Социальные реформы в России: итоги и ближайшие перспективы
Доклад - История
Другие доклады по предмету История
Социальные реформы в России: итоги и ближайшие перспективы
Весной 1997 года, когда российское правительство приступило к работе в обновленном составе и посты первых заместителей В. Черномырдина заняли А. Чубайс и Б. Немцов, реформирование социальной сферы было провозглашено одним из приоритетных направлений. В этом нет ничего удивительного: к тому времени социальные расходы (с учетом дотаций общественному транспорту и жилищно-коммуналь-ному хозяйству) составляли свыше половины всех расходов консолидированного бюджета и внебюджетных фондов.
Обострение бюджетного кризиса, отчетливо обозначившееся к тому времени, в значительной мере было предопределено нереформированностью отраслей социальной сферы, где масштабы неэффективного и социально неоправданного расходования средств достигли гигантских масштабов. Стало очевидным, что без проведения глубоких структурных реформ в социальной сфере невозможно дальнейшее улучшение общеэкономической ситуации в стране. Вместе с тем, оглядываясь на прошедший год, приходится признать, что правительству так и не удалось на практике приступить к осуществлению глубоких структурных преобразований в отраслях социальной сферы, связанных с изменением механизмов их финансирования. Почему так получилось и какие уроки необходимо извлечь из опыта 1997 года?
Можно сказать, что постсоциалистические страны с переходной экономикой демонстрируют три модели социальной политики. На мой взгляд, обращение к этим моделям позволяет лучше понять характер проблем, с которыми Россия сталкивается сегодня в социальной сфере.
Первая модель характерна для стран Центральной Европы (прежде всего Польши, Венгрии и Чехии). Эти страны сравнительно легко и быстро преодолели период финансовой нестабильности в самом начале переходного периода и избежали период затяжной высокой инфляции. Они смогли избежать резкого снижения налоговых поступлений, порождаемого длительной высокой инфляцией (эффект Танци), и благодаря этому сохранили государственные доходы на сравнительно высоком уровне (40-50% ВВП).
Такой уровень поступлений в бюджет и внебюджетные фонды позволил большинству этих стран не только предотвратить снижение, но и добиться существенного роста социальных расходов в процентах к ВВП [1, 2]. Вместе с тем, как показывает ряд исследований [3, 4], уровень налоговых изъятий здесь оказался существенно выше, чем в странах с сопоставимым уровнем экономического развития. Это превратилось в существенное препятствие для достижения высоких темпов экономического роста и сокращения отставания от развитых стран.
Снижение налогового бремени в этих странах потребует в том числе и уменьшения ассигнований на социальные цели, поскольку значительная их часть, как и в большинстве стран переходной экономики, используется неэффективно. И проведение структурных реформ, обеспечивающих рационализацию социальных расходов, создает условия для сокращения данных ассигнований без ущерба для уровня реальной социальной защищенности населения. Однако именно в силу относительно благополучной экономической ситуации, сложившейся благодаря тому, что здесь смогли избежать глубоких финансовых потрясений в начале перехода к рынку, социально-политические условия для проведения структурных реформ оказываются не вполне благоприятными. В ситуации относительного экономического благополучия сложно сформировать политический консенсус вокруг масштабных структурных реформ, которые, обеспечивая условия для более быстрого роста уровня жизни в среднесрочной перспективе, ущемляют интересы влиятельных социальных групп на раннем этапе их проведения. Таким образом, в данной группе стран структурные преобразования в социальной сфере, скорее всего, будут проходить медленно и непоследовательно. В долгосрочной перспективе это может негативно сказаться на темпах экономического роста и роста уровня жизни населения.
Вторая модель социальной политики стран переходной экономики диаметрально противоположна первой. Она характерна для тех государств, которые пережили длительные периоды высокой инфляции и в полной мере испытали на себе эффект Танци в виде резкого падения налоговых поступлений в процентах к ВВП. К их числу относятся прежде всего республики Закавказья и Средней Азии. К концу периода высокой инфляции уровень доходов расширенного правительства в процентах к ВВП в большинстве из них снизился в 2-7 раз по сравнению с дореформенным уровнем и колебался в пределах 5-25% ВВП [1, 5]. Налоговые изъятия в процентах к ВВП в этих странах продолжали оставаться на низком уровне даже после завершения финансовой стабилизации.
В соответствии со снижением общего объема государственных доходов происходило и сокращение расходов на социальные цели. Как правило, оно не сопровождалось целенаправленными мерами структурного характера, обеспечивающими более рациональное использование имеющихся средств, и поэтому происходило болезненно, с немалыми политическими и социальными издержками. В ряде случаев, например в Грузии и Таджикистане, целые отрасли социальной сферы практически лишились государственного финансирования и всецело зависели от негосударственных источников поступления денежных средств. Вместе с тем, как показывает пример жилищной и пенсионной реформы в Казахстане и единовременного повышения на 5 лет пенсионного возраста в Грузии, социальные реформы структурного характера в ситуации столь глубокого кризиса всей социальной сферы уже не