Учебники

Формирование местного самоуправления в современной России

В советский период в стране не было разделения властных структур на уровни государственной власти и местного самоуправления. Действовала единая советская система власти. На местном уровне ее представляли местные (районные, городские, поселковые, сельские) советы, которые формировали свои исполнительные комитеты. Структуры КПСС существовали на первом субрегиональном уровне — городов и районов (их не было на уровне поселков и сел).
1. Период 1991-1993 гг.
Развитие в России специального законодательства о местном самоуправлении начинается после 1991 г. Первым опытом стал закон от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации".
После августа 1991 г. на региональном и местном уровнях формируется новая система организации исполнительной власти. В рамках отдельно взятых регионов была создана внутрирегиональная властная вертикаль (вертикаль исполнительной власти). Функции исполнительной власти на местном уровне взяли на себя районные (городские) администрации, главы которых назначались главами региональных администраций. Исключение составляли главы региональных административных центров, которых назначал президент России, так же как и губернаторов (в республиках все назначения проводил президент республики, когда и если таковой избирался).
В начале 1990-х гг. в России нельзя говорить об отделении местного самоуправления от государственной власти. По сути, главы районных и городских администраций представляли местную государственную власть, сформированную по принципам многоступенчатой властной вертикали. Одновременно, до событий осени 1993 г. продолжали действовать местные советы, избранные в 1990 г. и ассоциируемые с выборными представительными органами местного самоуправления. Тем не менее в инициативном порядке в некоторых немногочисленных населенных пунктах уже возникают выборные исполнительные органы местного самоуправления (пример Владивостока).
2. Переходный период 1993—1996 гг.
Постепенное развитие местного самоуправления и его отделение от государственной власти начинаются после принятия Конституции 1993 г., определившей принципы организации новой системы. Соответствующий федеральный закон был принят 28 августа 1995 г. и назывался "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Этот закон и определил общефедеральные рамки развития нового института. Далее, в сентябре 1997 г. был принят еще один важный закон — "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".
После появления необходимых законов в России постепенно начинают формироваться выборные исполнительные органы местного самоуправления. Сначала это происходит в отдельных крупных городах, и весь процесс напоминает диффузию инноваций. Выборы мэра Владивостока прошли еще 29 июля 1993 г., т.е. даже до принятия новой российской конституции. В марте 1994 г. выборы глав местного самоуправления состоялись в Иркутской области, одновременно с первыми в истории этого региона выборами губернатора.
В октябре 1995 г.. вскоре после принятия нового федерального закона мэр был избран в Волгограде. Однако в большинстве регионов формирование выборных органов местного самоуправления произошло с большим опозданием, и внутрирегиональная властная вертикаль сохранялась достаточно долго. Выборы глав местного самоуправления состоялись в большинстве российских регионов одновременно с первыми губернаторскими выборами, т.е. в конце 1996 г.
3. Период 1996—2003 гг.
На этом этапе происходит реализация положений федерального закона о местном самоуправлении. Большинство регионов определяет свою модель местного самоуправления в рамках этого закона и проводит первые, а затем и вторые выборы.
Федеральный закон 1995 г. ввел целый ряд важных понятий. Прежде всего, был определен территориальный субъект местного самоуправления — муниципальное образование. К разряду муниципальных образований относились все поселения и районы, в границах которых были образованы органы местного самоуправления. Использование понятия "муниципальное образование" привело к тому, что понятия "местный" и "муниципальный" в России стали синонимами. В России начали говорить о местной, или муниципальной, власти (однако следует помнить о сделанной нами ранее оговорке, что возможна и местная государственная власть как разновидность местной власти). Муниципальные образования принимают свои уставы.
На том этапе законодательство позволяло существенные различия между регионами, которые получили возможность определить собственную модель местного самоуправления. Принцип общефедеральных стандартов использовался достаточно слабо, и закон носил очень общий, рамочный характер, применяясь на практике по-разному. Этим и объясняется появление ряда региональных моделей организации местного самоуправления.
Различия между региональными моделями определяются тремя основными параметрами.
• Уточнение территориального формата муниципальных образований. Некоторые регионы решили создавать органы местного самоуправления только в населенных пунктах, но не в административных районах.
• Количество уровней местного самоуправления. Регионы могли выбрать между одноуровневой и двухуровневой моделями. Двухуровневая модель предполагала, что одни муниципальные образования могут делиться на другие. При одноуровневой модели органы местного самоуправления создавались или в районах, или в отдельных населенных пунктах, входящих в их состав.
• Способ формирования органов местного самоуправления. В одних регионах и муниципальных образованиях выборы глав местного самоуправления сделали всенародными, в других глава местного самоуправления избирался депутатами представительного органа или нанимался ими на работу по контракту (или же вообще создавался один лишь представительный орган местного самоуправления — при сохранении вертикали государственной исполнительной власти и назначении глав районных администраций губернаторами).
В результате определились наиболее характерные региональные модели местного самоуправления.
• "Либеральная" модель. Эта модель предполагала, что муниципальные образования создаются во всех ATE первого субрегионального уровня, т.е. в городах регионального подчинения и районах. Повсеместно проводились всенародные выборы глав администраций.
• Поселенческая модель. В соответствии с этой моделью муниципальными образованиями являлись только населенные пункты, но не административные районы. Это позволило сохранить в районах институт местной государственной власти, когда главы администраций назначались губернатором. Соответственно была сохранена внутрирегиональная властная вертикаль, не распространявшаяся только на города регионального подчинения. Такая ситуация возникла в частности в Курской, Новосибирской и Тюменской областях.
• Модель ограниченной выборности. В этом случае не допускались всенародные выборы глав местных администраций. Вместо этого главы местных администраций избирались представительными органами местного самоуправления или назначались этими органами по контракту. Данная модель позволяла сохранить частичный губернаторский контроль за кадровой политикой на местном уровне, поскольку непрямые выборы глав местных администраций лучше контролировались губернаторами. Эта модель была характерна для Брянской, Орловской, Саратовской областей и др. Она также использовалась в некоторых республиках. В наиболее жестком варианте кандидатуру главы местной администрации вносил на утверждение местным депутатам губернатор.
• "Республиканская" модель. В ряде республик местное самоуправление действовало в очень ограниченных рамках. В лучшем случае проводились выборы представительных органов местного самоуправления. В реальности сохранялась внутрирегиональная властная вертикаль: все главы районных и городских администраций назначались президентами республик. Такая ситуация отмечалась в Башкирии, Татарстане и др.
Главные тенденции того периода были связаны с уменьшением числа регионов, использующих либеральную модель в пользу моделей ограниченной выборности. Например, в Брянской области шло постепенное изменение формата местных выборов, когда избираться стали только представительные органы местного самоуправления. Отмечался и отказ от двухуровневых моделей местного самоуправления с переходом к назначению глав администраций одного из уровней. Например, во Владимирской области развивался процесс лишения отдельных городов и поселков статуса муниципальных образований с переходом к назначению местных глав (субъектами местного самоуправления остались города областного подчинения и районы).
Наибольшее влияние на развитие региональных моделей местного самоуправления оказала политика органов региональной государственной власти и прежде всего — губернаторов. Политика многих губернаторов заключалась в ограничении фактической самостоятельности органов местного самоуправления и сокращении числа ситуаций, связанных с прямыми выборами местных глав.
Модель местного самоуправления, с учетом федерального закона, определялась на уровне регионального законодательства, создавая определенный формат для муниципальных образований. При этом не обязательно использовался единый общерегиональный формат. Муниципальные образования, принимая свои уставы, могли предусмотреть различные способы формирования своих органов власти. Например, в Смоленской области часть глав районных администраций избиралась народом, часть — местными представительными органами, а некоторые назначались по контракту.
4. Период после 2003 г.
Этот период связан с принятием в сентябре 2003 г. нового закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (он целиком вступит в силу с 1 января 2009 г.).
Федеральный закон 2003 г. провел кардинальную регламентацию организации местного самоуправления в России. Это минимизировало возможные региональные вариации по типу региональных моделей, сложившихся после принятия закона 1995 г

< Назад   Вперед >
Содержание