Учебники

Генезис федерализма и исторические модели федерализации

Федеративная модель территориально-государственного строительства не является на сегодняшний день самой распространенной32. Если исходить из количества государств, то унитарные государства абсолютно преобладают, и с количественной точки зрения может быть даже интереснее анализировать степень децентрализации в унитарных государствах. В то же время федерализм является интересной, специфической моделью территориально-государственного строительства, предполагающей наиболее высокий уровень децентрализации. Кроме того, он характерен для многих крупных государств. Наконец, федерализация является развивающимся процессом, и на протяжении двух последних столетий наблюдается переход к федерализму все большего числа новых государств (карта 1). В этой связи бытует тезис о "федералистской революции" как о глобальном пересмотре принципов территориально-государственного устройства.
Анализ федеративных государств с точки зрения их генезиса позволяет выделить исторические (или генетические) модели федерализации.
С исторической точки зрения классическим является тип договорной федерации. Ее формирование происходит в результате интеграции ранее автономных политий, притом не обязательно полноправных государств. Эта интеграция обычно носила оборонительный характер, поскольку политий в одиночку не могли противостоять общему врагу и нуждались в объединении усилий. В результате на свет появлялись новые государственные образования федеративного типа.
Важно отметить, что союзы государств существовали во все времена, и их нередко рассматривают в качестве прототипов федераций (например, Ахейский союз в Древней Греции). Но эти союзы носили скорее конфедеративный характер, т.е. не означали создание нового, объединенного государства. Процесс федерализации обязательно предполагает создание нового государства и не подразумевает, что интегрирующиеся политий сохраняют политическую независимость.
Европейская постфеодальная модель федеративного территориально-государственного строительства возникла на основе фрагментов Священной Римской империи. Последняя представляла собой сложное лоскутное образование из множества феодальных политий с разными политическими системами и культурной идентичностью. Развитие этой мозаичной территориально-политической системы в Западной и Центральной Европе обусловило глубокую регионализацию, превращение регионализма в политическую традицию, а региональной идентичности — в доминирующий тип политической идентичности населения. Другими словами, Священная Римская империя создала территориально дифференцированную историческую матрицу, благоприятствующую процессам федерализации в случае интеграции феодальных политий и создания ими договорных образований.
Первая историческая федерация — Швейцария как раз и представляла собой автономный союз германских феодальных политий, стремившихся объединиться друг с другом. Ее основу составили лесные кантоны — полунезависимые горные образования, которые боролись с Габсбургами. Их геополитическим ресурсом был контроль за торговыми путями, проходившими через Альпы. В этой борьбе и сложился "Вечный союз" трех кантонов, подписанный 1 августа 1291 г., который можно считать первым в истории федеративным договором (союз заключили кантоны Швиц, Ури и Унтервальден). Важно отметить, что императоры Священной Римской империи в рамках внутриимперской политической борьбы за влияние поддерживали швейцарские кантоны в их войнах с амбициозными Габсбургами, свидетельством чему стали грамоты 1291, 1297 и 1309 гг. Объединение лесных кантонов сумело разгромить Габсбургов в 1315 г., после чего в Бруннене был заключен новый союз.
Дальнейшее развитие Швейцарии как федеративной территориально-политической системы шло по пути интеграции все новых кантонов и постепенного обретения всем объединением политической независимости. В 1332 г. в конфедерацию вступил Люцерн, в 1351 г. — Цюрих, в 1352 г. — Гларус и Цуг, в 1353 г. — Берн. В 1389 г. Габсбурги уже признали существование конфедерации из восьми кантонов. В 1481 г. в союз вступили кантоны Фрибур и Золотурн.
Наряду с интеграцией все новых политий Швейцария стремилась к большей независимости. Она получила фактическую независимость от Священной Римской империи в 1499 г., после окончания Швейцарской, или Швабской, войны. Независимость Швейцарии была окончательно признана в 1648 г. по Вестфальскому миру. Тем временем территориальное развитие продолжалось: в 1501 г. конфедерацию пополнили Базель и Шаффхаузен, в 1513 г. — Аппенцель, в результате чего возникла конфедерация 13 кантонов, существовавшая до 1798 г.
Швейцарская историческая модель федерализма интересна и своей прежней асимметрией. Постепенно, по мере расширения территории определилось, что различные части этой системы имеют разный статус. Наряду с полноправными кантонами в нее входили союзные земли с ограниченной автономией (Женева, Санкт-Галлен, Граубюнден и Вальтеллина, Вале, Невшатель, Биль и др.) и зависимые территории без автономии (Ааргау, Тургау, Во, Тичино и др.).
Также в швейцарской модели исторически не было предусмотрено развитое общегосударственное управление, т.е. конфедеративные начала преобладали над федеративными. Был предусмотрен только периодический созыв сеймов — тагзат-цунг. Поэтому кантоны часто вступали в свои сепаратные объединения, которые появились по итогам Реформации и религиозных конфликтов. Так, в 1586 г. возник сепаратный союз католических кантонов (Швиц, Ури, Унтервальден, Люцерн, Фрибур, Цуг, Золотурн).
Первый опыт объединения альпийских политий в рамках Швейцарской конфедерации закончился вместе с созданием Наполеоном унитарной Гельветической республики в 1798 г. Однако подавить кантональное самоуправление не удалось, поскольку федеративная основа составляла сущность государства, и региональная идентичность была очень хорошо развита и укоренена. Уже Мальмезон-ская конституция 1802 г. предполагала ограниченное самоуправление кантонов, а в феврале 1803 г. Наполеон подписал Акт о медиации с восстановлением прежнего устройства (13 исторических кантонов и в союзе с ними Граубюнден, Ааргау, Тур-гау, Санкт-Галлен, Во, Тичино).
Современная территориально-политическая система в Швейцарии возникает после Венского конгресса 1815 г. Во-первых, государство вновь получает полную независимость. Во-вторых, кантоны подписывают союзный договор. Это позволяет усилить интеграционные процессы, ведущие к формированию федерации на месте рыхлой конфедерации. В-третьих, практически ликвидируется асимметрия территориально-государственного строительства, и прежние земли с пониженным статусом становятся полноправными кантонами (в результате формируется система из 22 кантонов). В течение XIX в. ситуация в Швейцарии еще была нестабильной в связи с войнами за доминирование. Расколы по политическому и конфессиональному признакам определяли межкантональную борьбу (либеральный Конкордат семи в 1832 г., возникшая в ответ Сарненская лига, затем консервативный Зондер-бунд в 1843—1845 гг.). Результатом борьбы была новая конституция 1848 г., а затем исторически самая устойчивая конституция 1874 г. Последняя редакция этой конституции вступила в силу в 2000 г. после референдума 1999 г.
Еще одним историческим примером формирования федеративного образования на мозаичной территориальной основе Священной Римской империи были Нидерланды. Их провинции сложились в виде феодальных образований (графства, епископство Утрехтское и др.). При этом в городах с XIV в. формировались штаты — органы сословного представительства и, в определенном смысле, местного самоуправления. Территориальная основа была оформлена в XVI в. в виде 17 провинций Карла V
Стимулом к созданию федеративного объединения части провинций стал переход Нидерландов под власть Испании после смерти Карла V Испанцы сыграли ту же роль, что и Габсбурги, стимулировав объединение против себя наиболее самостоятельных политий. В результате пять, а затем еще две провинции в 1579 г. заключили Утрехтскую унию, которая предполагала совместное ведение войны, нерасторжимость союза, общую внешнюю политику, армию и валюту. После изгнания испанцев и до 1795 г. Нидерланды представляли собой Соединенные провинции.
Управленческий опыт Нидерландов также представляет большой интерес для истории федерализма. Сценарий интеграции полунезависимых политий напоминает швейцарский — наличие общего врага, объединение местных правящих (или стремящихся к тому, чтобы самостоятельно править) элит в союз. Уровень интеграции в этом случае оказался выше, чем в Швейцарии. В Нидерландах был создан реально действующий прототип общенационального парламента — Генеральные штаты, в которые входили делегаты от штатов семи провинций. Однако внутренняя политическая борьба и здесь сделала ситуацию нестабильной. Главный конфликт возник между купечеством и так называемыми оранжистами, сторонниками принцев Оранского дома, которые выполняли функцию стадхаудеров (от голл. Stad — город, houder — обладатель, держатель). Интересы купечества представляли великие пенсионарии, которые держали в руках экономическую власть33. Французская оккупация в 1795 г. привела к реорганизации власти, и федерация в Нидерландах прекратила свое существование. В отличие от Швейцарии, здесь исторически сложившийся уровень региональной идентичности и связанных с ней амбиций оказался ниже. Поэтому впоследствии Нидерланды воспроизвели модель конституционального самоуправления на старинной провинциальной основе, но вот федерацией так и не стали, оставшись лишь ее важным историческим примером.
Швейцария и Нидерланды возникли как особые территориальные образования на слабо интегрированных окраинах Священной Римской империи. Поэтому они рано выделились из ее структуры, сохраняя при этом внутреннее членение на мелкие и достаточно самостоятельные территориальные единицы. Однако чрезвычайно дробная территориальная основа Священной Римской империи сама по себе благоприятствовала развитию федеративных и конфедеративных отношений. Собственно Священная Римская империя обладала признаками конфедерации, характеризовалась неустойчивым равновесием центральной и территориальной власти. Вестфальский мир 1648 г., как считают историки, способствовал закреплению федеративных принципов (он же, напомним, подтвердил независимость Швейцарии). Как отмечает В. Васильев: "В результате этого Священная Римская империя германской нации превратилась в весьма свободное объединение отдельных государств. В рамках империи в Средние века существовало около 355 суверенных образований. Таким образом, в новое время государство в Германии формировалось не как единая империя, а на уровне самостоятельных государств" [Васильев, 1998, с. 34—35]. В этой связи принято говорить о федеративном, или конфедеративном, характере империи. История этой империи стала основой для выдвижения тезиса о двойном (двухуровневом) суверенитете. Существует важное с этой точки зрения определение Священной Римской империи — "из государств сформированное государство".
Дальнейшее развитие Германии представляло собой формирование интегрированных систем конфедеративного типа. Так, после разгрома Священной Римской империи Наполеоном при его участии в 1806 г. был создан Рейнский союз из 16 государств (потом в него вошли еще 20 государств). Был подписан Акт Рейнского союза — разновидность союзного договора. Создание Рейнского союза позволило упростить мозаичную региональную структуру имперской территории в связи с ликвидацией более сотни мелких единиц. Это облегчило интеграционные процессы.
Следующая модель формирования федерации на германских землях возникла в результате Венского конгресса в 1815 г. Новым договором стал Союзный акт, подписанный 35 княжествами и четырьмя вольными городами. Договор был дополнен Венским заключительным актом от 15 мая 1820 г. Был принят Основной закон Германского союза, который официально определялся как "объединение германских суверенных княжеств и вольных городов" [Васильев, 1998, с. 37]. В течение XIX в. германские государства вели борьбу за лидерство, аналогичную той, которой в примерно то же время занимались швейцарские кантоны. В результате формат конфедеративных образований менялся, возникали сепаратные союзы. Самое главное — началось размежевание Пруссии и ее союзников с Австрией. В 1834 г. 18 государств создали Таможенный союз, который возглавила Пруссия и в который не вошла Австрия.
Формирование новой конфедеративной системы без участия Австрии продолжилось вместе с созданием Северогерманского союза (его конституция вступила в силу 1 января 1867 г.). Наследным президентом этого союза стал прусский король. Особенностью союза стало вхождение в него южногерманских государств, но без Австрии, которая к тому времени формирует свою империю — Австро-Венгрию. Австрия осталась за рамками следующего образования — Германской империи, конституция которой была утверждена в 1871 г. В ее состав вошли 22 монархии и 3 вольных города.
Следующим этапом в развитии германского федерализма стало создание Веймарской республики в 1919 г., ликвидировавшей феодально-монархический федерализм. Создание этого государства нередко подается как акт централизации. Однако это — тип федеративной централизации, когда регионы объединяются, теряя статус суверенных государств, но сохраняя значительную автономию. В германском случае это был окончательный переход от монархической конфедерации к республиканской федерации. Прежние германские государства стали землями, и Германия теперь делилась на 18 земель. Часть прежних государств статус земель не получила и растворилась в более крупных землях, что привело к дальнейшему упрощению и оптимизации некогда архисложной региональной структуры времен Священной Римской империи.
Как известно, в истории германского федерализма был перерыв, связанный с приходом к власти А. Гитлера и его попыткой централизации германских земель. Роспуск земель и федеративных институтов произошел с принятием закона о новом устройстве империи 1934 г. Однако ликвидировать структуры региональной идентичности А. Гитлеру не удалось. После разгрома гитлеровской Германии на повестке дня вновь встал вопрос о возрождении федеративного государства. Новая федерализация Германии лоббировалась и некоторыми державами-победительницами, которые опасались, что централизованное Германское государство может представлять опасность34.
В итоге федерация в Германии была создана в очередной раз — вместе с принятием конституции 1949 г. При этом земли опять были укрупнены. Предельно дробная региональная структура Священной Римской империи не соответствовала требованиям единого, пусть и федеративного государства. Поэтому она постоянно подвергалась оптимизации через укрупнение территориальных единиц и подавление мелких структур региональной идентичности. Первый важный шаг был сделан при создании Рейнского союза, второй — при формировании Веймарской республики, третий — в 1949 г. В этом отличие германского федерализма от швейцарского, где кантоны и их границы, как правило, имеют многовековую историю. Политико-административная структура Германии отчасти коррелирует со структурой Священной Римской империи, но представляет собой ее радикально укрупненный вариант. Например, земля Баден-Вюртемберг представляет собой объединение двух одноименных старонемецких государств, кроме того в ее составе присутствуют бывшие территории ряда мелких политий. Таким образом, принцип оптимизации региональной структуры в германском случае одержал победу над принципом строгого следования историческим границам.
Дополнительно следует обратить внимание на элемент асимметрии, возникший в послевоенной системе германского федерализма. Дело в том, что Бавария, бывшее самостоятельное королевство с мощным центром Мюнхеном, выступила против конституции 1949 г. В то же время выходить из федерации она не стала. Бавария заняла особое место среди земель, официально называясь "фрайштатом" (свободным государством), но не имея при этом признаков суверенного государства. Наконец, добавим, что германская федерация после Второй мировой войны возникла на сократившейся территории в связи с выделением ГДР (где земли были распущены в 1952 г. в связи с созданием более дробной унитарной структуры), а после распада советского блока в 1990 г. была реорганизована на вновь объединившихся территориях прежних ФРГ и ГДР. Кстати, две "восточных" земли — Саксония и Тюрингия восстановили при этом свое наименование "свободных земель", идентичное баварскому.
На оставшейся территории бывшей Священной Римской империи, а именно в Австрии, были аналогичные историко-географические предпосылки для формирования федерации. Еще в Австро-Венгрии с ее многонациональным составом использовалась формула имперского, или монархического, федерализма. Так, в 1914 г. империя Габсбургов делилась на 19 земель. Кроме того, для нее был характерен дуализм между собственно австрийскими и венгерскими территориями, Цислей-танией и Транслейтанией. Австрия была даже объявлена федерацией в манифесте Карла I от 16 октября 1918 г.
Наличие исторически сложившейся региональной структуры стимулировало процесс федерализации и в современной Австрии, появившейся после крушения империи Габсбургов. Заметим, что в то же время реорганизация на федеративных принципах была проведена и в Германии. Важно отметить, что формирование новой модели австрийского федерализма (в рамках процессов новой федерализации, развернувшихся почти на всем пространстве бывшей Священной Римской империи) происходило по договорным принципам: земли с 1918 г. сами объявляли о своем вхождении в федерацию. Как результат конституция Австрии 1920 г. создала правовые основы для федерации земель на территории, оставшейся от прежней Австро-Венгрии. В дальнейшем история австрийского федерализма напоминает германскую: отмена земель вместе с аншлюсом в 1938 г. и создание так называемой "второй республики" в 1945 г.
Итак, европейский исторический тип федерации возникает на мозаичной территориальной основе Священной Римской империи и развивается через объединение полунезависимых политий на тех или иных участках ее территории. Этот тип можно назвать постфеодальным, поскольку он полностью или частично воспроизводит структуру феодальных политий и развивается по мере их консолидации в более интегрированные структуры. При этом потребность в формировании единых государств вела к снижению уровня самостоятельности этих политий в процессе перехода от конфедерализма к федерализму и даже к реорганизации территории с ликвидацией мелких политий.
Американская постколониальная модель федеративного территориально-государственного строительства связывает процессы федерализации и деколонизации. Здесь речь идет о новом государственном строительстве, происходящем в результате освобождения бывших колоний. При этом, как и в постфеодальном случае, регионы оказываются слабо интегрированными, что делает востребованными федеративные отношения между ними. Сходство обычно состоит в том, что объединение создается снизу, на договорных началах и при наличии общего врага.
Первым историческим и потому классическим типом формирования такой федерации являются США, опыт которых потом широко распространился по американскому континенту (см., например: [Крылов, 1968; Саликов, 1998; Федералист, 2000]). Здесь исходную региональную структуру составили уже не феодальные образования, как в европейском типе, а колонии. Федерализм возник как способ мягкой интеграции этих колоний для создания крупного, единого государства.
В случае США территориальной основой стали 13 британских колоний, которые в 1775 г. вступили в войну за независимость (в 1776 г. была принята знаменитая Декларация о независимости). В ноябре 1777 г. борющиеся за свободу колонии создали первую форму объединения, приняв Статьи о конфедерации (они вступили в силу в 1781 г.). Себя эти колонии идентифицировали как "штаты", т.е. государства в прямом переводе с английского. Но при этом штаты, подобно швейцарским кантонам, декларировали вечный союз и конфедерацию. После достижения независимости федеративная территориально-политическая система была введена с помощью конституции 1787 г., которая действует до настоящего времени. При этом территория США существенно увеличилась, и штаты создавались уже другим способом — в процессе приращения территории и ее новой административной организации (в настоящее время их, как известно, 50). Однако статус новых штатов аналогичен статусу тех штатов, которые составили изначальный союз.
Опыт США может рассматриваться как еще одна модель федерализации — в результате организации новых государств из ранее слабо интегрированных колониальных территорий (провинций) в процессе деколонизации. Этот опыт распространился и в Латинской Америке, где происходили похожие процессы [Тихонов, 1979]. При этом для стран Латинской Америки была характерна борьба между федералистами и унитаристами (Венесуэла, Аргентина, Мексика), поскольку федеративное устройство не представлялось единственно возможной формой территориально-государственного строительства.
Первой по пути федерализации пошла Венесуэла, провозгласившая независимость в 1811 г. Правда, она просуществовала только до 1812 г., когда было восстановлено испанское господство. В 1819 г. в результате борьбы за независимость возникло следующее образование — Федеративная Республика Колумбия (провозглашена на территории нынешних Венесуэлы, Колумбии и Эквадора). Однако в 1821 г. Венесуэла и Колумбия объединились в унитарное государство. Окончательно Венесуэла стала отдельным государством и притом федеративного типа в 1830 г.
Анализ событий в Венесуэле и других латиноамериканских странах не позволяет считать возникшую там историческую модель федерализма идентичной той, которая была характерна для США. В Венесуэле не было той "идеальной" ситуации, когда колонии вели совместную борьбу за независимость и, освободившись, создали бы федерацию. Знаменитые лидеры борьбы за независимость С. Боливар и Ф. Миранда были сторонниками централизованного государства. Федерализм же ассоциировался с политическими интересами местных землевладельцев (и, как видим, победил). Территориальную основу представляли не слабо интегрированные колонии, а провинции, уровень идентичности каждой из которых был не столь велик. Поэтому предпосылки для федерализации в этом случае были не столь сильными, и не случайно их принято связывать с частными интересами местных феодалов.
Поэтому характерно, что политическое устройство Венесуэлы после 1830 г. часто называют центрофедеральным, или смешанным. Конституция 1858 г. считалась компромиссом между федералистами и унитаристами, но все равно после ее принятия в 1859 г. в стране началась война. Окончательная победа федерализма в Венесуэле связывается с конституцией 1864 г., где, кстати, 20 штатов (ранее их было только 13, т.е. дробление территории развивалось на фоне гражданских конфликтов, а не было предустановленным, как в США) были названы объединившимися независимыми государствами. В дальнейшем в Венесуэле неоднократно принимались новые конституции (конституция 1936 г., восстановленная в 1948 г.. конституция 1961 г. и т.д.). Примечательно, что Колумбия, где происходили похожие процессы, наоборот, так и не стала федерацией (Соединенные штаты Колумбии существовали в 1863—1886 гг.).
В сложной борьбе между федералистскими и унитаристскими тенденциями формировалась и федерация в Аргентине. Внешне и на первом этапе аргентинская модель федерализации напоминала опыт США. В 1816 г. Соединенные провинции Ла-Платы провозгласили независимость, их региональную структуру составляли колониальные провинции, освободившиеся от испанского господства. Однако далее в течение XIX в. в Аргентине шла борьба между сторонниками федеративного и унитарного устройства, а также между центром (Буэнос-Айрес) и периферией. Первая конституция 1818—1819 гг. в Аргентине не предполагала федерализм и делала ставку на более жесткую консолидацию нации. В то же время отдельные провинции считали возможным формирование горизонтальных союзных отношений: в 1822 г. был заключен так называемый "Договор четырех" между Буэнос-Айресом и каудильо трех провинций. В этой ситуации уже в 1826 г. была принята новая конституция, и Соединенные провинции Ла-Платы были преобразованы в Федеративную Республику Аргентина.
Впрочем, борьба между регионами на этом не прекратилась. Характерным явлением, как и во многих федерациях, стали сепаратные союзы провинций, типичные для процесса создания договорных федераций. В 1830 г. была создана Лига внутренних областей, ее противники заключили Прибрежный пакт. Еще одним важным событием стал съезд губернаторов и Соглашение Сан-Николас в 1852 г. Сторонники этого соглашения были представителями провинций, желавших сохранения автономии, в то время как самый крупный центр — Буэнос-Айрес выступал за централизацию. В процессе борьбы в 1853 г. в Санта-Фе прошел учредительный конгресс, на котором 13 провинций приняли новую федеративную конституцию. Буэнос-Айрес в ответ принял свою конституцию, и страна опять оказалась на грани развала. В дальнейшем, однако, потребность в объединении победила, и компромисс между региональными интересами был найден при сохранении аргентинской государственности. В 1859 г. всеми сторонами был заключен Союзный пакт, в 1862 г. федерация была учреждена всеми 14 провинциями, а губернатор Буэнос-Айреса стал президентом Аргентинской нации.
Неустойчивость отличала и развитие федерализма в Мексике, где импульсы федерализации поначалу были слабыми. Принятая после провозглашения независимости в 1821 г. конституция 1824 г. предполагала федерацию 19 штатов и четырех территорий. Однако в 1834 г. в Мексике была установлена диктатура Санта-Аны, в 1835 г. был утрачен Техас, а в 1836 г. — принята конституция унитарного государства. В 1848 и 1853 гг. Мексика уступила США огромную часть своей территории. В отличие от других латиноамериканских государств в Мексике за федерализм боролись не местные землевладельцы, а либералы, следовавшие примеру США. Окончательно система федерализма была установлена только с принятием конституции 1917 г., которая и действует до сих пор.
В Бразилии, как и в других странах с американским постколониальным типом федерализации, система провинций сложилась еще в колониальный период — при португальцах. Но, получив независимость в 1822 г., Бразилия стала монархией — Бразильской империей. Хотя, являясь унитарным государством, Бразилия предполагала высокий уровень децентрализации: население в провинциях в соответствии с системой цензов избирало генеральные советы. В 1834 г. автономия провинций была расширена с помощью Дополнительного акта к конституции 1824 г. Поэтому Бразилию того периода уже принято называть полуфедеральной империей. В такой территориально-политической ситуации свержение монархии в 1889 г. привело к провозглашению федерации, подтвержденной всеми последующими конституциями.
В то же время не все латиноамериканские федерации оказались устойчивыми образованиями. Как уже говорилось, Колумбия от федерализма отказалась, не последовав примеру соседней Венесуэлы. Неудачным оказался и опыт объединения колоний в федерацию в Центральной Америке. Соединенные провинции Центральной Америки, объединив пять стран, просуществовали только 16 лет и распались на независимые государства (1823—1839 гг.).
Важно отметить, что в процессе интеграции слабо связанных друг с другом колониальных провинций некоторые латиноамериканские федерации отказались от официальных названий своих стран как "соединенных штатов". Так поступили Бразилия, Венесуэла и тем более Колумбия, вообще отказавшаяся от федерализма. Зато США и пришедшая к федерализму своим сложным путем Мексика сохранили эти формулировки в своих названиях.
Наряду с постколониальной следует выделить колониальную модель федеративного территориально-государственного строительства. Отличие состоит в том, что федерация начинает формироваться не в процессе обретения независимости, а в колониальный период по инициативе самих колонизаторов. Федерализм, таким образом, становится способом "мягкого" управления колониями. Его особенно часто использовали англичане, которые, усвоив уроки борьбы за независимость американских колоний и создания на их основе США, давали своим колониям самоуправление и интегрировали колонии в зависимые от британской короны федеративные образования. После получения независимости эти государства обычно оставались федерациями с прежней региональной структурой.
связан с Актом о Британской Северной Америке от 1867 г., который определил принципы объединения четырех провинций. Похожие процессы интеграции колоний происходили и в Австралии. Так, в 1855 г. колонии Новый Южный Уэльс, Южная Австралия и Тасмания получили самоуправление. В 1900 г. британский парламент принял решение об объединении всех шести колоний в Австралийский Союз. Окончательно Австралия стала независимым государством и перестала быть британским доминионом в годы Второй мировой войны. При этом она осталась федерацией и сохранила прежнее АТД.
Пример другой бывшей британской колонии — Нигерии интересен тем, что она сохранила возникшую в колониальный период федеративную модель, но радикально изменила АТД. О федерации в Нигерии говорят еще с 1914 г. Но первым важным шагом стало принятие в 1947 г. конституции Ричардса, в соответствии с которой страна делилась на три области с самоуправлением. Децентрализация была подтверждена и в последующих колониальных конституциях Макферсона (1951 г.) и Литлтона (1954 г.). После достижения независимости в 1960 г. Нигерия осталась федерацией, хотя очень нестабильной и с постоянно меняющейся политико-административной картой.
Британские колонизаторы также способствовали развитию федерализма в Малайзии. Пример Малайзии интересен тем, что здесь британцы не столько создавали свои провинции, сколько сохраняли традиционное деление на султанаты, т.е. феодальную основу. После Второй мировой войны, в 1846 г. был создан Малайский Союз, в 1948 г. преобразованный в Малайскую Федерацию. Ее независимость была провозглашена в 1957 г. При этом в состав федерации были интегрированы отдельные британские колонии Сабах и Саравак на острове Калимантан, которые стали штатами Малайзии, наряду с султанатами и бывшими британскими колониальными поселениями (так называемыми Стрейтс-Сеттлментс) .
Британская федеративная модель колониального управления использовалась и в некоторых других странах. Например, в 1953—1963 гг. существовала Федерация Родезии и Ньясаленда (ныне — три независимых государства Замбия, Зимбабве и Малави). В 1958—1862 гг. была создана Вест-Индская (Британская Карибская) Федерация, впоследствии распавшаяся на отдельные независимые государства и британские заморские территории. Еще одним английским экспериментом явилось формирование на территории подконтрольного Йемена Федерации Южной Аравии в 1959-1967 гг.
Однако все эти проекты не были реализованы после получения соответствующими территориями независимости в связи с отсутствием достаточных предпосылок. В то же время британские колониальные провинции Канады и Австралии оказались подходящей основой для федеративного территориально-государственного строительства, напоминая по своему формату и особенностям региональной идентичности колонии, объединившиеся в США. Колониальный тип федеративного строительства в Канаде и Австралии эффективно преобразовался в постколониальный. Устойчивой основой оказались и малайские султанаты, отчасти соответствующие постфеодальному типу, о котором речь шла выше. Что касается Нигерии, то там существовали предпосылки федерализации, связанные с межрегиональными противоречиями этноконфессионального характера. Но сама "британская" региональная структура оказалась неподходящей и слишком "крупной", а потому была радикально изменена.
Исторически распространенной моделью федерализации является организация территориально неоднородного государства в процессе деколонизации. В этом процессе возможно сочетание интеграции феодальных или постфеодальных поли-тий и колониальных провинциальных форм. Нетрудно заметить, что эта модель просматривается и в рассмотренной выше Малайзии, но там федерация стала формироваться еще в колониальный период.
Одним из вариантов постколониальной модели является создание федерации на базе традиционных феодальных образований. Наиболее простым случаем являются Объединенные Арабские Эмираты. Здесь, как и в султанатах Малайзии, сохранялась традиционная власть эмиров и шейхов. В процессе колонизации над эмиратами был установлен британский протекторат. В 1853 г. эту территорию стали называть Договорным Омаром (бывший Пиратский берег), из ее состава выделились султанат Маскат и имамат Оман (позднее сформировавшие единое государство Оман). В 1968 г. в процессе борьбы за независимость эмираты подписали соглашение о федерации (к которому так и не присоединились эмираты Бахрейн и Катар, ныне, как и Оман, являющиеся отдельными государствами)36, а в 1971 г. получили полную независимость (в 1972 г. к шести эмиратам примкнула Рас-эль-Хайма). Таким образом, в основе территориальной неоднородности в этом случае лежала исторически сложившаяся феодальная основа, полностью воспроизведенная при создании независимого государства.
Другой вариант — это постколониальная организация федерации на основе этнолингвистических принципов. Являясь британской колонией, Индия частично делилась на колониальные провинции, частично — на традиционные феодальные княжества (аналогично султанатам, сохраненным англичанами в Малайзии). В рамках этих региональных единиц существовало свое самоуправление. Например, принятый в 1935 г. Акт об управлении Индией предполагал расширение прав провинций, создание там легислатур и правительств. После обретения независимости молодое государство должно было решить сложнейшую задачу по интеграции крайне раздробленной (из-за наличия княжеств) структуры и созданию укрупненной сетки АТД (проблема, известная из германской истории). Федерация была признана наиболее адекватной формой территориально-государственного строительства в условиях полиэтнического государства, да еще и с сохраняющимися феодальными образованиями. Поэтому одни штаты в Индии создавались на основе провинций Британской Индии, а другие — на основе княжеств или их объединений. Реорганизация системы АТД проводилась с помощью этнолингвистического принципа и продолжается до сих пор.
В аналогичном положении оказался и другой осколок Британской Индии — Пакистан. После обретения независимости здесь развернулось движение за расширение автономии провинций, созданных на этнолингвистической основе. Но в 1955 г. Западный Пакистан был объединен в одну провинцию, а федерация в 1956 г. создана из двух образований — Западного и Восточного Пакистана. И только после 1971 г. — распада страны и выхода населенного бенгальцами Восточного Пакистана (нынешний Бангладеш) на территории прежнего Западного Пакистана возникла федерация в ее современном виде с делением страны на четыре провинции (конституция 1973 г.).
В то же время известны и неудачные примеры федерализации территориально неоднородных государств в процессе деколонизации. Если Индия и Пакистан с их сложной этнолингвистической региональной структурой и рудиментами феодальной раздробленности пошли по пути федерализации, то Бирма (нынешняя Мьянма) не смогла сохраниться в этом качестве. Бирма была отделена от Британской Индии в 1937 г. В 1947 г. на конференции в Панлоне провозглашен Бирманский Союз, его конституция принята в том же году на учредительном собрании. Бирма была провозглашена федеративной республикой, в которой часть административных единиц составили национальные автономии. Однако генерал Не Вин в 1960 г. фактически ликвидировал бирманский федерализм, и конституция 1974 г. изменила модель территориально-государственного строительства.
Среди неудачных примеров постколониальных федераций также Соединенные штаты Индонезии, которые просуществовали в 1949—1950 гг. и то скорее на бумаге. Практически не удалось создать федерацию в большом и полиэтническом Заире (нынешняя Демократическая Республика Конго). Здесь децентрализация предполагались конституциями 1960 и 1965 гг., но сразу за принятием последней произошел переворот, и по конституции 1967 г. страна стала унитарным государством. Только 12 лет после обретения независимости просуществовала в качестве федерации Ливия, а точнее — Соединенное королевство Ливия, разделенное на три исторические области. В 1963 г. Ливия объявлена унитарным государством. Наконец, федеративные принципы использовались в Камеруне, который в 1961 г. сложился из двух частей, восходящих к двум разным колониям, «— южной половины Запалного Камеруна (его северная часть по плебисциту отошла к Нигерии) и Восточного Камеруна. Однако в 1972 г. по итогам референдума и принятия новой конституции вместо Федеративной Республики Камерун на свет появилась неделимая Объединенная Республика Камерун.
Неудачные примеры постколониальной федерализации обычно связаны или со слабыми предпосылками, недостаточно развитой региональной структурой, чтобы государство могло считаться полноценной федерацией, или с жестким подавлением регионализма, воспринимаемого в качестве угрозы единству страны (Мьянма). Нередки ситуации, когда региональные интересы в молодых государствах с неразвитым гражданским обществом оказываются практически не артикулированными, а потому потребность в федерализации слаба (Заир, Камерун, Ливия и др.). Таким образом, в некоторых (но довольно редких) случаях рецентрализация может приводить к дефедерализации.
Третьим стимулом постколониальной федерализации может стать неоднородная природно-географическая основа. Одним из ярких примеров являются Федеративные Штаты Микронезии. Это — часть бывшей подопечной территории США, возникшей после Второй мировой войны в 1947 г. В 1964 г. в Микронезии был учрежден Конгресс Микронезии, который в 1967 г. создал комиссию по определению будущего статуса островов. Территория была поделена на четыре части, у которых оказалась разная судьба. Одной из этих частей стали Федеративные Штаты Микронезии, конституция которых принята в 1979 г. (затем в нее вносились серьезные поправки). ФШМ находятся в свободной ассоциации с США, при этом в 1991 г. были приняты в ООН. Фактором федерализации стало деление государства на четыре островные группы, которые и стали штатами.
Природно-географическая раздробленность в виде деления на три острова стала фактором федерализации Коморских островов, получивших независимость в 1975 г. (при этом Коморы остаются одной из самых нестабильных федераций). Показателен и пример Федерации Сент-Киттс и Невис, где субъектами являются два одноименных острова (третий остров — Ангилья вышел из объединения еще в колониальный период, в 1980 г., и остается британским владением). Нынешняя федерация руководствуется конституцией 1982 г. и получила независимость в 1983 г.
Еще одна постколониальная модель связана с объединением освободившихся колоний, уже успевших провозгласить себя независимыми государствами. Примером служит Танзания, которая в своем официальном названии использует понятие "объединенная республика". Государство появилось в 1964 г. и объединило Танганьику (независимость провозглашена в 1961 г.) и Занзибар (независимый с 1963 г.) . Другим, но неудачным примером служит Малийская Федерация. В 1960 г. она получила независимость от Франции, но в течение нескольких месяцев распалась на Мали (в составе федерации эта территория называлась Суданской Республикой) и Сенегал. В отличие от небольшого Занзибара, Мали и Сенегал располагали значительной территорией и имели свои предпосылки для создания отдельных государств, которые и были реализованы.
Федерализация не обязательно происходит в результате создания нового независимого государства, как это видно из предыдущих примеров. Еще одна модель федерализации связана с реорганизацией унитарного государства на федеративных принципах. Ее можно назвать реорганизационной моделью.
Как правило, реорганизационная модель возникает под воздействием самых мощных факторов регионализации — этнических. Государство идет на создание новой модели территориально-государственного строительства с более высоким уровнем децентрализации и административно-территориальным делением этнического типа. Нередко эта модель используется в результате пересмотра принципов территориально-государственного строительства по итогам войн или острых межэтнических конфликтов. В частности, распространены ситуации, когда какой-либо территории удается отстоять свои претензии на особый статус, что приводит к пересмотру конституционных основ государства в целом и его превращению в федерацию.
Одним из примеров является Бельгия, где процесс федерализации был начат в 1970 г. Главной причиной стали противоречия между двумя основными общинами — фламандцами и валлонами (см. ниже).
Другой пример — Эфиопия, которая стала федерацией по конституции 1994 г. Первая конституция императорской Эфиопии 1931 г. была сугубо унитарной. Федерация возникла в 1950—1952 гг. в виде Федерации Эфиопии и Эритреи. В этой федерации Эритрея обладала автономией, что скорее позволяет говорить об асимметричном государстве с высоким уровнем самостоятельности периферийной автономии. В 1962 г. особый статус Эритреи был отменен. После смены власти в начале 1990-х гг. Эфиопия была заново воссоздана в виде девяти штатов, каждый из которых имеет этническую основу. Но Эритрея при этом отделилась и стала независимым государством.
Характерен пример Боснии и Герцеговины, государства, возникшего на развалинах Югославии и ставшего ареной межнациональных войн 1992—1995 гг. В частности, в ходе войны на части территории Боснии и Герцеговины возникла Республика Сербская. В процессе примирения под надзором мирового сообщества, после заключения Дейтонских соглашений и принятия конституции 1995 г. Босния и Герцеговина стала асимметричной федерацией из двух частей. Одна из них также называется федерацией, это — Мусульмано-хорватская федерация, объединяющая представителей двух общин. Другая — Республика Сербская, получившая в процессе примирения особый статус
В Ираке после свержения С. Хусейна начался процесс асимметричной федерализации, стимулом для которого послужили сепаратистские настроения в курдской общине и уже фактически сложившийся автономный регион Иракского Курдистана со своим самоуправлением, пусть и не признанным центральными властями (структура власти, именуемая "региональное правительство Курдистана"). Еще при С. Хусейне в Курдистане действовали парламент и кабинет министров. Далее был введен институт президента Иракского Курдистана. Предполагается, что Иракский Курдистан в процессе конституирования "постсаддамовского" Ирака станет субъектом создаваемой впервые в истории Иракской федерации, возможно — с большими правами в сравнении с другими субъектами федерации. Сторонниками федерализации в Ираке также являются шииты — одна из двух основных групп арабского мусульманского населения, наряду с суннитами.
Процесс реорганизации идет также в Судане. Он начался в 1998 г. в связи с принятием конституции, преобразовавшей Судан в федерацию, состоящую из штатов. Федерализация Судана виделась как способ урегулирования противоречий между Севером и Югом страны, где было развито сепаратистское движение. Новый старт процессу был дан в 2005 г. после подписания мирных соглашений с сепаратистами. Предполагается, что объединение южных штатов — Южный Судан — станет особым автономным регионом со своей выборной властью. Таким образом, в Судане федерализация также идет по асимметричному сценарию.
Реорганизационная модель использовалась в многонациональных социалистических государствах, где считалась эффективным способом решения национального вопроса. Однако такие федерации оказались недолговечными и распались на свои этнические фрагменты. Федерация в Югославии была провозглашена на учредительной скупщине 29 ноября 1945 г. (конституция 1946 г.). Затем Федеративная Народная Республика Югославия была переименована в Социалистическую Федеративную Республику Югославия (конституция 1974 г.). Югославия делилась на шесть республик. Из них четыре в процессе распада в начале 1990-х гг. стали независимыми государствами. Оставшиеся две республики — Сербия и Черногория создали Союзную Республику Югославия, которая также двигалась по пути дезинтеграции. Позднее она преобразовалась в союз, который просто называется Сербия и Черногория. В Сербии и Черногории сейчас можно говорить о "мягкой федерации" (близкой к конфедерации), и вполне вероятным сценарием является ее распад на две составляющие части, возможный в соответствии с законодательством союза и подпитываемый наличием сепаратизма в меньшей республике — Черногории. В 2006 г. истек трехлетний мораторий на проведение референдума о независимости Черногории.
ность географического положения этого округа заключается в том, что он делит территорию Республики Сербской на две части.
Этнический фактор способствовал федерализации и в послевоенной социалистической Чехословакии с ее двумя государствообразующими этносами. Конституционный закон о Чехословацкой федерации был принят в 1968 г. и вступил в силу 1 января 1969 г. Но и это государство после распада мировой социалистической системы развалилось на две части. Сначала Чехословацкая Советская Социалистическая Республика была преобразована в Чешскую и Словацкую Федеративную Республику, а затем на ее месте возникли независимые Чехия и Словакия.
Опыт федераций, созданных в процессе реорганизации на этнической основе, показывает, что в случае, если их субъекты по своему формату и уровню политических амбиций соответствуют параметрам независимых государств, распад становится весьма вероятным сценарием развития.
Наконец, очень редким примером федерализации является объединение независимых государств. Описанные выше интеграционные сценарии касались прежде всего полунезависимых, автономных политий (как феодальных, так и колониальных), которые, однако, не обладали статусом полноценных суверенных государств. Единственный "чистый" пример объединения независимых государств — это создание Танзании, но надо учесть, что независимый Занзибар просуществовал лишь около года, а возникшая в результате Танзания не является классической федерацией39.
Неудачные попытки объединения суверенных государств отмечались в арабском мире в результате развития панарабистского движения во второй половине XX в. Например, в 1958 г. Объединенная Арабская Республика (сама представлявшая объединение Сирии и Египта) и Йемен провозглашали Союз объединенных арабских государств, открытый для всех. Успеха эта инициатива не достигла. В начале 1970-х гг. принимались декларации о создании Федерации арабских республик при участии Сирии, Египта и Ливии. Формально федерация действовала до 1977 г., но реально вообще не состоялась. Попытки объединения арабских государств можно классифицировать как неустойчивые и во многом декларативные конфедерации, нечто среднее между лигой и полноценной конфедерацией. Подобные объединительные процессы отмечались в отношениях между двумя африканскими странами — Сенегалом и Гамбией40. Конфедерация между ними была провозглашена в 1982 г. и формально просуществовала до 1989 г., на деле не приведя к созданию устойчивого наднационального объединения.
Все эти факты показывают, что к XX в. сложилась довольно устойчивая политическая карта мира, и объединение независимых государств в конфедерации, а тем более в федерации в современном мире является очень редким явлением. В одних случаях этому препятствует устойчивость сложившихся государственных образований, в других, наоборот, их относительная молодость, что приводит к попыткам властных элит целенаправленно работать над укреплением государственности. И в тех, и в других случаях государства не торопятся расставаться со своим национальным суверенитетом, а объединительные идеи не находят в их элитах большой поддержки. Это, в частности, показали провалы всех попыток объединения на основе идей панарабизма.
Однако в XXI в. в связи с глобализацией, новым развитием интеграционных процессов и одновременно — снижением влияния ценностей национализма и этатизма "классическая" федерализация на договорных началах может стать более интенсивной. Возникновение более устойчивых наднациональных образований, а затем и федераций возможно в тех объединениях, которые до сих пор подпадали скорее под определение лиги. В первую очередь это — Европейский союз (где развернулся процесс принятия единой конституции, хотя единого мнения в пользу ее принятия пока нет), за которым в долгосрочной перспективе могут последовать другие объединения, имеющие пока скорее экономический характер (АСЕАН и др.). Таким образом, развитие некоторых территориально-политических систем по схеме "лига или уния — конфедерация — федерация" представляется вполне возможным

< Назад   Вперед >
Содержание