Бюджет развития как инструмент финансового обеспечения и управления социально-экономическим развитием муниципальных образований

Скокова, Наталья Александровна

Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Бюджет развития как инструмент финансового обеспечения и управления социально-экономическим развитием муниципальных образований тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Скокова, Наталья Александровна
Место защиты	Краснодар
Год	2009
Шифр ВАК РФ	08.00.05

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Бюджет развития как инструмент финансового обеспечения и управления социально-экономическим развитием муниципальных образований"

Скокова Наталья Александровна

На правах рукописи

БЮДЖЕТ РАЗВИТИЯ КАК ИНСТРУМЕНТ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: муниципальная экономика и управление местным развитием

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

2 8 МДМ 7ПГЛ

Краснодар 2009

003470736

Диссертация выпонена на кафедре экономической теории, экономики и управления Института экономики, права и гуманитарных специальностей, г. Краснодар

Научный руководитель: кандидат экономических наук, доцент

[Матеюк Василий Ильич|

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор

Ермоленко Александр Александрович,

кандидат экономических наук, доцент

Бергаль Елена Викторовна

Ведущая организация:

Финансовая Академия при Правительстве РФ

Защита состоится 17 июня 2009 года в 13 часов на заседании диссертационного совета Д 212.101.13 по экономическим специальностям Кубанского государственного университета по адресу: 350040, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Кубанского государственного университета по адресу: 350040, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 (читальный зал).

Автореферат разослан 17 мая 2009 года

Ученый секретарь Диссертационного совета канд.экон. наук, доцент

Костецкий

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Финансовое обеспечение управления социально-экономическим развитием муниципальных образований является одной из наиболее сложных проблем, остро проявившихся в ходе реализации административной реформы и реформы местного самоуправления в России. Действующая в настоящее время модель бюджетной системы не позволяет органам местного самоуправления в поной мере обеспечить их финансовыми ресурсами для испонения расходных обязательств.

В настоящее время по данным Счетной палаты Российской Федерации реальные расходы муниципальных образований превышают их доходы в 2 раза, около 95% местных бюджетов являются дотационными и формируются в основном за счет финансовой помощи. Анализ законодательства показывает, что государственная бюджетная политика направлена на увеличение консолидированного бюджета Российской Федерации и снижение собственных доходов бюджетов муниципальных образований. Из четырнадцати налогов, ранее закрепленных за бюджетами муниципальных образований, к настоящему времени сохранились лишь два - налог на имущество физических лиц, земельный налог. Большинство же собираемых на территории средств зачисляются в бюджеты вышестоящих уровней. В итоге бюджетных средств недостаточно не только для развития территории, но и для обеспечения текущих задач, закрепленных федеральным законом Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации №131-Ф3 от 06.10.2003 года. В связи с этим, вопрос о привлечении допонительных финансовых ресурсов в экономику муниципальных образований и создание бюджета развития, как особой формы образования и расходования бюджетных средств, обеспечивающих развитие муниципальных образований, представляет особую актуальность.

Степень разработанности проблемы. В современных исследованиях можно выделить два паралельно развивающихся научных направления. Одно

объединяет работы в области исследований общих проблем управления развитием, другое - проблемы финансового обеспечения управления развитием. Так, на базе фундаментальных разработок проблем общеэкономического развития известных современных авторов Р. Акоффа, Дж. Бортса, П. Дугласа, Ч. Кобба, М. Портера, Р. Солоу успешно ведутся разработки в области стратегического управления и стратегического планирования, как в бизнес сфере, так и в территориальном управлении. Среди российских авторов этими проблемами успешно занимаются Т. Авдеева, Г. Ветров, А. Гранберг, А. Егоршин, В. Иванов, Б. Кузык, В. Кушлин, Д. Львов, Р. Попов, В. Рохчин, Ю. Филиппов, П. Ци-цин, Ю. Яковец и другие. Финансовые проблемы управления развитием, функционирования местных бюджетов исследованы в работах А.Бабича, М.Вышегородцева, Л.Велихова, А.Воронина, Л.Дробозиной, И.Зулькарная, В.Игнатова, М.Климовича, АЛаврова, В. Матеюка, С. Пахомова, Г. Поляка, В. Свищевой, В. Христенко, X. Циммерманна, М. Яхъяева, М. Яндиева и других. В то же время появляется необходимость усиления взаимодействия этих относительно самостоятельных направлений исследований, поскольку возникает целый ряд проблем, находящихся на стыке этих двух направлений исследований. К их числу можно отнести проблемы финансового обеспечения реализации стратегических планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований, укрепления их финансовой самостоятельности в условиях становления местного самоуправления и реформирования бюджетного процесса, порядка и источников формирования бюджета развития.

Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в определении оптимальных способов повышения уровня финансовой обеспеченности и формирования бюджета развития муниципального образования в целях реализации стратегий и проектов социально-экономического развития территории.

Достижение поставленной цели обеспечивается с помощью ряда взаимосвязанных задач, определяющих логику и структуру работы:

- раскрыть содержание и взаимосвязь понятий социально-экономическое развитие муниципального образования, бюджет, бюджет развития;

- дать определение бюджета развития, раскрыть его специфику с учетом целей и принципов функционирования;

- исследовать нормативно-правовую базу формирования бюджета развития;

- проанализировать бюджеты муниципальных образований Краснодарского края на предмет их готовности к финансированию проектов развития за счет собственных средств;

- выявить проблемы финансовой обеспеченности муниципальных образований;

- предложить и обосновать источники формирования и направления использования средств бюджета развития муниципального образования;

- сформулировать предложения по совершенствованию системы управления муниципальными финансами на основе стратегического подхода;

- предложить эффективную систему управления финансовыми ресурсами муниципального образования в целом и бюджета развития в частности, а также повышения инвестиционной привлекательности территории.

Предметом исследования являются финансово-экономические отношения, складывающиеся между различными уровнями управления и хозяйствующими субъектами по поводу финансового обеспечения процесса развития муниципального образования.

Объектом исследования являются муниципальные образования, формирование и расходование бюджетов развития, направленных на выпонение муниципалитетами пономочий в области социально-экономического развития территории.

Соответствие темы диссертационного исследования требованиям паспорта специальностей ВАК. Исследование выпонено в соответствии с паспортом специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством, специализация: муниципальная экономика и управление местным развитием: п. 16. Финансовое обеспечение процессов развития муниципальных образований, методика формирования и использования бюджета развития, п. 11. Ме-

тодика стратегического управления муниципальным образованием. Стратегии экономического развития местных сообществ и инструменты их реализации.

Теоретико-методологической основой исследования послужили фундаментальные концепции социально-экономического развития местных сообществ и формирования стратегий муниципальных образований. Методологической основой диссертационной работы послужили подходы к исследованию экономических отношений, развивающиеся в русле теорий местного развития, теории инвестиционного процесса, теории стратегического управления, теории местных финансов, теории управления финансовыми ресурсами муниципального образования. Используемые методы обработки исходной информации основаны на применении общенаучных подходов: системного, функционального, структурного, метода экспертных оценок, финансового анализа, статистического анализа информации, экономическо-математического моделирования, экономического прогнозирования и других.

Информационной и эмпирической базой исследования явились нормативно-правовые акты Российской Федерации, постановления и распоряжения отраслевых министерств и ведомств РФ, отчеты Министерства финансов РФ, отчеты об испонении бюджетов муниципальных образований Краснодарского края, субъектов РФ, статистические отчеты, материалы научных конференций, семинаров и симпозиумов по формированию местных бюджетов и бюджета развития муниципального образования, а также исследования Фонда Институт экономики города по реформе муниципальных финансов, социально-экономическому развитию.

Гипотеза диссертационного исследования состоит в том, что процесс управления социально-экономическим развитием муниципального образования основывается на взаимодействии трех составляющих: цель развития, стратегия, бюджет развития. Учитывая несбалансированность муниципальных бюджетов собственными доходами и их зависимость от финансовой помощи, бюджет развития становится ключевой составляющей этого процесса.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Эффективное управление процессом социально-экономического развития муниципальных образований требует соразмерного финансового обеспечения реализации стратегических планов, что возможно только с помощью бюджета развития, формирование которого способствует мобилизации финансовых ресурсов и выпонению планов развития за счет собственных доходов муниципалитета (налоговых, неналоговых, муниципальных заимствований, средств населения).

2. Бюджет развития, традиционно трактуемый как часть расходов бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, направляемая на реализацию мероприятий, инициируемых сверху. В связи с этим необходима разработка новой концепции бюджета развития местного сообщества, основанной на идее саморазвития, ориентации на интересы местного сообщества и консолидации усилий власти и бизнеса в достижении стратегических целей.

3. Система муниципальных финансов в значительной степени зависит от целей и задач государственной бюджетно-финансовой политики, методов и инструментов ее реализации. Сложившиеся в настоящее время межбюджетные отношения способствуют усилению диспропорции в распределении финансовых ресурсов по уровням бюджетной системы не в пользу бюджетов муниципальных образований, что ведет к нарушению принципа сбалансированности местных бюджетов собственными финансовыми ресурсами. Основным направлением трансформации бюджетной системы РФ дожно стать обеспечение равных экономических условий для всех уровней бюджетной системы пропорционально возложенным пономочиям, а также законодательное обеспечение бюджета развития.

4. Бюджет развития муниципального образования, являясь особой формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для достижения целей социально-экономического развития территории, требует закрепления на постоянной основе источников формирования бюджетных средств, на-

правлений их использования, а также регламентации всех стадий бюджетного процесса и количества его участников.

5. Бюджет развития муниципального образования предназначен для испонения расходных обязательств преимущественно за счет собственных доходов для активизации инвестиционной деятельности и развития территории. В случае нехватки собственных средств, по решению представительного органа, целесообразно прибегать к заимствованию денежных средств в целях реализации тех пономочий, которыми наделены органы местного самоуправления для стабилизации и развития местной экономики, поддержания социальной стабильности муниципального образования.

6. Практическое внедрение бюджета развития требует совершенствования процесса планирования через достижение согласованности финансовых (среднесрочных и догосрочных) и стратегических планов. Это позволит реализовать принцип бюджетирования, ориентированного на результат, и повысить обоснованность принимаемых управленческих решений.

Научная новизна исследования в целом заключается в обосновании применения бюджета развития как финансового инструмента, обеспечивающего реализацию целей социально-экономического развития муниципального образования. В диссертационном исследовании получены следующие теоретические и прикладные результаты, определяющие научную новизну:

- уточнено экономическое содержание понятия бюджет развития муниципального образования. В отличие от существующих в экономической науке трактовок, бюджет развития определяется как особая форма образования и расходования финансовых средств, направленных на реализацию стратегических планов развития, позволяющих обеспечить такие социально-экономические перемены, которые предоставляют равные возможности более широкому кругу людей воспользоваться общественными благами, обеспечить структурные изменения в муниципальной экономике, ведущие к экономическому росту и к улучшению социально-экономического положения местного сообщества;

- доказана необходимость формирования бюджета развития муниципального образования как самостоятельного финансового документа (или в составе текущего бюджета развития по выделенной под него бюджетной классификации), отражающего экономические, социально-политические и организационные решения в области стратегического развития территории и финансовые отношения в части соразмерных источников финансирования вопросов местного значения, партнерского участия хозяйствующих субъектов в социально-экономическом развитии местного сообщества;

- аргументирована необходимость разработки и принятия нормативно-правовых актов ло бюджете развития, ло стратегическом планировании социально-экономического развития, внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ (в части закрепления доходов бюджета муниципального образования, введения статьи бюджет развития) и бюджетную классификацию (в части закрепления в ней кодов классификации лиспонение вопросов местного значения, а также средств бюджета развития). Доказана необходимость подкрепления достаточными собственными финансовыми ресурсами испонения пономочий муниципальных образований в области социально-экономического развития территории;

- определены финансовые ресурсы, которые потенциально могут расширить источники формирования бюджета развития муниципального образования: доходы от использования муниципальной собственности, муниципальные заимствования (муниципальные облигации, лотереи), суммы превышения фактического поступления в бюджет муниципального образования земельного налога. Финансовые средства бюджета развития муниципального образования требуют закрепления и недопустимости отвлечения на иные цели, подлежат аккумулированию на отдельном счете, открытом в ГРКЦ ГУ Банка России в порядке, определенном действующим законодательством;

- разработан порядок формирования и испонения бюджета развития муниципального образования, особенность которого заключается в обязательности участия хозяйствующих субъектов и населения в бюджетном процессе,

проведении мониторинга эффективности использования средств бюджета развития на всех стадиях бюджетного процесса;

- разработана методика проведения мониторинга эффективности использования средств бюджета развития, основанная на оценке актуальности и устойчивости ожидаемого (полученного) эффекта от испонения программ социально-экономического развития и применения финансовых методов и инструментов на основе организационного, информационного и нормативно-правового обеспечения.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что разработанные в диссертации положения создают возможность квалифицированного анализа, оценки и совершенствования процессов разработки политики социально-экономического развития муниципальных образований. Законодательные и представительные органы власти могут использовать материалы диссертации для разработки нормативно-правовых актов и внесения инициатив в части бюджетных правоотношений, разработки закона О бюджете развития. Выводы и предложения, сделанные в диссертационном исследовании, могут быть использованы органами местного самоуправления в муниципальных образованиях РФ в целях повышения качества управления муниципальными финансами, повышения инвестиционной привлекательности территории, а также увеличения доходной базы местного бюджета. Отдельные результаты диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания некоторых учебных курсов: муниципальные финансы, лэкономика города, стратегическое планирование местного развития.

Апробация результатов исследования. Исследование проблем формирования, источников образования бюджета развития муниципального образования, основные положения и выводы диссертации изложены на научно-практических конференциях (Человек. Сообщество. Управление: взгляд молодого исследователя г.Краснодар 26-27 апреля 2006 года, XII научно-практическая конференция Института экономики, права и гуманитарных специальностей Наука Кубани 2004 5-10 апреля 2004 года г. Краснодар, Между-

народная научно-практическая конференция г. Сочи 5-7 февраля 2004 года Инвестиционный потенциал экономического роста в условиях глобализации, VIII Международный экономический форум Предпринимательство Юга России: инновации и развитие г. Ростов-на-Дону 6-7 ноября 2008 года).

Публикации результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в 7 научных публикациях, общим объемом 2,29 пл., в том числе одна в периодическом издании, рекомендованном ВАК РФ для соискателей ученых степеней.

Структура диссертационной работы обусловлена характером рассматриваемых вопросов, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы. Работа изложена на 164 страницах, включает 17 рисунков, 9 таблиц и 7 приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Повышение роли стратегического планирования в управлении развитием муниципального образования связано, прежде всего, с политикой, проводимой Правительством РФ, направленной на расширение самостоятельности органов местного самоуправления, что требует адекватной финансовой базы. Реально существующий дисбаланс бюджетной обеспеченности между собственными доходами и расходами муниципальных образований объективно обусловил целесообразность воссоздания на новой основе отмененного в 2005 году бюджета развития, позволяющего сформировать эффективную систему управления местными финансами.

В исследовании проведен анализ ряда определений понятия бюджет развития различных авторов. Одни считают, что бюджет развития Ч это составная часть бюджета, обеспечивающая целевое инвестиционное бюджетное финансирование и предусматривающая механизмы выделения бюджетных ассигнований на инвестиционные цели. Другие под бюджетом развития понимают часть

текущего бюджета муниципального образования, средства которого направляются на увеличение стоимости основных средств бюджетных учреждений.

В приведенных трактовках отсутствует главный критерий - стратегическая направленность бюджета развития. Мы предлагаем следующую трактовку данного термина: бюджет развития - форма образования и расходования финансовых средств, направленная на реализацию стратегических планов развития территории, позволяющих обеспечить такие экономические и социальные перемены, которые предоставляют равные возможности более широкому кругу людей воспользоваться общественными благами, обеспечить структурные изменения в муниципальной экономике, ведущие к экономическому росту и к улучшению социально-экономического положения местного сообщества.

В диссертационном исследовании бюджет развития рассматривается как финансовый инструмент, мобилизующий все имеющиеся финансовые ресурсы местного сообщества, формируемый за счет средств бюджетов различных уровней, хозяйствующих субъектов и населения (за счет вовлечения сбережений последних в бюджетный процесс) и обеспечивающий реализацию стратегии муниципального образования.

Таким образом, предлагаемая концепция бюджета развития муниципального образования отражает экономические, социально-политические и организационные решения местных властей, партнерское участие хозяйствующих субъектов населения в социально-экономическом развитии местного сообщества. Обеспечивая достижение стратегических целей, бюджет развития выпоняет ряд функций:

- как экономический документ имеет целью оказание населению в необходимых объемах муниципальных услуг, обеспечение для них достойных условий проживания, развития и содержания социальной, транспортной инфраструктуры;

- как политический документ означает, что его формирование выражает волю населения; представительные органы местного самоуправления его утверждают и отчитываются перед местным сообществом об испонении бюдже-

та на выпонение стратегических программ социально-экономического развития;

- как организационный документ предусматривает планы текущей работы администрации, он служит основой для выработки политических решений, излагает конкретные задачи, стоящие перед местной властью;

- как финансовый план дожен гарантировать источники финансирования стратегических планов и программ развития.

Предлагаемая концепция бюджета развития дожна стать основой формирования муниципальной политики, направленной на повышение качества управления местными финансовыми ресурсами.

Проведенный с этих позиций анализ позволил определить основные проблемы формирования бюджета развития и сдерживающие факторы реализации потенциала развития муниципального образования, к числу которых относятся: недостаток собственных финансовых ресурсов, несовершенство межбюджетных отношений, пробелы в системе управления муниципальным образованием. Кроме того, проведенные исследования позволили выявить, что одним из основных препятствий для внедрения системы бюджета развития является его необеспеченность нормативно-правовой базой. Исключение бюджета развития как правовой нормы из бюджетного законодательства, отмена разделения бюджетных расходов на текущие и капитальные, применяемая бюджетная классификация - все это препятствует внедрению новой формы бюджетного планирования и требует изменений в законодательстве.

Эффективное внедрение системы формирования бюджета развития муниципального образования предусматривает создание условий действительной финансовой самостоятельности местных органов власти для реализации их пономочий. Проведенный в работе анализ российского и зарубежного законодательства позволил автору предложить следующую очередность этапов создания нормативно-правовых актов системы бюджета развития (таблица 1).

Таблица -1 Поэтапное формирование нормативно-правовой системы бюджета развития (составлена автором)

Элементы системы Этапы

1 этап 2 этап 3 этап

Подготовка предложений для формирования бюджета развития Включение БР в число защищенных статей бюджета Выделение в законодательстве о применении бюджетной классификации, свойственной только для бюджета развития, кодов целевых статей и видов расходов Выделение бюджета развития в самостоятельную структуру бюджетной системы

Формирование доходов бюджета развития Оценка доходов от использования муниципальной собственности по рыночной стоимости, налогового потенциала местного бюджета и возможностей привлечения средств Повышение доходности государственной и муниципальной собственности Применение рыночных механизмов в управлении средствами БР, применение маркетинговых технологий

Развитие системы внутренних и внешних заимствований Диверсификация займов (под различные виды проектов) Диверсификация займов по срокам погашения (в соответствии со сроками реализации проектов) Создание системы оптимизации заимствований по критерию результативности

Совершенствование нормативно-правовой базы Принятие нормативно-правового акта о бюджете развития, подготовка отдельных документов, таких как: постановление о разработке, утверждении, испонении и мониторинге испонения среднесрочного финансового плана, прогноза доходов и расходов бюджета. Придатие закона о стратегическом планировании. Принятие основных документов и корректировка ранее принятых. Разработка нормативно-правовой базы субъектами РФ и муниципальными образованиями о порядке формирования и испонения бюджета развития Формирование завершенной нормативно-правовой базы в соответствии с международными стандартами в области догосрочного финансового планирования и функционирования бюджетов развития

Развитие информационной базы Создание подразделения муниципальной статистики, обеспечивающей доступную исходную информацию (формирование первичной информационной базы о проектах, реализуемых в рамках испонения бюджета развития) Создание автоматизированной информационной системы бюджета развития и инвестиционных программ Ввод и развитие системы автоматизированного мониторинга испонения бюджета развития

В диссертационном исследовании обосновывается требование самостоятельности бюджета развития в целях недопустимости отвлечения его средств на текущее финансирование и контроля за использованием средств бюджета развития муниципального образования. Учитывая сложившуюся экономическую ситуацию, социальную направленность бюджетов всех уровней, для защиты средств бюджета развития от использования на цели, не связанные с реализацией планов развития территории, бюджет развития дожен быть самостоятельным бюджетным документом. Предлагается разработать пакет наиболее значимых нормативно-правовых и инструктивных актов, включая корректировку Бюджетного кодекса, разработку нового федерального закона о бюджете развития, в которых дожны найти отражение следующие положения:

- назначение бюджета развития во всех уровнях бюджетной системы;

- закрепление источников доходов бюджета развития и направления средств на приоритетные цели социально-экономического развития;

- утверждение бюджета развития как юридически самостоятельного документа, разрабатываемого паралельно и во взаимосвязи с текущим бюджетом на среднесрочную, но и догосрочную перспективу, исходя из действующих и вновь принимаемых расходных обязательств;

- включение в Бюджетный кодекс отдельной главы (по аналогии с главой Стабилизационный фонд Российской Федерации), для этого необходимо статью 179 Бюджетного кодекса Догосрочные целевые программы переименовать в Бюджет развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- закрепление особенностей участия экономических субъектов и субъектов РФ в формировании и реализации бюджета развития муниципального образования;

- обязательное согласование стратегических и финансовых планов;

- обязательное составление отчетности об испонении бюджета развития и мониторинг эффективности использования его средств.

Проведенный автором анализ финансовых ресурсов, обеспечивающих формирование бюджета развития муниципальной) образования, позволил обозначить такие проблемы как: непропорциональное распределение доходов ею уровням бюджетной системы и низкий уровень финансовой самостоятельности местных бюджетов.

В ходе исследования выявлено, что удельный вес закрепленных на догосрочной основе доходов местных бюджетов резко сократися, появилась сильная зависимость от межбюджетных трансфертов. Выпонено это на основе исследования данных о допе су б национальных бюджетов в доходах консолидированного бюджета РФ (без учета финансовой помощи, приведенных на рисунке 1), доля которых в доходах консолидированного бюджета РФ из года в год падает, а расходы увеличиваются. В 2001 году эта доля упала до уровня 990 года, а в 2005-2006 гг. снизилась до 30%, эта тенденция проявилась в 1994 году с введением трансфертов. Таким образом, доходы субнациональных бюджетов обеспечивают лишь минимальные потребности жизнеобеспечения и социальной сферы, и в этих условиях места бюджету развития нет.

1990 1991 l'J' 1<)П 1904 I993 1496 1997 199! 1999 1000 3001 Я002 21103 2СП4 ЗВ05 МОЙ 207 20DS

Рисунок I - Доля субнациональных бюджетов в доходах консолидированного

бюджета РФ (%)*

На основании проведенного анализа, установлено, что трансформация систем местного самоуправления и межбюджетных отношений, требуют от местных органов власти разработки принципиально новых моделей и механизмов управления финансовыми ресурсами муниципального образования, нацеленных

составлен автором на основе отчетов об исгюпснил консолидированного бюджета Российской Федерации

на оптимизацию движения местных, финансовых потоков, в целях сохранения местными органами власти самостоятельности в решении вопросов местного значения. Этот факт подтверждается проведенным анализом структуры доходов бюджета по видам в г. Краснодаре в 2005-2008 годах (рисунок 2), где основная доля доходов бюджета это налоговые доходы (72%).

Рисунок 2 - Структура доходов бюджета г. Краснодара в 2005-2008 гг. по видам КОСГУ (классификации операций сектора государственного управления)

При этом доля собственных местных доходов (ст. 61 БК РФ): налога на землю и налога на имущество физических лиц в общей доле налоговых поступлений составляет всего лишь в среднем 2,3% и 0,8% соответственно (таблица 2), что свидетельствует о низкой налоговой инициативе муниципалитета (право на введение и отмену налогов, ставок по ним администрация имеет только в пределах 3% от всех доходов бюджета) и доказывает имеющуюся зависимость местного бюджета от изменений налогового законодательства и решений вышестоящих органов власти. Согласно данным, представленным в таблице 2, темпы роста поступлений местных налогов в бюджет непропорциональны темпу роста всех налоговых доходов: в 2008 году налоговые доходы в бюджете г.Краснодара выросли более чем на 40% по сравнению с 2007 годом, в то время

' составлен автором на основе отчетов об испонении бюджета г Краснодара

как поступления по земельному налогу выросли только на 28,83% (при этом его доля в налоговых доходах сократилась с 2,43 % до 2,22%).

Таблица 2 - Поступление налоговых доходов в бюджет г. Краснодара, со-

гласно ст.61 Бюджетного кодекса РФ в 2005-2008 годах (составлена автором)

Наименование кода дохода Годы

2005 2006 2007 2008

Сумма, тыс.руб. Доля в налоговых доходах (%) Сумма, тыс.руб. Доля в налоговых доходах (%) Темп роста (%) Сумма, тыс.руб. Доля в налоговых доходах <%> Темп роста (%) Сумма, Тыс.руб. Доля в налоговых доходах ("/.) Темп роста (%)

Земельный налог 135 683,1 5,11 117320,7 2,33 86,47 161 885,7 2,43 137,99 208561,1 2,22 128,83

Налог на имущество физических лиц 35 519,3 1,34 42514,3 0,84 119,69 79060,8 1,18 185,96 70060,8 0,75 88,62

Налоговые доходы бюджета 2653376,4 100,0 5030734,0 100,0 189,60 6649832,5 100,0 132,18 9388991,8 100,0 141,19

Подобная ситуация складывается во всех муниципалитетах - бюджетных средств для поноценного решения возложенных законом функций и задач не хватает. По данным Счетной палаты РФ 2007 года, реальные расходы муниципальных образования превышают их доходы в 2 раза, при этом анализ не обеспеченных деньгами обязательств не проводится (около 95% местных бюджетов являются дотационными и формируются в основном за счет финансовой помощи). Чтобы расходы местных бюджетов были соразмерно определены доходами, целесообразно ставку налога на прибыль организаций закрепить за тремя уровнями бюджетной системы: федеральный бюджет -5,4%, бюджет субъекта РФ - 10,4% и в местные бюджеты - 4,2%. Налог на имущество организаций закрепить равными долями по 50% в региональный и местные бюджеты.

Источником доходов бюджета развития может стать формирование резервного фонда муниципального образования (формируемого за счет поступлений сверхплановых доходов), введение некоторых местных налогов и сборов (при условии соблюдения 2-х условий: объем доходов от вводимого местного налога дожен быть существенно выше издержек на его сбор, уплату и учет;

местные налоги дожны быть гибкими). Кроме того источниками формирова-

ния бюджета развития могут быть денежные средства населения муниципального образования, привлекаемые по средствам внедрения практики самообложения и через инструменты догового финансирования.

Полученные в ходе анализа данные позволили определить суть предложений по реформированию бюджетного планирования, которые сводятся к следующему:

- формируется бюджет развития муниципального образования для реализации проектов и программ развития, создания единой сбалансированной системы планирования, учета поступлений и расходования финансовых ресурсов, направляемых на эти цели;

- в бюджете развития в качестве доходов планируются как бюджетные инвестиции, так и заемные средства, доходы от использования муниципальной собственности, а также поступления от реализации инвестиционных проектов и прочие безвозмездные и безвозвратные поступления, а расходы направляются на реализацию стратегических проектов развития.

Проведенные исследования позволяют утверждать, что для развития муниципальные образования дожны направить свои действия на повышение эффективности управления местными финансовыми ресурсами.

Эффективное управление финансовыми ресурсами муниципального образования состоит в применении системы методов и инструментов воздействия внутри местного сообщества, а также нормативно-правового, финансового, информационного и организационного обеспечения такого процесса извне (рисунок 3). Степень влияния финансового обеспечения на качество управления финансовыми ресурсами определяется объемом финансовой помощи в различных видах, поступающей из других уровней бюджета: так, если ее доля в общем объеме доходов бюджета высокая (более 40%), то такое управление можно назвать пассивным, а не эффективным.

Рисунок 3 - Система управления финансовыми ресурсами муниципального

образования

Управление финансовыми ресурсами муниципалитета подразумевает:

- утверждение отраслевых стратегий (в том числе поощрения предпринимательской и производственной деятельности);

- применение научных инструментов при определении направлений экономического развития сообщества;

- определение и активизацию внутренних и внешних катализаторов роста муниципальной экономики;

- социальную организацию жизнедеятельности населения;

- мобилизацию финансовых источников и экономического потенциала . местного сообщества;

- догосрочную оценку бюджетных затрат на испонения вопросов местного значения, и переданных пономочий органами государственной власти.

При этом процесс формирования бюджета развития муниципального образования дожен происходить на основании четкой координации деятельности

* разработан автором

функциональных и отраслевых территориальных подразделений, а также всех субъектов инвестиционного процесса и состоять из пяти основных этапов:

1. Определение приоритетных целей бюджета развития муниципального образования и сроков их реализации;

2. Распределение денежных средств, направляемых на достижение установленных целей, определенных программами и планами развития муниципального образования, оценка обеспеченности бюджетных ресурсов (составление проекта бюджета развития);

3. Принятие представительным органом местного самоуправления плана бюджета развития (либо в составе текущего, либо отдельно от него);

4. Испонение бюджета развития;

5. Составление и утверждение отчета об испонении бюджета развития, контроль.

Особенностями предлагаемого процесса является введение принципа трехступенчатого составления бюджета развития, что позволяет увязывать цели краткосрочного, среднесрочного и догосрочного планирования, оценивать последствия принимаемых управленческих решений, не допускать неконтролируемого роста задоженности по финансовым обязательствам.

В исследовании предложены мероприятия, обеспечивающие организацию мониторинга эффективности использования средств бюджета развития, отслеживающего результаты, достигаемые в ходе реализации программ, охватывающих такие вопросы как актуальность и устойчивость ожидаемого (полученного) эффекта от испонения программы и проводящегося на всех стадиях бюджетного процесса и позволяющего уйти от традиционной оценки использования бюджетных средств по критерию целевого назначения:

1. Формирование финансовых ресурсов местного самоуправления, определение направления деятельности, целей и задач главных распорядителей и получателей средств бюджета развития (например, составление докладов о результатах и основных направлениях деятельности).

2. Анализ нормативно-правовой основы для регулирования системы межбюджетных отношений, бюджетного и инвестиционного процесса.

3. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными пономочиями и определение степени обеспеченности финансовыми и трудовыми ресурсами для их выпонения (в том числе определение соотношения их выпонения за счет собственных средств и за счет финансовой помощи).

4. Установление единых и дифференцируемых нормативов отчислений от федеральных, региональных налогов и сборов в местные бюджеты на догосрочной основе.

5. Утверждение порядка ведения реестра расходных обязательств.

6. Разграничение имущества в соответствии с переданными вопросами местного значения и пономочиями.

7. Обеспечение функционирования муниципального финансового контроля, определение его предметов ведения, прав и обязанности.

8. Оценка результатов деятельности органов испонительной власти местного самоуправления на основе модели: затраты Ч результат (оценка этого показателя связано с внедрением системы бюджетирования, ориентированного на результат).

9. Методологическое и кадровое обеспечение органов местного самоуправления.

Систему формирования бюджета развития при этом можно представить следующим образом (рисунок 4). На рисунке видно, что система включает 4 фазы (стратегическое планирование, составление бюджета развития, его испонение и формирование и предоставление отчетности), на трех из которых осуществляется анализ результативности деятельности органов местного самоуправления. На всех этапах задействованы показатели, позволяющие определить результативность и эффективность осуществляемой деятельности, ожидаемую через 3-5 лет и непосредственно на очередной год.

Стратегическое планирование

/ Установка целей, К / разработкам ' \ корректировка 1 показателей 1 Установка ^ч ожидаемых результатов (задач N и мероприятий), значений показателей \ 2 1

\ Подведение итогов, Определение А

\ анализа результатов, промежуточных /

составление результатов V ,

к отчетности

^ N. 4 3 /

Формирование и предоставление Испонение бюджета развития

отчетности

Рисунок 4 - Система формирования бюджета развития*

Формирование бюджета развития муниципального образования позволит создать в завершенном виде эффективную систему управления местными финансами, включающую применение бюджетирования, ориентированного на результат, среднесрочное и догосрочное финансовое планирование, внедрение новой системы бюджетной классификации (с выделением в ней конкретных статей расходов на решение вопросов местного значения).

Проведенные исследования позволили предложить расчет индекса эффективности системы бюджета развития муниципального образования (ИЭБР), определяемый как среднеарифметическое следующих индексов:

ИяГ^к + Дг я* 4 Жк + ш)

ИЗБР = Ч1-

К1=ДНБР = МД/ДБ

где ДНБР- договая нагрузка, МД- объем муниципального дога в составе бюджета развития, ДБ1- доходы бюджета без учета безвозмездных перечислений;

разработан автором

К2-ДСЦ =

где ДСЦ - достижение стратегических целей по каждому из направлений развития, п- количество стратегических направлений развитая, ФЗ- фактическое значение показателей достижения стратегической цели, ПЗ- плановое значение показателей стратегической цели в отчетном периоде;

Кз=УРП =РП/ПРП где УРП- уровень реализации проектов, РП Ч реализованные проекты за счет средств бюджета развития, ПРП - планируемые к реализации проекты в отчетном периоде;

К4=УЗБФП = БП/ДБР где УЗБФП- уровень зависимости бюджета развития от финансовой помощи регионального бюджета, БП- безвозмездные перечисления в бюджет развития из регионального бюджета, ДБР- общие доходы бюджета развития;

К5=КУМФ =А*ИПБ+В*БОР+С*УР где КУМФ- качество управления местными финансами, определяемое как аддитивная взвешенная следующих показателей; А, В, СЧ весовые коэффициенты, отражающие вклад каждого показателя и определяемые экспертно, ИПБ испонение плановых показателей бюджета, БОР- применение бюджетирования, ориентированного на результат, УР- применение системы управления по результатам1.

Создание системы формирования бюджета развития муниципального образования - процесс длительный и сложный, требующий коренных перестроек законодательства, бюджетной и других систем, а также тесного сотрудничества органов власти, предпринимателей и населения. Он определяет систему догосрочного бюджетного планирования на основе концепции стратегического развития, и дожен стать важнейшим инструментом финансового обеспечения и управления социально-экономическим развитием муниципальных образований.

1 Перечень показателей оценки качества управления местными финансами, направляемыми на реализацию целей развития, не является закрытым и может меняться в зависимости от изменений бюджетного законодательства, социально-экономической ситуации и других факторов

Основные положения и диссертации изложены в следующих публикациях автора:

1. H.A. Скокова. Цели и задачи бюджета развития муниципального образования/ Финансы, №4 2004 года, 0,33 п.л. (издание, рекомендованные ВАК).

2. H.A. Скохова. Проблемы формирования бюджета развития в системе местного самоуправления./ Наука Кубани, №1, 2004 год, 0,32 п.л.

3.Н.А.Скокова. Договое финансирование развития муниципального образования./ Материалы XII научно-практической конференции Института экономики, права и гуманитарных специальностей Наука Кубани 2004. - Краснодар: ИнЭП, 2004. - 0,25 п.л.

4.Н.А.Скокова. Актуальность функционирования бюджета развития муниципального образования./Материалы научно-практической конференции Человек. Сообщество. Управление: взгляд молодого исследователя. Апрель 2006 года,- Краснодар: КубГУ, 2006,- 0,48 п.л.

5. H.A. Скокова. Создание условий привлекательности для инвестиционной деятельности муниципального образования / Экономический вестник ЮФО (научно-практический журнал) №3,2007 год, 0,33 п.л.

6. В. И. Матеюк., H.A. Скокова. Стратегический подход к формированию бюджета развития в свете реформирования бюджетного процесса / Налоговые И финансовые известия Кубани. №9, сентябрь 2007 года, 0,45 п.л. (вклад автора 0,32 п.л.).

7. H.A. Скокова. Методика мониторинга эффективности использования средств местного бюджета в целях реализации стратегических программ развития / Налоговые и финансовые известия Кубани. №5, май 2009 года, 0,26 п.л.

Подписано в печать 16.05.2009г. Гарнитура Тайме. Печать ризография. Бумага офсетная. Заказ № 482. Тираж 100 экз.

Отпечатано в типографии ООО Копи-Принт. Краснодар, ул. Красная, 176, оф.З. т/ф 279-2-279. E-mail: copyprint@mail.ru ТК Центр города

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Скокова, Наталья Александровна

Введение.

Глава 1. Бюджет развития в управлении социально-экономической трансформацией муниципального образования.

1.1. Стратегическое планирование экономического развития муниципального образования.

1.2 Форма финансового обеспечения социально-экономического развития муниципального образования.

1.3 Концепция бюджета развития муниципального образования: сущность и специфика.

Глава 2. Анализ стратегической направленности бюджетов муниципальных образований.

2.1. Проблемы, препятствующие образованию бюджету развития муниципального образования.

2.2 Реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации и его влияние на формирование правовой основы бюджета развития муниципального образования.

2.3 Анализ финансовых ресурсов, обеспечивающих формирование бюджета развития муниципального образования.

Глава 3. Бюджет развития как инструмент осуществления стратегических, социально-экономических преобразований местного самоуправления

3.1 Управление финансовыми ресурсами местного сообщества в целях социально-экономического развития территории и повышения ее инвестиционной привлекательности.

3.2 Стратегический подход к формированию бюджета развития в свете реформирования бюджетного процесса.

3.3 Методика мониторинга эффективности использования средств бюджета развития в целях реализации стратегических программ развития.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджет развития как инструмент финансового обеспечения и управления социально-экономическим развитием муниципальных образований"

Актуальность темы исследования. Финансовое обеспечение управления социально-экономическим развитием муниципальных образований является одной из наиболее сложных проблем, остро проявившихся в ходе реализации административной реформы и реформы местного самоуправления в России. Действующая в настоящее время модель бюджетной системы не позволяет органам местного самоуправления в поной мере обеспечить их финансовыми ресурсами для испонения расходных обязательств.

В настоящее время по данным Счетной палаты Российской Федерации реальные расходы муниципальных образований превышают их доходы в 2 раза, около 95% местных бюджетов являются дотационными и формируются в основном за счет финансовой помощи. Анализ законодательства показывает, что государственная бюджетная политика направлена на увеличение консолидированного бюджета Российской Федерации и снижение собственных доходов бюджетов муниципальных образований. Из четырнадцати налогов, ранее закрепленных за бюджетами муниципальных образований, к настоящему времени сохранились лишь два - налог на имущество физических лиц, земельный налог. Большинство же собираемых на территории средств зачисляются в бюджеты вышестоящих уровней. В итоге бюджетных средств недостаточно не только для развития территории, но и для обеспечения текущих задач, закрепленных федеральным законом Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации №131-Ф3 от 06.10.2003 года. В связи с этим, вопрос о привлечении допонительных финансовых ресурсов в экономику муниципальных образований и создание бюджета развития, как особой формы образования и расходования бюджетных средств, обеспечивающих развитие муниципальных образований, представляет особую актуальность.

Степень разработанности проблемы. В современных исследованиях можно выделить два паралельно развивающихся научных направления. Одно объединяет работы в области исследований общих проблем управления развитием, другое - проблемы финансового обеспечения управления развитием. Так, на базе фундаментальных разработок проблем общеэкономического развития известных современных авторов Р. Акоффа, Дж. Бортса, П. Дугласа, Ч. Кобба, М. Портера, Р. Солоу успешно ведутся разработки в области стратегического управления и стратегического планирования, как в бизнес сфере, так и в территориальном управлении. Среди российских авторов этими проблемами успешно занимаются Т. Авдеева, Г. Ветров, А. Гранберг, А. Егоршин, В. Иванов, Б. Кузык, В. Кушлин, Д. Львов, Р. Попов, В. Рохчин, Ю. Филиппов, П. Цицин, Ю. Яковец и другие. Финансовые проблемы управления развитием, функционирования местных бюджетов исследованы в работах А.Бабича, М.Вышегородцева, Л.Велихова, А.Воронина, Л.Дробозиной, И.Зулькарная, В.Игнатова, М.Климовича, А.Лаврова, В. Матеюка, С. Пахомова, Г. Поляка, В. Свищевой, В. Христенко, X. Циммерманна, М. Яхъяева, М. Яндиева и других. В то же время появляется необходимость усиления взаимодействия этих относительно самостоятельных направлений исследований, поскольку возникает целый ряд проблем, находящихся на стыке этих двух направлений исследований. К их числу можно отнести проблемы финансового обеспечения реализации стратегических планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований, укрепления их финансовой самостоятельности в условиях становления местного самоуправления и реформирования бюджетного процесса, порядка и источников формирования бюджета развития.