Учебники

3. Институт президентства в России

Как известно, у российской президентуры был аналог и предшественник — недолгое президентство М. Горбачева в СССР. Современное российское президентство непосредственно связано с ним, несмотря на принадлежность иному периоду, другой социально-политической системе и другой стране.

Вопрос об учреждении в СССР поста президента впервые был поставлен при подготовке Конституции СССР 1936 года. Однако президентский пост тогда не был учрежден. В 1964 году в ходе работы над проектом новой Конституции СССР Н.С. Хрущев предложил учредить пост президента. Была подготовлена соответствующая глава Конституции. В середине 70-х гг. при Л. И. Брежневе обсуждался вопрос о президенте, но подготовленный в 1977 году проект Конституции не предусматривал этой должности.

В июне — июле 1988 г при подготовке и проведении XIX Всесоюзной партийной конференции обсуждался вопрос о введении поста президента, однако тогда была спроектирована другая должность — Председатель Верховного Совета СССР.

В марте 1990 года на внеочередном третий Съезде народных депутатов СССР принимается Закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР». Съезд народных депутатов избирает Президента СССР. 15 марта 1990 года в зале Кремлевского Дворца съездов, слова присяги произнес президент СССР М. С. Горбачев.

Пост президента РФ учрежден общенародным референдумом в апреле 1991 года. Первые выборы президента РФ были проведены 12 июня 1991 года, и первым президентом стал Б.Н. Ельцин. Согласно действовавшей Конституции (с учетом поправок) РСФСР 1978 г. президент избирался на пять лет. Он рассматривался как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти. Президент обладал правом вето на принимаемые Верховным Советом законы. В отношении актов съезда народных депутатов у него такого права не было. 21 сентября 1993 г. президент РФ в целях выхода из конституционного кризиса Указом «О поэтапной конституционной реформе в РФ» распустил и упразднил Съезд народных депутатов и Верховный Совет и временно сосредоточил всю полноту власти в своих руках. С 1993 года положение, функции и полномочия президента определяются уже новой Конституцией. Она была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. и вступила в силу 25 декабря этого же года.

Следующие выборы состоялись 16 июня 1996 года и 3 июля 1996 года (повторное голосование) в ходе которого на второй срок на должность президента РФ был переизбран Б. Н. Ельцин. 31 декабря 1999 г. Ельцин объявил о своей отставке.

Переход России после 1993 года к созданию президентского режима оказался не идеальным путем развития. Обнаружились те же недостатки президентских режимов, о которых давно предупреждал Хуан Линц, один из тех, кто создавал теорию перехода к демократии в Испании: 1) президентский режим неизбежно привносит в политику элементы популизма и тормозит формирование общественного согласия; 2) президентскому режиму не хватает гибкости и приспособленности к реальности; 3) не работающего президента сложно отправить в отставку, ибо в большинстве случаев импичмент в условиях президентского режима затруднен.

Итак, согласно действующей Конституции РФ 1993 года, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Захват власти кем бы то ни было противоправен. Власть может осуществляться народом либо непосредственно (высшим выражением чего служат референдум и свободные выборы), либо через посредство органов государственной власти и самоуправления.

Органы государственной власти РФ строят свою деятельность на принципах, составляющих основы конституционного строя России. Поскольку, согласно ст. 2 Конституции, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита составляют обязанность государства, то именно они должны вдохновлять и служить главным ориентиром для всех государственных органов. Это означает, что принцип разделения властей вовсе не исключает того, что основа и направленность деятельности у них единая, а также принцип разделения властей должен исключать возможность узурпации власти и попрания прав и свобод.

Разделение властей облегчает взаимоконтроль деятельности государственных органов, не случайно теорию разделения властей определяют и как систему контроля и равновесия. Получается, что каждая власть обладает своей сферой полномочий, «закрытой» для других, но влияет и на смежную сферу, так как есть вопросы совместного ведения. Разделение властей сохраняется как гарантия против сосредоточения власти в одних руках, как потенциальное средство компромисса, если возникают острые разногласия.

Каково же назначение и место каждой ветви власти в осуществлении властных полномочий? В Конституции РФ 1993 года можно обнаружить конституционное соединение европейской и североамериканской «идеальных» моделей.

Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в России делится на — законодательную, исполнительную и судебную. В статье 11 перечисляются 4 органа: Президент, Правительство, Федеральное собрание, суды РФ. Таким образом, на 3 ветви власти приходится 4 органа. И если с органами, осуществляющими законодательную власть (Федеральное собрание) и судебную власть (суды РФ), вопросов не возникает, то с исполнительной властью дело обстоит сложнее.

Президент РФ «не входит» в систему разделения властей, а стоит над всеми ветвями власти. Объяснение этой конструкции связывается с тем, что институт «президентства», находясь вне системы разделения властей или над этой системой, «обеспечивает необходимое согласование деятельности различных ветвей власти, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму».

Часть 1 статьи 110. Исполнительную власть в России осуществляет правительство. В статье 113. перечисляются полномочия председателя правительства. В статье 83 — полномочия президента. Таким образом, налицо два органа государственной власти, наделенных полномочиями в сфере исполнительной власти. Сопоставление текстов статей 83, 110, 113 позволяет сделать вывод, что, во-первых, Конституция РФ не наделяет президента правом прямого участия в осуществлении исполнительной власти; во-вторых, (статья 113) закрепляется главенствующее положение председателя правительства в сфере исполнительной власти. Действительно, исполнительную власть осуществляет правительство, а председатель правительства определяет основные направления его деятельности и организует его работу. Казалось бы, в этой схеме нет места президенту — главе государства (т. е. де юре президент не является главой исполнительной власти). Но на практике дело обстоит совершенно иначе.

Президент наделен полномочиями по формированию правительства РФ. Статья 111 гласит: «Председатель правительства назначается президентом с согласия Государственной Думы», члены же правительства назначаются президентом по предложению Председателя правительства. Таким образом, без президента, без его согласия председатель правительства назначен быть не может. То есть главой правительства может стать лишь доверенное лицо главы государства, но с согласия Думы. Следовательно, председатель правительства теоретически «исходит», по французскому выражению, и от законодательной власти, и от главы государства и никто не имеет примата при формировании правительства. Этим российская система кардинально отличается от германской и, следовательно, от классической парламентской республики. Российская Государственная Дума может рассматривать только кандидатуры, предложенные президентом, и никакие иные.

Статья 115. Правительство как субъект законодательной инициативы. Теоретически акты правительства могут издаваться вопреки воле президента, но правительство далеко не так независимо от президента, как это может показаться. Статья 90. Президент как субъект законодательной инициативы издает указы и распоряжения. Статья 113. Председатель правительства определяет основные направления деятельности правительства в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами президента. А акты правительства (ст. 115) издаются на основании и по исполнению Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов президента. Причем, право издание указов — единоличное право президента. Более того, акты правительства, не соответствующие указам могут быть отменены главой государства (п. 3 ст. 115). Таким образом, можно сделать вывод, что самостоятельность правительства может быть сведена к минимуму, тем более, согласно статье 117 о недоверии правительству со стороны Государственной Думы, нужно помнить о том, что правительство связано мнением и Государственной Думы, и президента.

Что касается вопроса взаимоотношений президента с институтами законодательной власти, то картина здесь следующая: в Российской Федерации носителем законодательной власти и представительным органом является Федеральное Собрание. Практика политической жизни России после принятия Конституции показала, что президент путем опережающего издания нормативных указов фактически может брать на себя роль высшего законодательного органа. Статья 90 определяет подзаконность правотворческой деятельности президента РФ, однако конституционная формулировка данного требования и отсутствие в Конституции перечня вопросов, подлежащих регулированию только законом, позволяет президенту толковать пределы своей правотворческой деятельности очень широко.

В свою очередь и Федеральное Собрание — парламент РФ, например, наделяется определенными правами для оказания влияния на президента. Так, он может быть отрешен от должности. Государственная Дума имеет право выразить недоверие правительству. Президент вправе как согласиться с этим решением и отправить правительство в отставку, так и распустить саму Думу при условии, что она повторно подтвердит свое нежелание работать с таким правительством.

Следует добавить, что действующая Конституция РФ и специальное законодательство, посвященное выборам, ставят условия выдвижения кандидата, порядок проведения избирательной компании, условия избираемости и определения результатов голосования. Президентом может быть избран только гражданин Российской Федерации, пользующийся всеми избирательными правами, не моложе 35 лет, постоянно проживающий в РФ не менее 10 лет. Однако одно и то же лицо не может занимать должность президента более двух сроков подряд.

Нередко критики Конституции и института президента обращают внимание на то, что глава государства обладает широкими собственными полномочиями. В наличии столь обширных полномочий некоторые усматривают потенциальную угрозу узурпации власти президентом и возможность прямого попрания принципа разделения властей.

Институт российской президентуры соответственно подвержен закономерностям, которые, как считалось, во многом будут определять ближайшую перспективу и диапазон вероятных результатов экономического и политического развития страны. К закономерностям политического режима Ельцина относили: соперничество между президентом и парламентом; патриархальный стиль руководства; неэффективность экономической политики правительства; неадекватность функционирования основных демократических институтов политического контроля; поляризацию политических сил в борьбе за новый срок президентских полномочий; нарастание дезинтеграционных процессов в государстве и обществе. Обосновывалась и характеристика режима: политика «обещаний» и перекладывания ответственности; роль «отца нации»; «пакеты» мер по стабилизации в соответствии с указаниями международных финансовых центров; тотальная коррупция государственного управления; система отношений по принципу «ноль — сумма»; слабость центра и недееспособность правительства. Приводился в пример диапазон событий, то есть: принятие нереализуемых программ социального и экономического развития страны; показательные акции, увольнения и перестановки в правительстве; экономическая депрессия, углубление признаков финансового кризиса; скандалы и разоблачения в высших эшелонах экономической и политической власти; обострение противоречий между ФПГ; вооруженные конфликты, экстремальные ситуации в различных регионах страны.

Следует признать, что особенностью эволюции постсоветского правящего класса является то, что, начиная с середины 90-х годов, крупнейшие корпоративные и финансовые капиталы не просто делегировали представительство своих интересов группам давления, но и сами выступали ведущими акторами политического процесса. Наиболее заметным социальным эффектом неолиберальных рыночных реформ 90-х годов, осуществленных «по-российски», явилась «капитализация» и, одновременно, «феодализация» номенклатурных по происхождению правящих групп, что способствовало дальнейшему развитию патримониального бюрократического «капитализма. Одновременно с этим «клиентарно-олигархический» способ включения во власть представителей деловых кругов воспроизвел и закрепил патримониально-бюрократический и монополистически-олигархический характер российской экономики. В период президентства Б.Н. Ельцина огромное влияние бизнеса на политические процессы — как на федеральном уровне, так и в городах и регионах — было бесспорным, и многие аналитики обозначали существовавший режим как «олигархический». К концу «господства» Б. Ельцина в России сформировалась ассиметричная федерация, или протофедерация. Как отмечает Н.Ю. Лапина: «К ее основным характеристикам относятся: двухсторонний характер взаимодействий между главой государства и региональными лидерами; фактическое неравенство субъектов Федерации между собой и в отношении с Центром; отсутствие универсальных правил в отношениях центр — регионы. Политический компромисс, достигнутый в эти годы, позволил стабилизировать отношения между федеральной властью и элитами регионов и отчасти формализовать их. Но стабилизация была хрупкой и неустойчивой. Федерализм тех лет не был результатом политического выбора российской элиты. Он был ситуативным и стихийным и отражает слабость системы, выстроенной Б. Ельциным».

Анализ субъектов поля российской политики показывает, что после избрания В.В. Путина президентом РФ в этом поле политики произошли значительные изменения. Так, если ведущими субъектами, которые участвовали или оказывали влияние на принятие политических решений при Б. Ельцине, являлись федеральная и региональная бюрократия и бизнес, то итоги избирательного цикла 2003–2004 гг. свидетельствуют о том, что его победителем стала центральная исполнительная власть как в отношении «правой и левой» оппозиции, так и по отношению к региональным исполнительным властям и бизнесу. Современные главы исполнительной власти, замечает В. Гельман, немногим отличаются от первых секретарей обкомов КПСС советского периода. Одновременно «усиливается провинциальный централизм… неравноправие в отношениях между губернским центром и региональной периферией возрастает, а первое лицо региона получает дополнительные возможности контроля над местным самоуправлением».

Исследуя итоги выборов (2003 г.), обществоведы приходят к выводу об основной роли бюрократии в социально-политическом процессе России. Современный политический режим, как и в 90-е годы XX века, воспроизводится посредством таких понятий, как «бюрократический авторитаризм», «бюрократический капитализм», «бюрократическая Дума».

Однако по сравнению с состоянием российского общества 90-х годов, которое можно определить по формуле «неустойчивого равновесия», сегодня взаимосвязи элитных группировок видоизменились. Конституция РФ 1993 г. в начале XXI столетия стала стабилизирующим инструментом российского политического процесса, позволившим его ключевым акторам, не выходя за конституционно-правовое поле, в самом широком диапазоне менять правила политической игры. «Заложенные в ней возможности отчетливо проявились в 2004–2006 гг., ознаменовавшимися глубокой перестройкой российской политической системы, затронувшей основные политические институты, партийную систему, отношения между центром и регионами и др.».

Первые и последующие действия второго российского президента В. Путина и его «окружения» показали, что политический (властный) процесс изменился в сторону социально-политической стабилизации. Он пошел в противоположном направлении, начался новый этап большей упорядоченности и централизации власти и управления. Но прежние, постсоветские внутриэлитные размежевания не исчезли, а видоизменили конфигурацию конфликтов между ними. В течение первого президентского срока наиболее заметными внутриэлитными конфликтами были противоречия между «семейными» назначенцами и выдвиженцами из Санкт-Петербурга, борьба в основном шла за доступ к эксклюзивным ресурсам. В процессе усиления власти Путина внутриэлитные отношения стали меняться. «Во-первых, тесная связь между бизнесом и властью утратила статус приоритетного основания внутриэлитной консолидации. Во-вторых, групповые противоречия были дополнены идеологическими и политическими. Наиболее значимым идеологическим основанием конфликтов стало отношение к роли государства, к экономике и политике. В этом контексте очевидна дихотомия позиций государственников, выступающих за активную государственную политику, и антиэтатистов, стремящихся снизить участие государства в экономике и политике. В свою очередь, в рамках «государственного» лагеря наблюдатели выделяют приверженцев деприватизации и неодирижистов, а в среде антиэтатистов — умеренных и радикальных противников усиления роли государства».

При всей «наличной конфликтности» в системе политических институтов, централизация в современном виде стала возможной в результате того, что наш президент смог сконцентрировать в своих руках основные рычаги политической и экономической власти. Президент России постепенно объединил ведущих предпринимателей и политиков, занимающих высокие места в этой иерархии. Доминирующая роль Президента РФ и правительственных структур ограничила экономическую элиту в политической самостоятельности, что не позволило этой элитной группе как прежде оказывать существенное давление на власть. Совет по предпринимательству при правительстве наделяется консультативными функциями. Диалогу государства с бизнесом на федеральном уровне задали более «узкие» рамки, включающие или исключавшие обсуждение проблемы распределения и перераспределения собственности и властных полномочий, а также обсуждение перспектив политического развития страны. Предпринимателям отвели роль экспертов, призванных помогать правительству России избежать ошибок при проектировании стратегии политики. Как следствие, олигархический тип «корпоративизма», который был непосредственно связан с политической и экономической деятельностью крупных финансово-промышленных групп, сочетавший модель децентрализации и централизации, постепенно меняет свою направленность на централизованную модель «корпоративизма».

Российский правящий класс в начале нового века решил ряд задач, которые официально не декларировались: изменилось соотношение элитных групп; региональные элиты выведены из поля большой политики; началось масштабное перераспределение ресурсов в пользу федерального центра. Одновременно многие из поставленных политических целей не были достигнуты. Отношения «центр — регионы» сегодня не стали более прозрачными и предсказуемыми. «Не был осуществлен и тезис о «равноудалении» региональных элит: среди руководителей субъектов РФ остаются персоны, пользующиеся наибольшей поддержкой Кремля. Не произошло кардинального обновления губернаторского корпуса. Не были ликвидированы и региональные авторитарные режимы. Все это говорит о наличии ограничений политики централизации…» и отсутствии единого правового поля принятия политических решений.

Таким образом, возвращаясь к анализу Конституции России, учитывая российскую «наследственную» привычку произвольно обращаться с законом, тем более необходимо проявлять повышенную осторожность. Ответственный подход к конституционным вопросам предполагает, во-первых, непредвзятый анализ того, что в российской конституции конструктивно, а что препятствует становлению правовой демократической государственности. Во-вторых, предлагая даже самые разумные поправки, нужно помнить о возможных негативных последствиях самого запуска процедур по изменению конституции в ситуации давления разных политических сил. Нельзя забывать, в-третьих, и о том, что конституция — это набор основных правил гражданского общежития, и не более того. Для того, чтобы они заработали, требуется согласие граждан и воля правящего класса. В этих условиях разумные социальные практики претворятся в опыт и обычаи, подкрепляющие формальные установления. Если же способность к политическому взаимодействию различных сил отсутствует, то и самый совершенный конституционный текст окажется декларацией.

Государственный подход должен быть одновременно конструктивным, то есть направленным на изменения, и консервативным. Нельзя отрицать, что назрела потребность скорректировать систему полномочий президента, правительства, палат Федерального Собрания, но условия, границы и последовательность таких изменений необходимо четко определить.

Вместе с тем существуют слабости нынешней Конституции. Конституция предоставляет президенту практически неограниченные возможности по своему усмотрению изменять конфигурацию власти, что потенциально может способствовать снижению эффективности института российского президентства. В ситуации, когда в стране слабое гражданское общество, парламент не всегда эффективен, свобода средств массовой информации работает на «хозяина», общество политически не структурировано, правящий класс в значительной степени коррумпирован, чрезвычайно широкие президентские возможности в политической сфере президентских полномочий могут оказаться опасными, в зависимости от личности президента. Кроме того правительство практически не подотчетно парламенту, а парламент не ощущает своей ответственности за действия правительства. В Конституции представлен не баланс, а конфликт исполнительной и представительной властей на федеральном уровне, противоречиво описываются принципы федерального устройства России.

Несмотря на вышеперечисленные проблемы, заложенные в Конституции РФ, глубокие последствия введения поста президента в России очевидны. Изменилась система организации государственных органов, произошло перераспределение полномочий между ними. Уже в составе СССР Россия получила не только важнейший признак своей государственности, но и реальную возможность проводить собственную политику, благодаря президенту появилась возможность (реализованная в политике президента В.В. Путина) более мобильно и оперативно организовать государственное управление и координировать работу основных институтов власти

< Назад   Вперед >
Содержание