Учебники
Исполнительная власть в других регионах России
В остальных регионах России отмечается своя история развития института регионального руководителя, возглавляющего исполнительную власть.На начальном этапе постсоветской истории предполагалось, что выборность региональных руководителей будет вводиться во всех регионах. В августе 1991 г. президент России Б. Ельцин обещал скорейшее проведение выборов. К тому времени в двух городах, впоследствии получивших конституционный статус городов федерального значения, уже прошли выборы: в июне 1991 г., одновременно с выборами президентов России и Татарстана, в Москве и Санкт-Петербурге состоялись выборы мэров. Это — первые примеры выборов региональных глав в российских регионах, помимо республик.
На переходный период, однако, был создан новый институт — назначаемого президентом главы региональной администрации (под администрацией здесь понимается орган региональной исполнительной власти). Этот институт использовался в краях, областях, автономной области и автономных округах. Назначения начались сразу после победы российского руководства в августе 1991 г. и продолжались до февраля 1992 г. Они считались временной формой и не распространялись на республики. Ключевым нормативным актом на том этапе стал президентский указ "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР" от 22 августа 1991 г.
Назначаемый президентом глава администрации явился важнейшим институтом централизованного контроля в условиях нестабильного государства в начале 1990-х гг. Уступкой региональным элитам была двойная подотчетность главы администрации: его назначение подлежало согласованию с региональным советом, и он оказался подотчетен как президенту, так и совету. На практике региональные советы предлагали президенту одну или несколько кандидатур, из которых обычно и делался выбор. Стабилизирующую роль играла и кадровая политика президента, поскольку главой администрации практически всегда назначался более или менее влиятельный представитель местной элиты.
Таким образом, хотя губернаторов назначал президент, в регионах существовала система сдержек и противовесов, и региональная законодательная власть могла влиять на назначение.
Однако президент мог и не считаться с предложениями региональных советов. Возникали конфликтные ситуации, когда совет отказывался утверждать назначенного президентом главу администрации. В этих случаях президентский назначенец часто продолжал работать в статусе исполняющего обязанности главы администрации. Поэтому реальное влияние выборных органов региональной власти на главу администрации было ограниченным, и федеральный центр стремился к их дальнейшему ограничению.
Переходный период с сохранением института назначаемого главы региональной администрации оказался весьма продолжительным. 24 октября 1991 г. в России был принят закон "О выборах главы администрации" . Верховный Совет даже назначил выборы на 8 декабря 1991 г. Однако в ноябре 1991 г. выборы были отменены Съездом народных депутатов, который ввел мораторий до 1 декабря 1992 г. Причина таких изменений заключалась в новой позиции российского руководства. Оно опасалось, что в результате выборов только что назначенные главы могут проиграть, и к власти придут противники политики Б. Ельцина. "Опасность" прихода к власти в регионах "противников реформ" была публично озвученной позицией высокопоставленных российских чиновников.
В то же время единичные случаи назначения в регионах выборов были. Первая серия выборов в краях и областях приходится на апрель 1993 г., выборы проводились одновременно с всероссийским референдумом. Их инициаторами стали региональные советы, действовавшие в ситуации конфликта с назначенным главой администрации. Эта типичная ситуация стала причиной для проведения выборов в Амурской, Брянской, Липецкой, Орловской, Пензенской, Смоленской и Челябинской областях. Выборы в Красноярском крае решено было организовать в связи с отставкой действующего главы администрации и стремлением руководства края укрепить свои позиции с помощью выборов.
Федеральный центр в этой ситуации занял двойственную позицию. С одной стороны, он был не в состоянии заблокировать проведение региональных выборов в ситуации, когда региональные советы имели значительные полномочия. Дело в том, что съезд народных депутатов России в декабре 1992 г. решил: в конфликтных ситуациях, если губернатор назначен без согласования с советом или если ему выражено недоверие, региональные советы вправе назначить выборы. С другой стороны, в одном конкретном случае — политически важной и экономически значимой Челябинской области центр решил не признавать эти выборы, настаивая на сохранении у власти действующего главы. Последний не принял участия в выборах (в отличие от всех прочих случаев) и остался губернатором. Выборы проходили на фоне ожесточенных споров и судебных разбирательств. Президент страны объявил выборы незаконными на основании решения областного суда, действовавшего в интересах назначенного Б. Ельциным губернатора. Вообще для того чтобы подтвердить свое влияние на процесс региональных выборов, президент принимал решение о назначении избранного главы своим указом, тем самым подтверждая легитимность последнего со своей стороны.
Ситуация сложилась таким образом, что во всех конфликтных случаях 1993 г. "ельцинские" губернаторы проиграли, и президент был вынужден считаться с избранием на пост губернаторов других людей, обычно — представлявших прежнюю партийно-советскую номенклатуру. Иная ситуация сложилась в Красноярском крае, где выиграл исполняющий обязанности губернатора В. Зубов, что полностью устраивало центр. В Челябинской области после выборов на некоторое время возникло двоевластие, но назначенный президентом губернатор сохранил рычаги контроля за ситуацией.
После сентябрьско-октябрьского кризиса 1993 г. федеральный центр сохраняет институт назначаемого губернатора и усиливает его позиции в регионах. Так, 7 октября 1993 г. вышел президентский указ "О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального подчинения", который снимал ответственность глав администрации перед региональными советами (сами советы вскорости были распущены). Далее, 22 октября 1993 г. вышел новый принципиально важный нормативный акт — указ "Об основных положениях организации государственной власти в субъектах Российской Федерации". В соответствии с этим указом глава администрации назначался и освобождался от должности президентом страны по представлению главы российского правительства. Были ослаблены возможности парламентского контроля со стороны новых законодательных собраний, которые начинают избираться с декабря 1993 г., после роспуска советов.
После 1993 г. на рассматриваемой части России сохраняется модель назначаемого губернатора. Притом важным изменением становится ликвидация в регионах элементов "парламентской республики" в виде влияния региональной законодательной власти на назначение губернаторов. Вертикаль исполнительной власти была усилена.
Двойственность ситуации с губернаторскими выборами состояла в том, что президент имел право назначать и отстранять от должности всенародно избранных губернаторов. Во время сентябрьско-октябрьского кризиса президент отстранил от должности двух губернаторов, избранных в апреле 1993 г., — А. Сурата в Амурской области и Ю. Лодкина в Брянской области.
В то же время мораторий на выборы продолжал действовать (в 1994 г. только в одном регионе, не считая республики, прошли выборы — в Иркутской области6). В октябре 1994 г. в увязке с отменой выборов губернатора Приморского края президент издал указ о пролонгации моратория на выборы (которые считались возможными лишь в исключительных случаях) и утверждении положения, закреплявшего подотчетность глав администраций президенту страны.
В некоторых "русских" регионах в тот период отмечаются попытки введения модели, напоминающей парламентскую республику. Суть этой модели заключается в том, что главу администрации избирает региональная легислатура, подобно тому, как в советский период совет формировал исполнительный комитет и избирал председателя этого комитета, игравшего роль регионального правительства. Такие попытки были характерны для регионов, в которых легислатуры конфликтовали с назначенными губернаторами, а среди депутатов преобладали представители партийно-советской номенклатуры, привыкшие к старой системе.
Наиболее интересен случай создания "парламентской республики" в Алтайском крае в 1995 г. В этом регионе был принят устав, в соответствии с которым главу администрации избирают депутаты регионального совета (законодатели сумели преодолеть вето, наложенное губернатором на принятый ими устав). Некоторые важные полномочия получила в соответствии с уставом областная дума в Читинской области. Однако Конституционный суд в 1996 г. признал положения уставов ряда регионов не соответствующими федеральному законодательству и не допустил восстановления парламентской (т.е. трансформированной советской) модели и в целом смещения баланса отношений между ветвями власти в пользу законодательной власти. В этом заключалась принципиальная позиция федерального центра, укреплявшего исполнительную власть в столице и регионах после событий 1993 г.
В 1995—1996 гг. переходный период завершается, и в регионах все-таки начинает вводиться модель выборного губернатора. Переход к повсеместной выборности был подтвержден новым законом о порядке формирования Совета Федерации, который определил, что членами верхней палаты могут быть только всенародно избранные руководители (но не сразу, а начиная с декабря 1996 г.). Поначалу существовали планы проведения выборов в 1995 г. и, в частности, их совмещения с очередными думскими выборами. Однако федеральный центр принял принципиальное решение сохранить назначаемость губернаторов на весь цикл федеральных выборов 1995—1996 гг. Это решение объяснялось необходимостью сохранить административный контроль над региональной исполнительной властью. Указ от 17 сентября 1995 г. "О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления" переносил все выборы наконец 1996 г.
Регионы должны были бороться за проведение в порядке эксперимента более ранних выборов, в связи с чем принимались индивидуальные решения. Первой позволили провести выборы Свердловской области (август 1995 г.). В декабре
1995 г., одновременно с думскими выборами, губернаторы были избраны в десяти специально отобранных регионах. Затем наступила новая пауза, и регионам не было разрешено проведение выборов одновременно с выборами президента летом
1996 г. (хотя многие губернаторы, наоборот, стремились побыстрее избраться). Сохранение назначаемых губернаторов позволило президенту заменить ряд региональных руководителей перед президентскими выборами и после них.
"Большой" цикл губернаторских выборов начинается в России в сентябре 1996 г. с выборов губернатора Саратовской области. Основная часть выборных кампаний завершилась в декабре 1996 г. В 1997 г. проводятся последние выборы из этой серии [Политические процессы в регионах России, 1998]. Дольше всех институт назначаемого губернатора сохранялся в Кемеровской области, где центр в конечном итоге предпочел найти общий язык с самым популярным местным политиком А. Тулеевым и назначил его губернатором. После этого в октябре 1997 г. А. Тулеев выиграл выборы в качестве уже не оппозиционера, а назначенного губернатора.
Второй цикл губернаторских выборов прошел в 2000—2001 гг. [Политика в регионах..., 2002; Попова, 2001]. Однако в связи с увеличением срока полномочий некоторых губернаторов до пяти лет и многочисленными переносами выборов далее выделять компактные по времени циклы губернаторских выборов стало сложнее. Третий цикл 2004—2005 гг. губернаторских выборов оказался усеченным, поскольку на уровне федерального законодательства выборность региональных руководителей была отменена. Последние выборы прошли в Ненецком АО в январе—феврале 2005 г. Одновременно с ними начались первые назначения губернаторов
< Назад Вперед >
Содержание