Учебники

Институт регионального правительства

В целом ряде регионов в структуре исполнительной власти существует специальный институт регионального правительства.
Институт правительства изначально существовал в республиках, где еще в советское время система власти включала Совет министров. Логично, что он сохранился и в постсоветский период, хотя не везде и в разных вариантах.
В тех республиках, которые дольше использовали парламентскую модель, институт правительства сохранялся как основная и единственная структура исполнительной власти.
В республиках, применяющих премьерскую модель, глава правительства и являлся одновременно всенародно избранным руководителем региона.
В республиках, которые перешли к президентской модели, были реализованы различные варианты '*.
• Разделение должностей президента и главы правительства, т.е. вариант, который полностью копирует российский. Как правило, в таких случаях говорили о модели "технического правительства", которое занималось только хозяйственными вопросами. Разделение должностей использовалось в Башкирии, Татарстане и других "классических" республиках.
• Совмещение должности президента и главы правительства с целью концентрации полномочий в одних руках (было узаконено в Туве, пока там использовалась президентская модель, на разных этапах применялось в Бурятии, Марий Эл, Адыгее).
• Совмещение должности вице-президента и главы правительства, что по зволяло наделить вице-президента реальными полномочиями (использовалось в Калмыкии, Чувашии, Якутии).
В республиках, где высшее должностное лицо именуется главой республики, применялись два варианта. В соответствии с одним, наряду с институтом главы республики создавался (сохранялся) институт правительства со своим премьер-министром (Мордовия). Другой вариант не предполагал введения правительства (Республика Коми).
Институт правительства и разделение постов регионального руководителя и премьер-министра использовались в республиках для решения этнополитических проблем. Интересен случай Дагестана, где главой правительства на протяжении всего постсоветского периода являлся представитель кумыков — третьего по величине этноса. В Кабардино-Балкарии пост главы правительства был отдан балкарцам, а затем после реформы передан русским. В Карачаево-Черкесии правительство возглавлял черкес и т.п.
В "русских" регионах после 1991 г. также прослеживаются попытки создания собственных правительств. Мотивы их создания можно свести к следующему.
• Создание правительств в значительной степени было обусловлено ростом "регионального самосознания", когда власти всех субъектов федерации стремились скопировать общефедеральную модель организации государственной власти и не отставать от республик.
• Наличие правительства давало губернатору возможность переложить на него ответственность за текущую экономическую ситуацию (аналогично президентам республик). Разделение постов губернатора и главы регионального правительства позволяло губернатору играть роль главы региона, а не руководителя одной из ветвей власти (так это изначально и было задумано в большинстве президентских республик), подражая президенту России.
• На уровне структуры региональной исполнительной власти можно было развести экономический блок, за который отвечало правительство, с политическим (аппарат, кадры, выборы, информация и пр.) блоком, который непосредственно подчинялся губернатору. Оказалась возможной ситуация, когда все экономические направления сосредоточены в региональном правительстве, а политическое направление курирует заместитель губернатора (вице-губернатор).
• Пост председателя регионального правительства становился важным предложением при формировании политических коалиций. Губернаторы и кандидаты в губернаторы стремились расширить свою поддержку в элите, предлагая этот пост ключевым фигурам.
Анализ региональных особенностей организации правительства позволяет выделить целый ряд существенных различий в данном процессе.
В некоторых регионах было создано "реальное" правительство, функционально отделенное от губернатора, со своим председателем и министерствами. Такая ситуация характерна для Свердловской области, которая, формируя свои властные структуры, следовала нереализованной идее Уральской республики.
В то же время во многих регионах можно было говорить об имитации правительства. Например, здесь создан пост председателя регионального правительства, который занимает один из первых заместителей губернатора. Либо губернатор одновременно именуется председателем регионального правительства. Однако правительства как такового здесь нет, поскольку региональная исполнительная власть имеет единую структуру и сама по себе может считаться правительством.
Наиболее распространенной оказалась промежуточная ситуация, когда правительство существует как особая структура в региональной исполнительной власти, но его руководителем является сам глава региона (по аналогии с республиками, где президент одновременно являлся председателем правительства). Отмечены ситуации, когда регионы отказывались от первоначального разделения постов главы региона и премьера в пользу "промежуточной" модели.
Развитие ситуации в XXI в. характеризовалось заметным упрощением структуры региональной исполнительной власти, отказом от громоздких бюрократических конструкций, одной из которых является институт регионального правительства.
Во-первых, статус региональной власти в российской политической системе снизился, что привело к ослаблению политических амбиций.
Во-вторых, смысл в разделении постов регионального руководителя и главы правительства заметно уменьшился после принятия в 1999 г. федерального закона. В соответствии с этим законом высшее должностное лицо является руководителем высшего исполнительного органа, а не "региональным президентом", стремящимся встать над ветвями власти.
В-третьих, стало ясным, что разделение постов может привести к политическим конфликтам: например, отмечались ситуации, когда бывший глава регионального правительства становился соперником губернатора на выборах.
В результате институт правительства остается характерным для республик, сохраняющих усложненные структуры исполнительной власти. В остальных регионах институт правительства используется редко.
Вообще структура региональной исполнительной власти в России оказалась в большой зависимости от политической конъюнктуры. Рост региональной самостоятельности в 1990-х гг. привел к формированию президентских или квазипрезидентских (в "русских" регионах) политических режимов с такими атрибутами, как правительство, вице-президент (вице-губернатор) и др. Снижение региональных амбиций и статуса региональных правящих элит привело к упрощению этих структур, отказу от символов "сильной власти" эпохи "парада суверенитетов".
Создание структуры исполнительной власти в российских регионах зависело от расстановки политических сил (в том числе от этнополитической ситуации), хода предвыборных кампаний и т.п. Очень часто изменение структуры проводилось и проводится под конкретных людей. В этой связи при общем упрощении структуры региональной исполнительной власти в отдельных регионах, наоборот, возникают предложения о введении института регионального правительства, что связано с договоренностями между группами влияния

< Назад   Вперед >
Содержание