тенденции и проблемы формирования и управления муниципальными финансовыми ресурсами на современном этапе;

- раскрыть особенности функционирования механизма формирования финансовых ресурсов городских округов в России;

- обосновать меры по совершенствованию механизма формирования финансовых ресурсов городских округов.

Объектом исследования выступают взаимосвязи и взаимозависимости, возникающие в процессе формирования и управления муниципальными финансовыми ресурсами.

Предметом исследования являются бюджетно-финансовые отношения органов местного самоуправления городских округов при формировании муниципальных финансовых ресурсов в современных условиях России.

Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 -Финансы, денежное обращение и кредит, а именно: п. 2.1. Развитие структурных элементов общегосударственных, территориальных и местных финансов; п. 2.25. Концепция и системный анализ территориальных и муниципальных финансов.

Теоретико-методологическую основу исследования составили труды российских и зарубежных ученых, практических работников в области государственных и муниципальных финансов, формирования финансовых ресурсов муниципального развития и управления местным бюджетом. Методология исследования базируется на принципах диалектического и системного подхода, логического, структурно-функционального и ситуационного анализа, методах сравнения и экспертных оценок.

Информационной базой исследования являются законодательные акты Российской Федерации и её субъектов, нормативно-правовые акты Правительства РФ, региональных и муниципальных органов власти и управления, методические разработки Министерства финансов Российской Федерации, информация Федеральной налоговой службы России, Федеральной службы государственной статистики, материалы научно-практических конференций и периодических изданий, официальных сайтов интернет-ресурсов, а также сведения отраслевых и функциональных подразделений федеральных, региональных и местных органов власти.

Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна состоят в следующем:

- уточнены содержательные характеристики понятий финансовые ресурсы органов местного самоуправления и финансовые ресурсы муниципального образования как соотношение части и целого, доказано, что процесс формирования муниципальных финансовых ресурсов носит комплексный характер и предполагает создание действенной системы генерации финансовых потоков в распоряжение органов местного самоуправления, определяющей институциональные взаимосвязи формирования муниципальных финансовых ресурсов на основе имущественных и неимущественных взаимоотношений органов местного самоуправления с экономическими субъектами на территории муниципального образования, совершенствование финансового инструментария их координации и взаимодействия для реализации социально-экономических целей и задач развития;

- предложен методологический подход, который обосновывает наличие единого механизма формирования финансовых ресурсов муниципального образования, состоящего из ряда элементов, функционирующих в рамках общей системы целей, разнообразия методов и финансовых инструментов, коммуникативных взаимосвязей, информационного обеспечения, что в совокупности обеспечивает движение финансовых потоков в распоряжение органов местного самоуправления. Среди составных элементов данного механизма выделены следующие сферы управления: доходами, текущей ликвидностью и дефицитом бюджета, межбюджетными отношениями, земельными и имущественными отношениями, договая и заёмная политика;

- раскрыта специфика муниципальных образований - городских округов, являющихся административными центрами регионов, на основе совокупности признаков (целевые функции, численность населения, показатели социально-экономического развития, индекс бюджетных доходов); выделен особый вид городских округов - крупные городские агломерации, инфраструктурная целостность и финансовые ресурсы которых имеют существенное значение для региональной бюджетной системы, что обусловливает важность корректировки источников их формирования и управленческого инструментария в целях реализации потенциала территориального развития в современных условиях России;

- аргументирован вывод о том, что формирование финансовых ресурсов городских округов предопределяется как общими тенденциями развития муниципальных финансов (высокий уровень централизации собранных доходов; возрастание зависимости местных бюджетов от государственной финансовой помощи; недостаточный уровень налоговых и неналоговых доходов и др.), так и особенными, проявляющимися в региональных различиях по наделению городских округов допонительными налоговыми источниками, объёму делегированных государственных пономочий и со-финансирования территориального развития, применению механизма лотрицательного трансферта, порождающего новые формы встречных финансовых потоков, потенциалу управления неналоговыми доходами и использованию муниципального облигационного займа;

- обоснованы принципы совершенствования механизма формирования финансовых ресурсов городских округов: целенаправленность, комплексность и эффективность; определены общие (повышение самодостаточности муниципальных образований и самостоятельности органов их управления) и частные цели, конкретизированные в догосрочной перспективе

как увеличение финансовых ресурсов, в среднесрочном периоде Ч актуализация налоговой базы, в краткосрочном - максимизация налоговых и неналоговых доходов бюджета; определены мероприятия по их достижению, сгруппированные по направлениям: оптимизации соотношения налоговых, неналоговых доходов и межбюджетных трансфертов, реализации внутренних резервов роста доходов и улучшению администрирования доходов местных бюджетов;

- разработаны предложения по повышению эффективности управления отдельными налогами (на доходы физических лиц, единым налогом на вмененный доход для отдельных видов деятельности, местными налогами), рекомендации по совершенствованию управленческого инструментария формирования неналоговых доходов бюджета (регулирование рентных платежей, оценки стоимости и использования муниципального имущества), а также направления оптимизации заёмно-инвестиционной деятельности с учетом стратегического развития территории, бюджетно-налоговой и договой политики городского округа.

Теоретическая и практическая значимость работы. Результаты исследования, выводы и предложения могут быть использованы органами государственной власти и местного самоуправления при организации межбюджетных отношений, проведении бюджетно-налоговой политики, а также для совершенствования нормативного обеспечения и законодательной инициативы на федеральном и субфедеральном уровне. Рекомендации могут быть положены в основу мероприятий по повышению уровня собственных доходов местных бюджетов, при организации работы с неплатежами, взаимодействии с администраторами доходов бюджета, а также для разработки мер по оздоровлению муниципальных финансов и проведению заёмно-инвестиционной политики.

Материалы диссертационного исследования могут применяться в учебном процессе по дисциплинам Бюджетная система РФ, Доходы бюджетов, Финансово-экономические основы местного самоуправления, при подготовке учебно-методических материалов по проблемам развития муниципальных финансов и управления ими, в том числе в практике подготовки государственных и муниципальных служащих.

Апробация работы. Материалы и положения диссертации, предложения, полученные в ходе исследования, обсуждались на научно-практических конференциях международного уровня (Экономический рост в России: перспективы и проблемы, Орел, 2004; Традиции и инновации в государст-

венном и муниципальном управлении: взгляд молодых, Брянск, 2009), межрегионального значения (Регион в условиях перехода к устойчивой модели развития современного российского общества, Брянск, 2004; Формирование российской модели государственного и муниципального управления в условиях административной реформы: противоречия и перспективы, Орел, 2005; Инновационные модели государственного и муниципального управления: взгляд в будущее, Брянск, 2008), научно-практических семинарах (Совершенствование систем управления регионального уровня, Брянск, 2005; Управление государственными и муниципальными финансами: проблемы и пути совершенствования, Брянск, 2008), заседании проблемной группы кафедры финансов и отраслевой экономики РАГС.

Выводы и практические рекомендации автора по совершенствованию механизма формирования муниципальных финансовых ресурсов, в том числе по повышению эффективности управления налоговыми и неналоговыми доходами местного бюджета городского округа используются структурами государственной власти и местного самоуправления Брянской области.

Основные результаты исследования, положения, выводы и рекомендации освещены в 9 публикациях общим объемом 2,5 п.л., в т.ч. в 2 статьях в ведущих рецензируемых журналах ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.

Структура диссертационной работы определяется общей концепцией, поставленными задачами и логикой исследования. Она состоит из введения, трёх глав, заключения, списка использованных источников и литературы и приложений. Её содержание раскрывается в следующей последовательности.

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты формирования муниципальных финансовых ресурсов

1.1 Экономические и институциональные основы формирования финансовых ресурсов муниципальных образований

1.2 Зарубежный опыт финансового обеспечения местного самоуправления

1.3 Структура механизма формирования финансовых ресурсов муниципального образования

Глава 2. Прикладные аспекты формирования муниципальных финансовых ресурсов городских округов в России

2.1 Тенденции и проблемы формирования финансовых ресурсов муниципальных образований

2.2 Особенности механизма формирования финансовых ресурсов городских округов в современных условиях

Глава 3. Совершенствование механизма формирования финансовых ресурсов городского округа

3.1 Общие подходы к совершенствованию механизма формирования финансовых ресурсов городского округа

3.2 Пути повышения эффективности управления налоговыми источниками и факторы их роста

3.3 Развитие управленческого инструментария формирования неналоговых доходов бюджета и заёмно-инвестиционная политика городского округа

Заключение

Список использованных источников и литературы

Приложения

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Теоретические положения, уточняющие соотношение понятий финансовые ресурсы муниципальных образований и финансовые ресурсы органов местного самоуправления, позволяющие выделить взаимосвязи и зависимости в движении финансовых потоков, особенности их генерации в распоряжение органов местного самоуправления.

В ходе исследования различных подходов к трактовке сущности финансовых ресурсов, автором обобщается специфика финансовых ресурсов муниципальных образований. Обосновывается тезис о том, что их следует рассматривать как совокупность денежных средств и финансовых активов, генерируемых экономическими субъектами, функционирующими на территории муниципального образования, населением, проживающим на данной территории, а также государственных средств, передаваемых на муниципальный уровень в форме имущественных прав и денежных поступлений. В рамках имущественных и неимущественных взаимоотношений с органами местного самоуправления, процесс формирования финансовых ресурсов органов местного самоуправления представляет собой движение финансовых потоков в казну муниципального образования, создающее финансовую базу для решения вопросов местного значения и поддержания всех компонентов местного хозяйства.

В диссертации подчёркивается, что две взаимосвязанные категории финансовые ресурсы органов местного самоуправления и финансовые ресурсы муниципальных образований соотносятся как часть и целое, имеют определенные отличительные характеристики по содержанию, значению в финансовом обеспечении муниципального развития, и отражаются автором по следующим позициям:

- по содержанию финансовые ресурсы муниципальных образований не ограничиваются принадлежностью одному собственнику, поскольку предполагают наличие множества различных собственников, функционирующих на территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;

- понятие финансовые ресурсы муниципальных образований отражает все стороны созданного и перераспределенного на данной территории части национального дохода, необходимого для удовлетворения текущих и инвестиционных потребностей местного сообщества;

- генерируемые хозяйствующими субъектами и населением в рамках распределительного процесса финансовые потоки направляются, помимо прочего, на мобилизацию денежных средств на уровне местной власти; с учетом институциональных форм централизации фондов денежных средств на муниципальном уровне, предметная область финансовых ресурсов органов местного самоуправления очерчена, прежде всего, местным бюджетом, предназначенным для обеспечения задач и функций местного самоуправления.

В диссертации показано, что в качестве источников финансовых ресурсов органов местного самоуправления следует рассматривать определённую часть средств субъектов хозяйствования, населения, органов государственной власти, кредитной системы и фондового рынка, которая направляется к органам местного самоуправления в виде налоговых, неналоговых и других обязательных платежей, безвозмездных поступлений, а также источников финансирования дефицита местного бюджета.

В диссертации обобщены институционально-организационные взаимосвязи процесса формирования финансовых ресурсов муниципальных образований и органов местного самоуправления. Так, сбор налогов и других обязательных платежей в бюджетную систему осуществляется администраторами доходов бюджета; собранные платежи аккумулируются на едином счете, а затем распределяются в местный бюджет органами Федерального казначейства при участии подразделений Банка России, кредитных организаций и финансовых органов субъектов федерации. Муниципальные финан-

совые органы организуют планирование и испонение местных бюджетов, вносят предложения по установлению местных налогов, обеспечивают координацию и взаимодействие местных испонительно-распорядительных и представительных органов власти с государственными органами управления, с хозяйствующими субъектами различных организационно-правовых форм на подведомственной территории и населением.

2. Утверждение, что формирование муниципальных финансовых ресурсов носит комплексный характер и представляет собой единый механизм с определенной структурой, функционирующий на основе общей системы целей социально-экономического развития территории.

Создание благоприятных условий для экономического и социального развития местного сообщества требует комплексного подхода к формированию муниципальных финансовых ресурсов, что предполагает создание четкой действенной системы генерации финансовых потоков, устремленных к органам местного самоуправления. В диссертации определено, что механизм формирования муниципальных финансовых ресурсов складывается из нескольких составляющих, функционирующих относительно обособленно в рамках общей социально-экономической системы на основе базовых принципов и развивающегося инструментария.

Структура механизма формирования финансовых ресурсов муниципального образования рассматривается в диссертации с двух позиций: по сферам управления, определяющим направленность институционального и финансового взаимодействия (см. рис. 1) и в контексте внутренней логики данного механизма (см. рис. 2).

Система межбюджетных отношений

Договая и заемная политика

Управление текущей ликвидностью бюджета, в т.ч. бюджетным кредитованием

Рисунок 1 - Сферы управления в механизме формирования финансовых ресурсов муниципального образования

Источник: Составлено автором.

Механизм формирования муниципальных финансовых ресурсов

Цели: - содействие социально-экономическому развитию муниципального образования; - эффективное аккумулирование финансовых ресурсов территории; - обеспечение прироста собственных доходов бюджета; - обеспечение финансирования расходных обязательств муниципального образования и возложенных государственных пономочий; - обеспечение сбалансированности местного бюджета.

Методы мобилизации муниципальных финансовых ресурсов:

- налогообложение; - система неналоговых платежей; - межбюджетные отношения.

Финансовые инструменты: - ставки, порядок взимания и другие элементы местных налогов; - финансовые санкции; - бюджетные кредиты; - нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов; - субсидии и дотации; - банковские инструменты; - инструменты урегулирования задоженности в бюджет.

Коммуникативные взаимосвязи участников процесса формирования муниципальных финансовых ресурсов

Информационное обеспечение всех этапов формирования муниципальных финансовых ресусов

Нормативно-правовое обеспечение

Рисунок 2 - Структурные элементы механизма формирования муниципальных финансовых ресурсов

Источник: составлено по: Парахина В.Н. Муниципальное управление: учебное пособие / В.Н. Парахина, Е.В. Галеев, Л.Н. Ганшина. -М.: КНОРУС, 2008. - С. 325-326; Система муниципального управления: учебник для вузов. / Под ред. В.Б. Зотова. - СПб: Лидер, 2007. - С. 322.

3. Положения, характеризующие тенденции и проблемы формирования финансовых ресурсов муниципальных образований в условиях реформирования местного самоуправления в России.

В работе доказано, что проблемы формирования финансовых ресурсов муниципальных образований воспроизводятся с разными акцентами в течение всего постсоветского периода развития местного самоуправления, но в современных условиях имеют ряд специфических характеристик:

- централизация большей части собранных на территории муниципальных образований доходов в вышестоящие бюджеты сформировала тенден-

цию к изменению пропорций перераспределения общегосударственных доходов в ущерб местным бюджетам, при этом недостаточный для удовлетворения потребности в бюджетных ресурсах объем налоговых и неналоговых доходов компенсируется значительным объемом дотаций и субсидий;

- межбюджетные трансферты являются главным источником доходов местных бюджетов и составляют около 3/5 общего объема поступлений; в их структуре преобладают субвенции, передаваемые с целью финансового обеспечения делегированных государственных пономочий, что повышает зависимость местных бюджетов и способствует сохранению значительных рычагов воздействия на организацию местного самоуправления;

- основная часть налоговых поступлений местных бюджетов формируется путем перераспределения долей региональных и федеральных налогов, частично закрепленных за местными бюджетами по нормативам, устанавливаемым Бюджетным кодексом Российской Федерации и региональным законодательством ;

- в связи с высоким уровнем дифференциации социально-экономического развития муниципалитетов, налоговые доходы распределены по типам муниципальных образований неравномерно; бюджетообразующим является налог на доходы физических лиц, роль местных налогов в формировании доходов местных бюджетов незначительная;

- основным видом неналоговых доходов местных бюджетов являются рентные платежи за использование имущества и земель в границах муниципального образования, однако объекты муниципальной собственности чаще всего являются бюджетопоглощающими, процесс разграничения государственной собственности на землю затягивается, в результате муниципалитеты лишаются существенной части неналоговых доходов.

Особенности процессов, происходящих при формировании местных бюджетов, илюстрирует динамика налоговых, неналоговых доходов и безвозмездных перечислений на примере Брянской области (см. рис. 3). Так, в дореформенный период отмечалось снижение уровня налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов (с 81% до 54%), повышение финансовой зависимости муниципалитетов от региональных властей. При подготовке к реализации муниципальной реформы сначала обозначилась стагнация показателя доли налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, но в 2005 г. изменения бюджетного и налогового законодательства существенным образом отразились на источниках формирования доходов местных бюджетов. Дальнейшая реализация реформы местного са-

моуправления стокнулась с определенными проблемами, что потребовало внесения корректив в модель реформы.

. _. ^^ х подготовка к реализа- внесение ко ектив

дореформенный период ции реформы У ВН сение к РРектив

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Рисунок 3 - Соотношение доходов (налоговых и неналоговых) и безвозмездных перечислений в составе доходов местных бюджетов Брянской области за 1998-2009 годы, %. Источник: составлено на основе отчетности местных бюджетов Брянской области.

Очередная фаза реформирования системы муниципальных финансов (2006-2008 гг.) связана с масштабной реализацией реформы местного самоуправления. Данный период сопровождается общим улучшением экономической ситуации в стране, возрастанием как объема доходов местных бюджетов в целом, так и доли налоговых и неналоговых доходов. Однако современный финансово-экономический кризис отразися на муниципальном уровне очередным изменением соотношения налоговых, неналоговых доходов и безвозмездных перечислений в местные бюджеты.

4. Обоснование специфики городских округов, являющихся административными центрами регионов, инфраструктурная целостность и финансовые ресурсы которых имеют существенное значение для развития региональной бюджетной системы.

В диссертации показано, что города, являющиеся административными центрами субъектов федерации, выделяются среди муниципалитетов не только по численности населения, развитию инфраструктуры и роли в экономике региона, но и по показателям финансового положения. На примере городских округов Центрального федерального округа проанализировано влияние специфики городских округов на формирование их бюджетов; оп-

ределена признаки, позволяющие специфицировать городские округа -крупные городские агломерации; раскрыты особенности функционирования механизма формирования финансовых ресурсов городских округов, являющихся административными центрами регионов:

- действующий порядок закрепления доходных источников не учитывает особый статус административных центров регионов, напоняемость их бюджетов зависит от решений органов власти субъектов федерации по установлению допонительных нормативов отчислений от налогов;

- в налоговых доходах бюджетов городских округов наибольший удельный вес занимает налог на доходы физических лиц, что актуализирует проблемы перечисления данного налога крупнейшими предприятиями, их производственной и финансово-хозяйственной деятельности, платежной дисциплины. Анализ перечисления в бюджет города Брянска сумм НДФЛ крупнейшими налоговыми агентами подтверждает этот тезис (см. рис. 4);

180000 160000 140000 120000 100000 80000 60000 <0000 20000 о

январь февраль март апрель май июнь июль август сентябрь октябрь ноябрь деюбрь

ЧЧПоступление НДФЛ открупнейшихналоговьгхагентов ЧХЧПоступление НДФЛ

Рисунок 4 - Динамика поступления налога на доходы физических лиц (НДФЛ) в бюджет города Брянска в 2009 году Источник: составлено на основе результатов проведенного анализа перечисления в бюджет города Брянска сумм налога на доходы физических лиц крупнейшими налоговыми агентами в течение 2009 года.

- в административных центрах многих субъектов федерации налоговые ставки по местным налогам дифференцируются значительно ниже предельных значений, предоставляется большое количество льгот, активно используется корректировка налоговой базы по единому налогу на вмененный доход по отдельным видам деятельности для снижения уровня налогообложения на малый и средний бизнес;

- система администрирования платежей в бюджет имеет существенные недостатки, что подтверждается наличием недоимки и низким уровнем собираемости налоговых и неналоговых доходов;

- в собственных доходах административных центров остается значительным удельный вес дотаций и субсидий при высоком уровне централизации в вышестоящие бюджеты собранных на территориях городских округов доходов (до 85%), возникающие встречные финансовые потоки допоняются новыми формами финансовой поддержки муниципалитетов (налоговыми доходами по допонительным нормативам на основе регионального законодательства) и лотрицательным трансфертом. Вместе с тем, возрастающие потребности городского хозяйства значительно превышают объем имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления финансовых ресурсов, недостаток которых наиболее ощутим в административных центрах регионов (см. рис. 5);

Соотношение:

89,4% 85,5% 79,1% 53,5% 63,2% 77,5% 76,3% 74,6%

Шпотребность в бюджетных ресурсах Шдоходы городского бюджета

Рисунок 5 - Соотношение имеющихся бюджетных средств и потребности в них по городу Брянску, мн рублей Источник: составлено на основе отчетов об испонении бюджета города Брянска и оценок потребности в бюджетном финансировании отраслевых и функциональных подразделений Брянской городской администрации.

Ч доходы от использования муниципальной собственности, управления муниципальным имуществом не стабильны, что связано с отсутствием единой политики формировании кадастровой стоимости земельных участков и возможностей органов местного самоуправления влиять на решение вопросов землепользования, несовершенством методического обеспечения организации рентных платежей, непрозрачностью взаимоотношений муниципальных унитарных предприятий и местных органов управления;

- в ходе испонения местных бюджетов постоянно возникает кассовый разрыв, текущий дефицит, возрастает потребность и практика привлечении бюджетных кредитов; административные центры субъектов федерации

применяют и инструментарий муниципального облигационного займа, но масштабы данного процесса не значительны, не выработаны подходы к оптимизации заёмно-инвестиционной политики городских округов.

5. Рекомендации по совершенствованию механизма формирования финансовых ресурсов городского округа, направленные на укрепление финансовой базы муниципального развития.

В диссертации аргументирована позиция, что совершенствование механизма формирования финансовых ресурсов городских округов дожно опираться на принципы целенаправленности, комплексности и эффективности, реализация которых подчиняется требованиям определенности, непротиворечивости, обоснованности, последовательности и базируется на анализе реальной ситуации, видении тенденций развития финансовых отношений и взаимосвязей в пределах интервала времени, на который рассчитывается достижение конечного результата.

Совершенствование механизма формирования финансовых ресурсов городского округа сгруппировано по четырем направлениям: общие подходы, пути повышения эффективности управления налоговыми доходами, развитие управленческого инструментария формирования неналоговых доходов бюджета и оптимизация заёмно-инвестиционной политики. По каждому направлению обоснованы предложения и рекомендации, которые призваны укрепить финансовую базу городских округов, повысить устойчивость их бюджетов и потенциал решения задач территориального развития.

Так, в диссертации разработаны методические подходы по формализации учета выпадающих бюджетных доходов, регулируемых органами местного самоуправления, на основе оценки показателей бюджетной и социально-экономической эффективности предоставляемых налоговых льгот (в т.ч. в виде пониженной налоговой ставки), а также индикаторы ключевых аспектов деятельности администраторов доходов местных бюджетов.

По направлению повышения эффективности управления налоговыми доходами в диссертации представлены предложения по расширению перечня налоговых доходов бюджетов городских округов (за счет закрепления за ними поностью налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, транспортного налога с физических лиц), а также аргументированы рекомендации по совершенствованию управления отдельными налогами, в частности:

- по налогу на доходы физических лиц Ч ввести обязанность налоговых агентов представлять в налоговые органы декларацию, проводить мо-

ниторинги перечисления налога в бюджет крупными налогоплательщиками (налоговыми агентами), создать региональный координационный совет с участием органов местного самоуправления по обеспечению своевременной и поной выплаты заработной платы, доведению ее до величины прожиточного минимума;

- по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности - нижний предел среднего значения корректирующего коэффициента базовой доходности по видам деятельности установить в размере 0,54;

- по земельному налогу - вовлекать в хозяйственный оборот земли, не учитываемые в настоящее время как объект налогообложения, взять по муниципальный контроль вопросы актуализации налоговой базы;

- по налогу на имущество физических лиц - объединить разрозненную информацию об имуществе физических лиц, провести сверку фактически полученных данных с данными налогового, муниципального и регистрационного учета в рамках работы межведомственных комиссий по налоговой политике при администрации городского округа.

В целях развития управленческого инструментария формирования неналоговых доходов бюджета городского округа в диссертации предложены меры по организации и учету рентных платежей на основе выделения базовой стоимости объекта, подлежащей корректировке с помощью понижающих и повышающих коэффициентов; оптимизации структуры муниципальной собственности посредством применения критериев бюджетной и социальной эффективности её использования; совершенствованию управления муниципальными предприятиями путем упорядочения функций по контролю за их производственной деятельностью на основе трехлетних планов и введения обязательного регулярного аудита; введению новых видов неналоговых платежей в рамках действующего правового поля (а именно: платы за установку и эксплуатацию рекламных конструкций; платы за причинение вреда, наносимого тяжеловесными и крупногабаритными транспортными средствами при проезде по автомобильным дорогам и искусственным сооружениям; платы за присоединение объектов дорожного сервиса к автодорогам местного значения).

В диссертации представлены и предложения по совершенствованию отдельных аспектов заёмно-инвестиционной политики городского округа, связанных с формированием финансовых ресурсов городских округов. При этом основной акцент сделан на мерах по финансовому регулированию инвестиционной деятельности посредством расширения практики применения

муниципальных гарантий и оптимизации налоговых льгот с обязательным установлением ограничений по использованию данных инструментов в размере 3% суммы расходов бюджета, совершенствовании управления договой ёмкостью местного бюджета, а также стимулировании муниципально-частного партнерства.

III. КРАТКИЕ ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ

1. Понятие муниципальных финансовых ресурсов распадается на две взаимосвязанные категории. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления связаны с организацией бюджетных отношений на муниципальном уровне. Финансовые ресурсы муниципального образования образуются и используются для удовлетворения текущих и инвестиционных потребностей местного сообщества на определенной территории и не ограничиваются принадлежностью одному собственнику.

2. Действующий механизм формирования финансовых ресурсов муниципальных образований ограничивает самостоятельность органов местного самоуправления, что в большей степени касается городских округов, являющихся административными центрами регионов. Повышение уровня финансовой самодостаточности муниципалитетов требует совершенствования этого механизма.

3. Совершенствование механизма формирования финансовых ресурсов муниципальных образований целесообразно осуществлять по ряду направлений путем реализации следующих мероприятий: выделение региональных административных центров как типа муниципальных образований с особыми условиями формирования доходов бюджета; регламентирование и формализация процесса предоставления налоговых льгот; расширение взаимодействия органов местного самоуправления с администраторами платежей и введение системы оценки качества администрирования; оптимизация управления отдельными налоговыми доходами; развитие управленческого инструментария неналоговых доходов; усовершенствование отдельных приемов и методов заёмно-инвестиционной политики.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора:

а) статьи в журналах из перечня ВАК Минобрнауки России

1. Митина Н.Л. Теоретические подходы к анализу финансовых ресурсов муниципальных образований. // Экономические науки. - 2009. - № 12(61).-С. 323-326.-0,4п.л.

2. Митина Н.Л. Особенности формирования доходов бюджетов городских округов. // Финансы. - 2010. - № 4. - С. 20-24. - 0,6 п.л.

б) другие научные издания

3. Митина Н Л. Об экономических ресурсах местного самоуправления.// Пути повышения эффективности деятельности органов государственного и муниципального управления в условиях современной административной реформы. Международная научно-практическая Интернет-конференция (ноябрь 2007 года). - Орел: Издательство ОРАГС, 2007. - С. 182-185. - 0,2 пл.

4. Митина Н.Л. Зарубежный опыт в формировании финансов местного самоуправления России.// Россия и Европа: потенциал и перспективы развития в контексте наследия идей Н.Я. Данилевского и Ф.И. Тютчева. Материалы межрегиональной научно-практической конференции, проводимой Филиалом ГОУ ВПО ОРАГС в г. Брянске 6-7 апреля 2006 года. -Брянск: БФ ОРАГС, 2006. - С. 486-490. - 0,2 п.л.

5. Митина Н.Л. Напоняемость бюджета муниципального образования.// Государственная служба и кадровая политика в субъектах Российской Федерации: проблемы реформирования. Тезисы выступлений участников научно-практической конференции, посвященной 10-летию Курского филиала ОРАГС (1994-2004 гг.) 22 декабря 2004 года. - Курск: МУП Курская городская типография, 2005. - С. 134-139 - 0,2 п.л.

6. Митина Н.Л. Факторы развития финансовых ресурсов муниципального образования.// Государственное и муниципальное управление: территориальный аспект. Материалы межрегиональной конференции молодых ученых Формирование российской модели государственного и муниципального управления в условиях административной реформы: противоречия и перспективы (17 мая 2005 г.). - Орел: Изд-во ОРАГС, 2005. - С. 249253. - 0,3 п.л.

7. Митина НЛ. Финансовые аспекты реформы местного самоуправления.// Регион в условиях перехода к устойчивой модели развития современного российского общества. Материалы межрегиональной научно-практической конференции, проводимой Брянским филиалом ОРАГС 8-9 апреля 2004 года. -Брянск: ООО Брянское СРП ВОГ, 2004. - С. 101-103. - 0,2 пл.

8. Митина Н.Л. Оценка налогового потенциала муниципального образования.// Социально-экономические проблемы российских регионов: осмысление, формирование подходов и механизмов решения в условиях ориентации на экономическое созидание. Материалы Межрегиональной научно-практической конференции, проведенной Администрацией Липецкой облас-

ти совместно с Липецким филиалом ОРАГС 15-16 мая 2003 года. - Липецк: ГУП Липецкое издательство Минпечати РФ, 2003. - С. 477-481. - 0,2 п.л.

9. Митина Н.Л. Муниципальный служащий в бюджетной системе России.// Государственная и муниципальная служба: состояние, проблемы и перспективы реформирования. Тезисы выступлений участников первой Международной научно-практической конференции, проведенной Курским филиалом ОРАГС 21 февраля 2003 года. Ч Курск: МУП Курская городская типография, 2003. - С. 295-297 - 0,2 п.л.

МИТИНА НАТАЛЬЯ ЛЬВОВНА (Россия) Формирование финансовых ресурсов городских округов России: основные направления и совершенствование

В диссертации обоснованы подходы к выделению единого механизма формирования финансовых ресурсов муниципальных образований, совершенствование инструментария которого призвано обеспечить движение финансовых потоков в распоряжение органов местного самоуправления. Уточнен понятийный аппарат, с новых позиций рассмотрены проблемы и тенденции формирования и управления финансовыми ресурсами муниципальных образований. Доказан особый статус городских округов - административных центров субъектов Российской Федерации, обоснована специфика формирования их финансовых ресурсов. Установлены цели и принципы совершенствования механизма формирования финансовых ресурсов городских округов, разработаны направления и действия по их достижению. Предложены меры по повышению эффективности управления отдельными налогами, развитию управленческого инструментария формирования неналоговых доходов и оптимизации инвестиционно-заёмной политики городских округов.

Natalia L. Mitina (Russia) Formation of financial resources of city districts of Russia: The basic directions and perfection

In the dissertation approaches to allocation of the uniform mechanism of formation of financial resources of the municipal unions which perfection of toolkit urged to provide movement of financial streams in the order of local governments are proved. The conceptual device is specified, from new positions problems and tendencies of formation and management of financial resources of municipal unions are considered. The special status of city districts Ч administrative centers of subjects of the Russian Federation is proved, specificity of formation of their financial resources is proved. The purposes and principles of perfection of the mechanism of formation of financial resources of city districts are established, directions and actions on their achievement are developed. Measures on management efficiency increase by separate taxes, development of administrative toolkit of formation of non-tax incomes and optimization of an investment and promissory policy of city districts are offered.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Митина Наталья Львовна

Тема диссертационного исследования

Формирование финансовых ресурсов городских округов России: основные направления и совершенствование

Научный руководитель: доктор экономических наук, доцент Ларина Светлана Евгеньевна

Изготовление оригинал-макета Митина Наталья Львовна

Подписано в печать 08.10.2010 г. Тираж 80 экз. Заказ 2497 Усл. пл. -1,0

Отпечатано в Брянском центре научно-технической информации 241050, г. Брянск, ул. Горького, 30 тел. (4832) 74-09-43, 66-09-18 e-mail: cnti@online.bryansk.ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Митина, Наталья Львовна