Учебники

Конфликт между губернаторами и законодательными собраниями

Этот конфликт был определяющим в 1991—1993 гг., когда исполнительная власть оказалась выведена из-под контроля советов и губернатор утверждался в роли "хозяина региона", главного центра власти. Данный конфликт оказался первым крупным фактором внутрирегиональной нестабильности в постсоветский период. Причем борьба за власть была реальной, поскольку полномочия советов оставались весьма серьезными. Далее последовал резкий спад 1994 г. в связи с роспуском советов и формированием первых законодательных собраний с очень ограниченными полномочиями. В 1995—1997 гг. начинается медленный подъем региональной законодательной власти, что в отдельных регионах ведет к восстановлению данного типа конфликтности.
За вторым циклом выборов региональных законодательных собраний 1996— 1997 гг. последовала определенная стабилизация отношений между ветвями власти в регионах. Губернаторы отрабатывают технологии контроля за законодательной властью, не позволяющие ей играть определяющую роль в региональном политическом процессе. Законодательные собрания ищут пределы своей политической автономии, которая в регионах сильно различается в зависимости от положений устава, кадрового состава депутатского корпуса и личности спикера. Но говорить о широко распространенном конфликте уже не приходится.
Следует обратить внимание на характерное политическое содержание этого конфликта. За ним отчетливо прослеживается стремление спикеров занять губернаторский пост. Такое стремление само по себе подчеркивает иерархию отношений между ветвями власти в регионах. Причем динамика спикерских успехов и неудач ясно свидетельствует об ослаблении законодательной власти и, соответственно, снижении значимости данного конфликта.
Попытки спикеров стать губернаторами были характерны для первого цикла губернаторских выборов. Это понятно, поскольку первые губернаторские выборы во многих регионах проходили "по следам" конфликта губернаторов и советов, который поделил элиту на противостоящие группы. Наиболее популярные спикеры-оппозиционеры и стали губернаторами в 1996 г., такие, как А. Суриков (Алтайский край), Н. Виноградов (Владимирская область), О. Богомолов (Курганская область), И. Шабанов (Воронежская область), В. Сударенков (Калужская область). Однако затем общее "угасание" региональной законодательной власти и связанного с ней конфликта привело к снижению политического статуса спикеров и их хроническим провалам на выборах. Для спикеров началась полоса неудач: поражения на губернаторских выборах А. Шиянова (Ставропольский край), Л. Ефремова (Курганская область), С. Рябухина (Ульяновская область) и пр. Даже такой известный спикер, как А. Усе (Красноярский край), в отсутствие действующего губернатора не смог выиграть выборы, хотя и мог стать исключением из правила.
В начале и середине 2000-х гг. отношения между ветвями власти в регионах в целом остаются урегулированными, но в пользу губернаторов. Такая ситуация определяется целой системой отработанных губернаторами политических технологий [Политические процессы в регионах России, 1998].
• Формирование депутатского корпуса на выборах. В мажоритарных округах, особенно на периферии исход выборов почти предопределен административным ресурсом. В результате складывается типичный кадровый состав законодательного собрания, в которое входят зависимые от губернатора руководители бюджетных организаций, промышленных предприятий и аграрных хозяйств. Во многих регионах использовалась технология "насыщения" депутатского корпуса главами местных администраций.
• Определение фигуры спикера. В нынешних условиях затруднено избрание спикером яркой личности, реального лидера. Если губернатор полностью контролирует процесс, то спикером становится его ставленник, слабый, зависимый лидер, не имеющий собственных перспектив. В случае более сложного состава депутатского корпуса представленные в нем группы обычно выбирают компромиссную фигуру, т.е. опять-таки не лидера. В результате спикеры за немногими исключениями не в состоянии претендовать ни на губернаторское кресло, ни на развитие законодательного собрания в качестве альтернативного центра принятия решений.
• Текущий губернаторский контроль за депутатской деятельностью. Отрабатывается через влияние на спикера и другие ведущие фигуры (вице-спикеры, главы комитетов), что предопределяет голосование "болота".
О том, что ситуация до последнего времени развивалась в пользу губернаторов, свидетельствует и подавление оппозиционности ряда законодательных собраний. Новые, более "управляемые" выборы позволили разрешить в пользу губернатора острый конфликт в Свердловской и Тверской областях, Чувашии и Туве. Во многих регионах губернаторы свели к минимуму присутствие в законодательных собраниях коммунистов (например, Белгородская область). Даже в Красноярском крае А. Усе после избрания губернатором своего противника на выборах А. Хлопонина стал демонстрировать лояльность новому губернатору, рискуя в противном случае потерять поддержку депутатов.
В 2000-е гг. отмечается очень ограниченный список регионов, где можно говорить о настоящем конфликте между ветвями власти. По России можно найти немало достаточно автономных и (или) амбициозных спикеров, но с ограниченными перспективами для политического роста. Действительно популярных лидеров среди спикеров очень мало.
Итак, в начале XXI в. в отношениях между ветвями власти в регионах наблюдается "смещенное" динамическое равновесие, установившееся в пользу губернаторов. Говорить о мощном конфликте нельзя, поскольку нынешняя ситуация предопределена существующими правилами игры и законодательством. Есть лишь разовые всплески конфликтности и считанные регионы, где отношения действительно напряжены. При этом нигде еще спикер не смог состояться в качестве реальной альтернативы губернатору. И, как показывают социологические исследования, известность спикеров минимум на порядок ниже, чем у губернаторов.
В то же время эта ситуация несколько меняется в сторону обострения противоречий между ветвями власти. Структура законодательных собраний стала иной за счет двух новаций.
• Введение обязательной смешанной системы на выборах. Оно обеспечило представительство в законодательных собраниях самых разных политических партий (включая неизбежное представительство оппозиции), привело к большей поляризации и "политизации" законодательных собраний.
• Вынужденный уход из законодательных собраний глав местного самоуправления. Именно за счет их присутствия обеспечивалась управляемость законодательных собраний в некоторых регионах.
Кроме того, вновь немного повышается статус спикеров на федеральном уровне. Свою роль в этом процессе играет Совет законодателей, а также созданные повсеместно в федеральных округах парламентские ассамблеи. Должность спикера рассматривается многими как удобная площадка для продвижения на губернаторский пост. Роль законодательных собраний немного выросла в связи с тем, что с начала 2005 г. они стали утверждать кандидата на пост губернатора, предлагаемого президентом

< Назад   Вперед >
Содержание