Учебники

Глава 16. Социальные технологии инновационного управления регионом

В данной главе будут рассмотрены следующие основные вопросы.

1. Современная управленческая концепция развития региона.
2. Функции регионального государственного управления — основа технологизации.
3. Универсальные и частные технологии регионального развития.

1. На пути возрождения России, выхода ее из кризиса первоочередным является подъем территорий, раскрепощение их жизненных сил при одновременном укреплении центра. Региональный фактор становится ныне одним из определяющих. При решении вопросов формирования гражданского общества, целостности российского государства, развертывания демократического механизма функционирования политической власти все в большей мере учитываются интересы регионов. Это связано с возрастанием роли человеческого ресурса в системе современной организации социума, который все в большей мере будет представлять собой ассоциации самостоятельных, самоуправляющихся подсистем (региональных, трудовых, семейных, профессиональных, творческих, политических и т.п.).

Это объективная тенденция, которая пробивается через экономическое, социальное, культурное и политическое напряжение, конфронтацию и противостояние, в системе федеративных отношений в России.

Одна из причин такого напряжения — управленческая ситуация в стране, когда административно-командная система управления рухнула, а новая — демократическая, самоуправленческая, с широким делегированием функций управления на места, предоставлением материально-технических, кредитных, финансовых и других рычагов — не создана. В этих условиях происходит резкое ослабление управляемости в регионах, снижение престижа государственных органов (как федеральных, так и региональных).

Такая ситуация представляет большую опасность для целостности России и требует адекватного решения. Одно из них — оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления. Именно управленческие ресурсы в ряду антикризисных приобретают сегодня первостепенное значение и могут рассматриваться как приоритетные. Управленческие инновации, современные технологии управления в цивилизованном мире давно воспринимаются как основной источник прогресса и цивилизованного развития, особенно в периоды кризисов и обновления общественных систем. Обычно выдвигаются различного рода смелые управленческие проекты, программы, социальные технологии возрождения и развития, в том числе и региональные.

В Японии, например, отдельные меры как долгосрочного, так и кратковременного влияния на регионы начали разрабатываться во второй половине 50-х годов. В 60-х годах уже сформировалась общегосударственная региональная политика, появились "планы комплексного развития территории страны". Их разработка и реализация проходили разные этапы и в настоящее время приобрели вид государственного проекта "Технополис".

Известно, что в мире под влиянием управленческих мер сглаживалась зависимость развития экономики отдельных отраслей, регионов от сырьевых ресурсов, усиливалась тенденция структурной перестройки экономики и социальной инфраструктуры поселений. Например, США давно интересовали и интересуют сегодня не только кратко- и среднесрочные потери в результате энергетического кризиса, но и долгосрочные проблемы: чрезмерная зависимость от природного фактора, пределы роста на неизменной технологической базе. На основе тщательного анализа ряда стратегических центров, в том числе и Римского клуба, в США была разработана и успешно реализована государственная энергетическая программа, что позволило провести структурные изменения в экономике. В результате в полную силу заработали воспроизводственные факторы политики энергосбережения, упали цены на природное сырье.

Международный опыт и острота накопившихся региональных проблем требуют принципиально новых подходов к выработке современной управленческой концепции развития территорий. В ее основу, очевидно, следует положить разработку общих принципов политики (программы, проекты) регионального возрождения, формирования и реализации этой концепции различных сферах общественной жизни (экономической, социальной, экологической, научно-технической, самоуправленческой, духовно-культурной и т.п.). Инновационные проекты, программы должны быть подкреплены финансово-экономическими, структурными, юридическими рычагами обеспечения.

Все предложенные меры могут быть направлены на более полное раскрытие внутренних источников и резервов самоуправления регионов, более рациональное использование их потенциала.

Превращение регионов из объектов региональной политики в их активные субъекты не должно привести к распаду единой территории, преобладанию местнических интересов над государственными. Необходимо сбалансировать развитие двух тенденций: тенденции децентрализации, стремления регионов к самостоятельности, самоуправлению и одновременно тенденции сохранения и укрепления центра, его ведущих позиций в государственном регулировании, т.е. централизации.

С точки зрения социально-технологического подхода, регионы должны получить из центра стратегические и тактические инициативы, способствующие федеральной политике регионального возрождения, направленной на реализацию их пока "замороженных" ресурсов. Предложения должны быть опережающими, инновационными, снимающими главные причины конфронтации центра и регионов, упреждающими деструктивные и местнические действия последних. Стратегические ориентиры позволят находить и накапливать средства, искать конструктивные пути решения региональных проблем.

Не менее важно сменить концептуальную схему развития, определить приоритеты.

Во-первых, определить приоритетные зоны в регионах, первоочередные ресурсы. Они могут быть не только экономическими (а в числе экономических приоритет принадлежит необходимости структурных изменений в хозяйстве), но прежде всего социальными, интеллектуальными и научно-техническими.

Во-вторых, наметить необходимые меры управленческого характера, направленные на преодоление результатов ущербной в прошлом политики, которая привела к оттоку населения из сел средних и малых городов в крупные.

С учетом этого представляется возможным сформулировать несколько методологических принципов и конкретных мер, направленных на возрождение территорий, регионов на уровне федеральной политики.

Во-первых, усиление взаимодействия ряда крупных взаимодополняющих регионов (парные и многосторонние), направленное на объединение ресурсов нескольких партнеров, установление тесных хозяйственных и прямых связей (Нечерноземье — северные регионы; южные регионы — Восточная Сибирь и Дальний Восток и т.д.), вплоть до разработки и принятия совместных проектов развития на взаимовыгодной основе. Открывается уникальная возможность использования природных ресурсов Нечерноземья, где могут быть обустроены наиболее квалифицированные специалисты из числа увольняющихся из армии, беженцев, мигрантов с Севера и т.п.

Во-вторых, выделение приоритетов структурной перестройки народного хозяйства в базовых районах, постепенное освобождение их от трудозатратных производств, требующих большого количества сырья, энергии, природных и человеческих ресурсов, перевод на современное, высокотехнологическое и наукоемкое производство. Это в первую очередь относится к регионам с неблагоприятными природно-климатическими условиями, где освоение природных ресурсов уместно "не числом, а уменьем".

Целесообразно положить в основу государственной политики регионального возрождения принцип создания узлов стабилизации и развития, получивший широкое распространение во многих развитых странах. Суть его состоит в том, что в менее развитых районах специально выделяются территории, на которых совместными усилиями государства, региональных и местных властей, частного сектора и иностранных инвесторов формируются новые территориально-производственные образования (ТПО). Они становятся "полюсами роста" (очагами развития) для данных регионов. Их цель — уменьшить кризисные явления в наиболее развитых в индустриальном, технологическом отношении регионах, оживить экономическую, научно-технологическую и интеллектуальную жизнь на местах, постепенно менять социальную инфраструктуру жизни людей и экономическую обстановку.

В основу рационального распределения производительных сил по территориям (японский опыт) целесообразно положить принцип проецирования опережающих, принципиально новых наукоемких технологий на регионы, которые, обеспечили бы инновационный прорыв в провинции, способствовали бы на основе современной инфраструктуры и более благоприятной экологической обстановки привлечению талантливой и инициативной части населения из крупных городов, созданию островков нового технического, интеллектуального, информационного, социального пространства по типу так называемых наукоградов.

На этой основе создать условия для существенных сдвигов в размещении производительных сил и интеллектуальных ресурсов, усилить тенденцию к сокращению разрыва в условиях развития между регионами, проецировать на периферию не устаревшие технологии, а опережающие, инновационные и наукоемкие.

Структурную перестройку экономики тесно связать с преодолением территориально-отраслевых диспропорций, с освоением интенсивной модели развития народного хозяйства, основанной на приоритетном использовании высокотехнических, наукоемких производств.

По типу японского проекта "Перспективы политики на 80-е годы" разработать и предложить региональную техническую политику в тесной связи с социальным оздоровлением регионов. В ней представить как срочные, так и перспективные меры в этом отношении, обеспечить сбалансированное развитие высокотехнологической промышленности, передовой науки и нового социального пространства, создание инновационного информационно-аналитического фона и культурно-духовной среды (технополисы).

В числе первоочередных мер возможно использование мини-технологий (энергосберегающих и экологически чистых) при интенсивном и рациональном освоении имеющихся природных ресурсов. Решение этих задач зависит от качества регионального государственного управления.

Снижение управляемости в регионах обусловлено следующими причинами:

• обострение социально-экономической ситуации в регионе (спад производства, инфляция, рост цен, падение жизненного уровня населения);
• отсутствие четкой федеральной политики в отношении перспектив экономического и социального развития регионов;
• рост противоречий и напряженности на национально-этнической почве;
• конфликты и противостояния различных ветвей власти на федеральном уровне и связанные с этим непоследовательность и противоречивость принимаемых центром решений;
• невостребованность культурного, научного и интеллектуального потенциалов регионов;
• отсутствие обоснованной системы обучения, подготовки, переподготовки и продвижения кадров всех уровней;
• слабое информационно-аналитическое обеспечение органов власти и управления всех уровней;
• недостаточная связь органов государственной власти и управления с органами местного самоуправления;
• отсутствие четкого разделения функций управления между центром и регионами, недостаточная регламентация прав и обязанностей верхних и нижних структур власти.

Поэтому назрела необходимость повышения управленческого статуса регионов, что возможно:

• а) при выравнивании прав всех субъектов федерации (республик, краев, областей);
• б) при наличии перспективной структуры управления и целесообразной кадровой политики.

Общими предпосылками создания качественно новых организационных структур являются:

1. Радикальное преобразование производственного аппарата на основе научных достижений и новой техники (технологии), что позволяет оптимизировать структурную политику в регионах и в стране в целом, создавать режим благоприятствования технологической революции.
2. Человек со всеми его запросами становится главной целью современного общества. Его быт, материальное благополучие, здоровье, духовные запросы — тот общественный индикатор, с помощью которого определяются направления инвестиционной, социальной, экономической и научно-технической политики.
3. Демократизация производства и управления становится главным требованием на пути возрождения регионов. Свобода предпринимательства, развитие самоуправленческих структур и желание огромного количества субъектов собственности внести в процесс производства и управления качественно новые мотивы деятельности — закономерность общественного развития территорий.

Вероятно, именно на этом пути открываются неограниченные возможности социального, экономического, научно-технического и духовно-нравственного прорыва в формировании рыночных отношений.

Многообразие, новизна и острота региональных проблем управления экономикой для их успешного решения требуют разработки новой концепции государственного управления всем народнохозяйственным комплексом. Она должна быть органичной составной частью общей федеральной концепции возрождения регионов, территорий. Ее разработка и реализация начинаются с создания необходимого правового пространства, нормотворческой деятельности представительных органов власти федерации. Без законодательных актов, четко разграничивающих уровни государственного влияния по вертикали управления хозяйством, дальнейший переход к рыночным отношениям невозможен.

2. Важнейшим фактором взаимодействия трех уровней управления в стране — федерального, регионального и местного — является признание Российской Федерации в качестве единого и неделимого демократического государства, в котором все региональные структуры должны являться его неотъемлемой частью.

Органы государственной власти и управления на любом из указанных уровней действуют независимо друг от друга, взаимодействуя в пределах полномочий на основе единой схемы управления федеративным государством и его субъектами. Обладая на своей территории всей государственной властью, субъекты федерации передают на основе договора о- разграничении полномочий органам государственной власти Российской Федерации следующие функции:

• принятие и изменение Конституции Российской Федерации;
• федеративное устройство (состав территории Российской Федерации и ее целостность);
• регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;
• установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных государственных органов; установление общих принципов организации системы органов представительной и исполнительной власти регионов;
• определение основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
• федеральная государственная собственность и управление ею;
• установление правовых основ единого рынка (финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки);
• федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития;
• федеральные энергетические системы, ядерная энергетика; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе;
• внешняя политика;
• внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
• оборона и безопасность;
• государственная граница;
• судоустройство, прокуратура, законодательство;
• метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; официальный статистический и бухгалтерский учет;
• федеральная государственная служба.

Расширение экономической самостоятельности регионов на основе перераспределения управленческих функций предполагает выделение сферы совместного ведения федеральных и региональных структур управления и сферы деятельности территориальных органов управления, включая функции, характерные для местного самоуправления.

Отсутствие государственных нормативных актов, четко разделяющих функциональное наполнение деятельности представительных и исполнительных органов, создает серьезные трудности в осуществлении национальной стратегии развития. Следовательно, только накопленный опыт в области разграничения прав позволяет сегодня предложить перечень функций для представительных и исполнительных структур власти.

Так, можно выделить общие функции управления регионом:

• обеспечение комплексного социально-экономического развития;
• исполнение на местах законов РФ;
• осуществление связи между органами государственной власти и управления РФ и органами местного самоуправления;
• привлечение населения, общественных организаций к управлению территориями;
• управление собственностью региона, земельными и другими природными ресурсами;
• участие в формировании и реализации на территории государственных программ;
• содействие развитию местного самоуправления;
• контроль за эффективным размещением производственных и социальных объектов, рациональным использованием природных ресурсов, охраной окружающей среды, а также в области социальной защиты населения;
• участие во внешнеэкономических связях.

3. Разграничение властных функций на местах — первая универсальная технология. Представительный орган власти берет на себя функции стратегического концептуального свойства: формирует программу развития территории на перспективу, тогда как администрация субъекта федерации управляет всей совокупностью элементов социально-экономического и духовно-культурного комплекса территории. Однако на практике взаимодействие исполнительной и представительной ветвей власти неконструктивно, имеется их противостояние.

Вторая универсальная технология — это конструирование рациональной схемы управления регионом. Острота управленческой ситуации в регионах еще более осложняется тем, что схемы управления конструируются либо из нормативных юридических документов, либо из прошлого опыта. Данные управленческой науки (прогнозирования, мониторингового отслеживания, создания сложных самонастраивающихся систем и т.п.) исключаются из нормального механизма функционирования регионов. Это еще в большей мере нагнетает социальное напряжение, нарастает эскалация конфликта между центром и периферией, складывается мощный механизм торможения развития и центра, и регионов. Не используются мощные социальные и иные ресурсы регионов.

Исследования ситуации в регионах показывают низкий информационно-аналитический потенциал регионального государственного управления, их инновационный консерватизм, профессиональную неподготовленность управленцев к решению как стратегических, так и тактических вопросов. Из механизма управления исключены методы социальной и экономической диагностики, наукоемкие технологии, экспертные оценки и т.п. — все, что способно повлиять на изменение ситуации к лучшему. Поэтому третья универсальная технология — оптимизация информационно-аналитической деятельности в регионе.

Следующая универсальная технология призвана реализовать комплексный системный подход к анализу ресурсов, а не односторонний, при котором преимущественно учитываются только экономические, природные, водные, лесные и другие традиционные ресурсы. Каждый регион обладает ресурсами многостороннего развития (социального, политического, интеллектуального, культурно-духовного, концептуального, информационно-аналитического и т.п.). Объединенный многообразными и реальными связями (производственно-трудовыми, социально-экономическими, политическими, духовно-культурными, этническими и т.п.), регион не только расчленяется на различные подсистемы, но и выступает как определенная целостность. Здесь неизбежно возникают промежуточные зоны, взаимодополняющие процессы и интеграционные функции управления.

Без понимания целостности трудно представить регион как объект технологизации. Возрастает необходимость исследования происходящих в регионах процессов (экономических, социальных, политических, духовно-культурных), трезвая оценка интегральной ситуации, в том числе и управленческой, и на этой основе обновление, изменение функций регионального управления. Это в свою очередь позволяет предложить оптимальные структуры и механизмы, нормативные документы регионального управления, саморазвития регионального социума.

Эта идея целостного подхода к определению ресурсов региона, поиску их интегральных зон и выявлению нетрадиционных, инновационных ресурсов, которые могут быть введены в "прорыв" и позволят инновировать весь механизм вскрытия резервов, является принципиальной. Она представляется базовой для обоснования концепции развития отдельных регионов, разработки региональных инновационных проектов и программ, нормативных документов (уставов, положений, договорных соглашений), их технологического обеспечения.

Несоблюдение этой универсальной технологии привело к обратным результатам: к стагнации, углублению противоречий между всеми частями, элементами и звеньями регионов и общества в целом. Региональное государственное управление оказалось в плену законов первичного накопления капитала, господства иностранной валюты на внутреннем рынке, повальной приватизации прежде всего в отраслях ведущего отечественного производства.

Представляется, что "механический" подход к теории системности, тем более в региональной политике, методика набора лишь составных элементов "целостности" без учета многофакторности внутренних связей этой целостности вряд ли могут обеспечить решение глобальной задачи — всеобщего преобразования регионального социума. Следующей универсальной технологией будет деятельность по преобразованию социосферы как совокупности внешних и внутренних элементов, пронизывающих все части социального организма региона. Именно состояние социосферы является исходной не только для измерения результатов регионального государственного управления, но и выработки самой концепции осуществления экономических реформ на региональном уровне.

Спонтанное вхождение регионов в рынок приводит к драматическим ситуациям в социальном положении населения и катаклизмам в экономике. В особо тяжелом положении находятся регионы, в которых действуют предприятия-гиганты с устаревшей технологией, с высокой концентрацией стагнирующих отраслей промышленности. Управление подобными предприятиями осуществлялось из центра и по долгосрочным программам реконструкции и инвестирования. Государственная политика научно-технического развития была рассчитана на определенную очередность и плановую последовательность технологических преобразований предприятий промышленности в регионах. Рыночный механизм хозяйствования легко разрушает механизмы планово-регулируемой экономики, адаптация к нему происходит очень болезненно и медленно. Помехой в данном случае является отсутствие адекватных организационных отношений. По этой же причине страдают регионы, наиболее зависимые от устойчивых поставок продовольствия, сырья, продукции производственно-технического назначения, т.е. имеющие ограниченные возможности самообеспечения и саморегулирования.

Экстремальная социально-экономическая ситуация характерна практически для всех регионов страны, старопромышленных и наиболее милитаризованных регионов центра, Сибири и Дальнего Востока. Сюда же относятся регионы социального бедствия, где до 90% населения живет ниже уровня бедности (Тува, Калмыкия, республики Северного Кавказа, некоторые регионы Нечерноземья).

Универсальной технологией выступает деятельность по преобразованию экономического пространства. Совершенно очевидно, что большинство республик и регионов страны располагают ограниченными собственными возможностями внутреннего рынка и способны динамично развиваться, удовлетворять свои потребности только в рамках единого для всей страны экономического пространства, но с учетом сложившейся специализации. Понимая это и адаптируясь к развалу экономического пространства бывшего СССР, регионы идут на создание локальных экономических союзов (например, Большая Волга, Урал и др.), хотя такого рода территориальные ассоциации зачастую носят больше политический, чем экономический, характер.

Принимая во внимание особенности многостороннего развития регионов России, универсальная технология призвана учитывать специфический подход к реализации экономической политики в регионах.

Регионализация экономики страны сопровождается регионализацией рыночных реформ. Поэтому необходимо:

• учитывать специфику регионов в осуществлении общероссийской инвестиционной, финансовой, социальной, внешнеэкономической политики;
• перенести ряд направлений реформы в основном на региональный уровень, особенно в малом предпринимательстве, социальной сфере, охране природы и использовании природных ресурсов;
• способствовать развитию культуры, защищать интеллектуальную собственность;
• децентрализовать процессы управления реформой, активизировать экономическую деятельность на местах;
• развивать программное управление регионом, с одной стороны, как часть федеральных программ, а с другой — как часть региональных, учитывающих специфику исторически и научно-технически развивающегося хозяйственного комплекса.

К универсальной следует отнести и управленческую технологию. Кризис управления, низкая культура принятия решений и застойный механизм их реализации — вот ряд причин развала экономики регионов, медленной ее структурной перестройки и задержки развития цивилизованных рыночных регуляторов и т.п.

Отсутствие понимания этих истин не позволяет регионам эффективно осуществлять реформирование всех сторон общественной жизни. Медленно идет структурная перестройка экономики, в зачаточном состоянии находятся рыночные механизмы, плохо работают различные формы собственности, не используются кредитно-денежные рычаги, отсутствует инновационное и правовое пространство.

В общественном сознании регионов все еще удерживается порочный стереотип "здравого смысла", деформированного командно-административного стиля мышления, что обусловливает неуправляемость социально-экономической и политической ситуацией в регионах. Общий фон восприятия инноваций низок. Региональная управленческая культура преимущественно прожективна, малоконструктивна, требует коренного изменения. От перспективного социально-экономического планирования отказались, а к стратегическому индикативному развитию регионов не пришли. В регионах пока осуществляется "верхняя" модель самоуправления, а возможности его развертывания снизу, укрепления материально-финансовой базы, кадрового потенциала используются слабо.

Необходимо перевернуть традиционную модель поиска ресурсов и начать их освоение прежде всего с укрепления региональной интеллектуальной собственности, концептуального освоения регионального пространства, более полного использования информационно-аналитических и человеческих ресурсов, инновирования системы управления и персонала управления государственной службы.

Частные технологии призваны оптимизировать многообразные управленческие отношения в регионах.

К числу факторов, тормозящих устойчивое развитие регионов, относятся низкий профессиональный уровень управленческих кадров, неотлаженный механизм использования его потенциала, который характеризуется во многом слабой системой обучения, подбора и расстановки управленческих кадров. Никто из числа опрошенных экспертов не назвал ее эффективной. Наоборот, характеризуют как явно устаревшую, работающую в духе старых бюрократических традиций. Один из узловых вопросов управления, его качественного состояния — оценка системы обучения, подготовки и расстановки управленческих кадров. В свое время она была приспособлена к командно-административным рычагам управления, которые сегодня разрушены, но механизм пополнения и использования кадрового потенциала пока во многом остался прежним.

Одна из частных технологий направлена на формирование имиджа региона. Каждый крупный регион в условиях дестабилизации экономики, роста инфляции, повышения цен на предметы массового спроса, продолжающегося разрушения интеллектуальной среды обитания не только может, но и должен противостоять деструктивным процессам всеми имеющимися у него средствами.

Это возможно только в том случае, когда решения по использованию ресурсов будут приниматься на прочной базе научно обоснованных прогнозов, объективных экспертиз, непрерывно укрепляющейся информационно-аналитической и технологически обоснованной работы всех субъектов управления в регионе. На основе исследований и общей оценки инновационной ситуации в регионах вырисовываются следующие частные технологии: управленческий ресурс, интеллектуальная собственность, региональная наука, информационно-аналитическая деятельность, социальные факторы, кадровый корпус служащих государственного управления, региональные лидеры, обладающие стратегическим мышлением. Разработка и внедрение частных технологий — важное условие выхода регионов из кризиса, переход в стадию стабилизации и устойчивого развития.

Содержание

Дальше