Концепція місцевого самоврядування в Європейській Хартії місцевого самоврядування та в Конституціі Украіни
Статья - Юриспруденция, право, государство
Другие статьи по предмету Юриспруденция, право, государство
КОНЦЕПЦІЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В ЄВРОПЕЙСЬКІЙ ХАРТІЇ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ТА В КОНСТИТУЦІІ УКРАІНИ
Віктор КРАВЧЕНКО, завідуючий кафедрою конституційного та адміністративного права Інституту економіки та права "Крок"
Що стосується новітніх підходів до розкриття змісту терміну "місцеве самоврядування", то вони, як правило, опираються на нормативне визначення, що міститься в Європейській хартії місцевого самоврядування:
"1. Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою публічних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.
2. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом".
З цього визначення випливає, що обєктом місцевого самоврядування виступає частка публічних (державних) справ, яку становлять питання місцевого значення, тобто такі питання, що мають локально-територіальний характер і виникають в процесі функціонування територіальної громади, задоволення потреб її членів. Ці питання носять комплексний характер, оскільки повязані з реалізацією інтересів членів територіальної громади в усіх сферах місцевого життя: економіка, освіта, культура, громадський порядок тощо. В той же час чітко визначити коло питань місцевого значення, відмежувати їх від питань загальнодержавного чи регіонального значення надзвичайно важко, Європейська Хартія не містить яких-небудь критеріїв такого розмежування, надаючи тим самим повну свободу з цього питання національному законодавству.
Визначення місцевого самоврядування, що міститься в Європейській Хартії, є досить прагматичним, свідченням чого є наступне:
1. Хартія не обмежується правом місцевих властей самостійно приймати рішення з питань місцевого значення, в ній акцентується увага на їх реальній спроможності це робити. Поняття спроможності є важливим у тому сенсі, що право управляти місцевими справами обовязково повинно супроводжуватися реальними засобами (а саме, фінансовими, матеріальними, кадровими та іншими ресурсами), які мають у своєму розпорядженні місцеві власті. Такий підхід надзвичайно важливий він дозволяє зясувати коли місцеве самоврядування реально функціонує, а коли воно залишається лише декларованим його правова модель не втілюється на практиці.
2. Згідно Хартії на перше місце в механізмі здійснення місцевого самоврядування поставлені "ради або збори", тобто представницькі органи місцевого самоврядування, а вже потім власне територіальна громада, яка використовує з цією метою "збори громадян, референдуми або будь-які інші форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом". Такий підхід Хартії до визначення ролі органів місцевого самоврядування дозволяє деяким вченим стверджувати про "факультативний" характер участі територіальної громади (через форми прямої демократії), громадян у здійсненні місцевого самоврядування. На наш погляд, з такою оцінкою погодитися неможливо в принципі, оскільки представницькі органи місцевого самоврядування формуються територіальною громадою шляхом місцевих виборів (що також є однією з форм прямої демократії) і, в силу цього, діють за дорученням та в інтересах територіальної громади, що свідчить про її роль як первинного субєкта місцевого самоврядування.
Конституція України розглядає місцеве самоврядування як багатогранне та комплексне політико-правове явище, що характеризується з різних сторін. Зокрема, аналіз конституційних положень дозволяє зробити висновок, що місцеве самоврядування як обєкт конституційно-правового регулювання виступає в якості:
по-перше, однієї із засад конституційного ладу України;
по-друге, специфічної форми народовладдя;
по-третє, права жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення.
Місцеве самоврядування як засада конституційного ладу України виступає одним із найважливіших принципів організації і функціонування публічної влади в суспільстві та державі. Сьогодні цей принцип розглядається як необхідний атрибут будь-якого демократичного ладу, зокрема, в ст.2 Європейської хартії місцевого самоврядування проголошується: "Принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у законодавстві країни і, за можливістю, в конституції країни".
Можна нагадати, що вперше в Україні принцип визнання місцевого самоврядування був закріплений ще в Конституції УНР 1918 року, хоча положення так і не були реалізовані. За радянських часів цей принцип рішуче заперечувався, він суперечив централізовано-бюрократичному характеру радянської держави.
Конституція України 1996 року в повній відповідності до вимог Європейської Хартії, поруч з такими фундаментальними принципами, як народовладдя, суверенітет і незалежність України, поділ державної влади тощо, в окремій статті (ст. 7) фіксує принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування. Подібні положення містять і конституції