Учебники

3. Форма устройства

Форма государственного устройства — это способ территориально-политической организации государства. В истории развития государств выделяют несколько форм государственного устройства: империю, федерацию, конфедерацию и унитарное государство. В историческом измерении в различных странах мира форма государственного устройства подвергалась изменениям. Российская государственность, например, в разные периоды своей истории принимала различные модели (конфедерация Киевской Руси, Московское государство, российская Империя, СССР, Российская Федерация). В настоящее время существуют две основные формы государственного устройства — унитарное государство и федерация.

Унитарное государство (от лат. — единый). Исторически формы государственного устройства менялись и видоизменялись. В современном мире преобладают унитарные государства. Они формируются, как правило, в странах экономически, культурно и национально однородных, но эта политическая практика не всегда подтверждает исторические системные отношения в обществе в прошлом и настоящем.

Унитарное государство характеризуется определенными признаками. Такое государство разделено на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью. Внутри государства отсутствуют части, которые имеют признаки государства, оно также предполагает наличие одной общегосударственной конституции, единую правовую и судебную системы, единую для всей страны систему высших органов власти, единое гражданство. Органы власти административно-территориальных образований в той или иной форме подчиняются центральным политическим институтам.

С точки зрения внутреннего устройства унитарные государства различаются в уровне централизации власти (политики) и управления, которые можно разделить на три типологические группы. Централизованные — система, когда местные органы власти являются продолжением центрального правительства (Греция, Ирландия, Исландия, Люксембург, Португалия). Децентрализованные — в этих странах местные властные структуры наделены значительными полномочиями (Италия, Испания, Франция). Полуцентрализованные (относительно централизованными) — государства, которые занимают промежуточное положение между первыми и вторыми (скандинавские страны, Великобритания, Нидерланды).

По мнению Л.И. Селезнева государственно-юридический статус территориальных образований децентрализованных государств (исторические земли, провинции, департаменты) стоят ближе к субъектам федеративных государств, нежели к административным единицам в централизованных государствах, которые непосредственно подчинены центральной власти. Отличаются эти два вида тем, что в федеративных государствах субъекты, составляющие государство, выступают в качестве «совладельцев» государственного суверенитета и принимают непосредственное участие в законотворческом процессе союза посредством своих представителей в верхней палате парламента. В децентрализованных унитарных государствах административно-территориальные образования обладают автономией, имеют свои органы самоуправления, но на политику центральной власти оказывают ограниченное влияние. В полуцентрализованных государствах региональные структуры власти по ряду вопросов (образование, здравоохранение, полиция, строительство, коммунальные службы) пользуются значительной самостоятельностью. Другие проблемы (налогообложение, финансирование, лицензирование предприятий, социальное обеспечение и др.) решают центральные власти.

Разновидностью унитарных государств, наряду с предложенными моделями, считаются государства с автономиями. Сложным территориальным автономиям со значительной долей населения, которое отличается особым этническим происхождением или особенностями быта, представляется автономный статус, называемый национально-территориальной автономией. КНР имеет в своем составе несколько автономий: Тибет, Внутренняя Монголия, Гонконг и др.; Узбекистан — Каракалпакскую автономную республику; Украина — Крымскую автономную республику; Испания — область Басков, Галисию, Каталонию; Дания — Фарерские острова и Гренландию; Франция — Корсику; Финляндия — Аланские острова и др. Другой вид — простое унитарное государство. Территорию таких государств составляют одинаковые («однородные») административно-территориальные и / или политико-административные образования: Белоруссия, Польша, Гватемала и др.).

Понятие «федерализм» (от лат. — союз, завет) может употребляться в двух значениях. «В узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными правительственными уровнями, в более широком — сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации».

Федерализм является родовым понятием и включает, считает Е.Г. Морозова, несколько типов. Первый тип — федерация, представляющий собой такую фору организации власти государства, которая предполагает учреждение единого государства, в пределах его охвата формируется полития, а составляющие ее субъекты получают право, с одной стороны, на самоуправление, с другой — на соучастие в общем конституционном управлении государством в целом.

Второй тип — конфедерация. При конфедеративном устройстве объединившиеся субъекты образуют союз, но в значительной степени сохраняет суверенитет и законодательные полномочия. Центральные органы власти могут воздействовать на граждан только посредством субъектов конфедерации. Для выхода из состава союза не требуется согласие остальных его членов.

Третий тип — федератизм. Этот тип предполагает асиметричные взаимоотношения между федерированной единицей и более крупным федеративным союзом. «Основой поддержания союза является сохранение федерированным государством широкой внутренней автономии при отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным государством. Именно таким образом построены взаимоотношения США с Пуэрто-Рико и Гуагамом».

Четвертый тип — это ассоциированная государственность, близкая к федератизму. Отношения между субъектами также ассиметричны, но федерированное государство в меньшей степени связано с федеративной державой, сохраняя конституционное право одностороннего разрыва ассоциированных отношений. По мнению Морозовой, существуют и другие — квазифедеративные — формы, в том числе унии, лиги, кондоминиумы и пр. «Каждая и форм федерализма предполагает собственное решение неких специфических проблем управления, но все они призваны найти способы, позволяющие обеспечить сочетание единого управления политией в целом с достаточным уровнем самоуправления ее частей и / или добиться создания системы соучастия во власти с тем, чтобы способствовать демократическому самоуправлению всего государства, либо его составляющих».

Итак, федерация как форма государственного устройства представляет собой союзное государство, состоящее из автономных образований, которые обладают юридической и политической самостоятельностью. Федерация — это не только союз государственных образований, а форма полного преобразования государственной и общественной жизни объединяющихся субъектов, предполагающая их интеграцию, объединение в особое, но все же единое государство. По своей сути «эта форма сочетания двух государственных суверенитетов. В рамках федеральной системы правления каждый гражданин одновременно принадлежит двум общностям: федерации в целом и ее отдельному субъекту».

Согласно позиции канадского ученого Р. Уаттса, в конце ХХ века около двух миллиардов человек проживало «в 23 федерациях, которые в свою очередь охватывают 480 членов федерации или федеральных земель, которые могут сравниться с 180 политически суверенными государствами». По мнению российских ученых В.А. Ачкасова и Б.В. Грызлова, «сегодня 18 государств в мире являются федерациями: США, РФ, Канада, Швейцария, ФРГ, Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Австралия и др. Они охватывают порядка 41 % территории планеты и в них проживает более трети населения Земли».

Составляющие федерацию государственные образования (земли, провинции, республики, города, края, области, автономии, штаты, кантоны и др.) являются субъектами Союза. Они имеют собственное административно-территориальное деление и совокупность властных полномочий. Федерация также отличается: 1) верховенством союзной конституции, которая не должна изменятся односторонним актом центральной власти и требует соглашения большинства субъектов федерации; 2) конституционным распределением законодательных и исполнительных (иногда судебных и правоохранительных) полномочий Центра и субъектов Союза; 3) существованием двух уровней политики и управления, обладающих собственной компетенцией в вопросах артикуляции и агрегации интересов граждан; 4) наличием института межправительственного сотрудничества, призванного регулировать вопросы относительно предметов совместного ведения различных сторон; 5) существованием двойного гражданства, одновременно союзного и федеральных единиц.

Перечисленные общие характеристики, которые отличают федерацию от унитарных государств, не отрицают, что каждое федеративное образование имеет свою специфику. Она может проявляться в особенностях формирования верхней палаты парламента в различных странах, компетенции первой и второй палат представительной власти, разграничении полномочий Центра и субъектов Союза, степени или уровне централизации и децентрализации политики и управления. Сравнение только пяти государств Европы, которые являются федерациями (Россия, Швейцария, Германия, Австрия, Бельгия) показывает, что эти страны в ряде характеристик существенно отличаются друг от друга. Процессы централизации и децентрализации при типологии федераций могут описываться понятиями «симметричная», «асимметричная» или «скрытая асимметрия» и др.

Конфедерация — это союз суверенных государств, которые, как правило, временно передают часть своих полномочий для решения внутренних и внешних общих задач. Однако имеется свободное право выхода из «союза». Эта «реликтовая» форма устройства до XXI века, возможно, станет перспективным видом объединения различных государств. Конфедеративные объединения напоминают государства на стадии их формирования и последующей эволюции (Киевская Русь, франкское государство, англосаксонское королевство). Современная история конфедераций связывается с рядом стран, где проявлялись и имеют место характерные черты, которые дают возможность определить политическое образование как союз государств, не обеспеченный суверенитетом. Швейцария с 1815 по 1848 гг., США с 1776 по 1787 гг., германский союз с 1815 по 1867 гг. объединились в федерацию. Норвегия и Швеция в 1905 г. стали суверенными государствами. Сенегамбия после попытки в 1982 г. объединить Сенегал и Гамбию распалась в 1989 г. на независимые государства. Чертами конфедеративного объединения обладают Британское Содружество, Европейский союз и Содружество Независимых Государств.

В совокупности государственных объединений конфедеративного или федеративного объединения может предлагаться и несколько другое понимание соотношения союзов. Договорные союзы — форма устройства, при которой большее государство односторонне оказывает влияние на меньшее государство. Малое государство практически не оказывает никакого влияния на публичную систему власти доминирующего образования (Бутан и Индия). Кондоминиумы. Это такие политические союзы, которые осуществляют общее управление двумя или большим числом внешних территорий, но население этих государств обладает высокой степенью свободы в организации собственной жизни (Андорра). Ассоциированные государства функционируют на основе договорных союзов. Такие договора могут быть приостановлены на основании заранее установленных условий (Маршалловы острова и США, Острова Кука и Новая Зеландия).

< Назад   Вперед >
Содержание