Учебники

2. Федеральное собрание — парламент России: становление и эволюция

В отличие от ряда государств, становление и развитие представительных начал в России происходило в специфических формах и в другие сроки. Но это не означает, что утверждались представительные институты в полном отрыве от общих исторических процессов. Вместе с тем в нашей стране первое представительное собрание парламентского типа, в современном понимании этого термина, было образовано в 1906 году. Данное собрание получило имя — Государственная дума. Дважды она распускалась и просуществовала около 12 лет, до времени падения самодержавной власти. Государственное собрание имело четыре созыва — первая, вторая, третья и четвертая Государственные думы.

После революционных событий Октября 1917 г. В России отрицались «буржуазные формы организации государства» — теория разделения властей, парламентаризм, президентство и др. Этим видам формирования и осуществления публичной власти была противопоставлена республика Советов. С 1924 г. в СССР, в состав которого входила РСФСР, законодательная и представительная функции де юре принадлежали Съезду Советов. Для текущей работы Съезд образовывал две палаты — Союзный Совет, в котором союзные республики были представлены пропорционально населению каждой из них, и Совет Национальностей, который комплектовался по другому принципу: от каждой союзной республики (независимо от количества населения) — по пять человек, от каждой автономной области или республики — по одному депутату. (Подобная двухэтажная и двухпалатная структура представительного органа была воспроизведена в горбачевскую эпоху в 1989 г. — Съезд народных депутатов СССР.) Президиумы обеих палат входили в состав президиума Центрального исполнительного комитета Съезда Советов. Конституция 1936 года заменила двухступенчатые выборы палат прямыми, но сам принцип двухпалатности сохранила. Был предусмотрен механизм согласительных процедур при расхождении между палатами. Формально ималась возможность роспуска обеих палат в случае недостижения согласия.

В советский период наблюдалась эволюция взглядов на парламент как институт власти: от его отрицания до попыток обоснования в 70-е годы ХХ века в виде теории «социализации» парламентов и разработки мирных способов перерастания капитализма в социализм через завоевания трудовым народом большинства мандатов в парламентах.

Начало горбачевского этапа «ускорения» (1985), а затем «перестройки» было вызвано потребностью закрепления произошедшей в 70-е годы «прагматизации» отношений власти и управления. «Новое политическое мышление», которое провозгласило высшее политическое руководство, было призвано преобразовать политическую «надстройку». Как и узаконить разбухшие «теневую» экономику, «теневое» распределение и «теневую» политику и др. Но в основе «нового политического мышления» была положена методологически неверная посылка о том, что «экономические реформы не осуществляются из-за отсутствия реформ политических». «На самом деле экономические реформы пробуксовывали потому, что не было четкой концепции этих реформ и, следовательно, не было сколько-нибудь осознанной программы социально-экономических преобразований. Очевидно, существовал и дефицит политической воли и решительности у высшего партийного руководства, боявшегося взять на себя ответственность за непопулярные меры». В последующем и в России постсоветская модернизация «могла развертываться с учетом таких, апробированных в ХХ в. сценариев, как «китайский», «восточноевропейский» или на худой конец «прибалтийский». Но под влиянием зарубежных консультантов (Андерс Ослунд, Джефри Сакс и др.) был выбран так называемый младореформаторский проект, идеологами которого стали страстные поклонники Чикагской неомонетаристской школы Милтона Фридмана Егор Гайдар, Анатолий Чубайс, Сергей Кириенко и др.

Первые непродуманные политические решения высшего руководства по реформированию экономики привели к деградации потребительского рынка и как следствие к политической неустойчивости в государстве. К 1988-1989 гг. социально-политическая ситуация в обществе выходила из под контроля государства и центральной политической элиты. Прежде соединяющие в единое целое общество силы — КПСС, Правительство и бюрократический аппарат — утратили целостность и стали распадаться на соперничающие группировки. Одно ведомство выступало против другого, одна республика против другой и все вместе против центрального правительства и партийного аппарата непоследовательно, но пытавшегося навести порядок в условиях социального кризиса.

В этих обстоятельствах часть политического руководства пришла к выводу, что назрела необходимость найти новые политические формы и институты, которые соответствуют требованиям времени и способны восстановить легитимность политического режима, не меняя его природы. Решение о проведении альтернативных выборов и введении «парламента» в качестве самостоятельного института власти в советской политической системе было принято XIX партийной конференцией КПСС летом 1988 г. Юридическую основу правовой и политической реформ составили два конституционных документа, принятых в этом же году: Закон СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР и Закон «О выборах народных депутатов СССР».

В согласии с данными юридическими актами вместо Верховного Совета образца 1936 г. Был создан новый орган высшей государственной власти — общесоюзный парламент (Съезд народных депутатов СССР), который должен был созываться не реже одного раза в год. В период между собраниями народных депутатов высшим органом государственной власти оставался Верховный Совет СССР, который состоял из двух палат и избирался съездом из своего состава в качестве постоянно функционирующего института государственной власти.

Но такая организация центральной законодательной власти не отвечала на вопрос о месте Верховного Совета в структуре органов власти СССР. То есть, наряду со съездом он является высшим институтом государственной власти или выступает в виде «рабочего», исполняющего органа Съезда. Одновременно Верховный Совет из своего состава избирал еще один орган — Президиум, третью ступень иерархии. При такой многоступенчатой структуре представительных органов, становилось неясным, какой из органов этой власти принимает «окончательное» политическое решение. Понятно, что непрофессиональное «широкое народное собрание» не способно было принимать конкретные решения и эта функция, по представлению реформаторов, должна на практике закрепиться за Верховным Советом и его Президиумом.

Вместе с названными представительными институтами в системе высшей власти была введена еще одна выборная должность — Председатель Верховного Совета СССР. В политико-юридическом отношении статус Председателя был не менее противоречивым. Председатель Верховного Совета СССР, его положение, с одной стороны, соответствовало парламентской форме организации политической власти, так как Верховный Совет стал постоянно действующим институтом власти (парламентом). Соответственно этот институт нуждался в постоянном председателе. С другой — Председатель Верховного Совета СССР соединял в своей должности элементы президентства, так как он являлся высшим должностным лицом в государстве и представлял СССР внутри страны и в международных отношениях. Он избирался Съездом народных депутатов СССР, что способствовало усилению его власти. Положение Председателя, его статус, как и статус Верховного Совета по порядку избрания стали «равновеликими».

«Конституция 1977 г., с учетом поправок внесенных в период с 1989 по 1993 г., содержала существенные противоречия. Среди них — полновластие Советов и разделение властей, отсутствие правового механизма политического плюрализма, примат власти над законом. Противоречия и неясности Основного закона на протяжении всего исследуемого периода служили основанием, легитимацией совершено взаимоисключающих действий, и это вполне осознавалось многими».

Подобная политико-правовая ситуация в организации верховной власти сложилась в РСФСР и других республиках бывшего СССР. Весной 1990 г. в результате альтернативных выборов появился высший орган государственной власти РСФСР — Съезд народных депутатов с двухпалатным Верховным Советом. На небольшой период Россия стала «парламентской Республикой».

Общесоюзный Съезд и высшие представительные собрания субъектов СССР, задуманные в качестве инструментов адаптации коммунистической формы политики и управления к меняющейся реальности, сыграли противоречивую роль в дальнейшем изменении политической ситуации в стране. Альтернативные выборы, а затем начало работы представительных органов власти не только не стабилизировало обстановку в государстве, а напротив, усилило политический кризис, который охватил всю политическую систему в бывшем СССР.

Например, 12 июня 1990 г. Съезд Народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете Республики, провозгласив в ней приоритет российских законов над общесоюзными. В декабре 1991 г. Верховный Совет России большинством голосов (против голосовало шесть депутатов) ратифицировал беловежские соглашения. В первом случае Россия способствовала распаду СССР, а во втором она, наряду с другими республиками в лице «Советов», поставила «последнюю точку» в окончательном разрушении Союзного государства.

Распад СССР не способствовал укреплению экономической и политической систем отдельных республик, но породил новые проблемы этнического и иного характера. Положение усугублялось тем, что быстрая ломка «старых» институтов и форм осуществлялась, как правило, без предварительной разработки и оценки возможных последствий. Следствием этого явилось усиление дестабилизации обществ и обострение социальной напряженности в бывших советских республиках, включая Россию.

В 1990 г. начался, а 1993 г. завершился демонтаж социально-политической системы СССР и России, основанный на власти Советов. Распад КПСС как связующего звена между другими властями привел к пересечению представительной и исполнительной ветвей власти. Политический «кризис двоевластия» или «многовластия» 1992–1993 гг. в России на уровне Федерации был разрешен насильственным путем в октябре 1993 г., который культивировал нестабильность в обществе и политической элите.

После того как Верховный Совет РФ прекратил свое существование, были сформированы Государственная Дума и Совет Федерации — две палаты российского парламента. Выборы пятой Государственной Думы происходили на основе Указа Президента России (1993 г.).

Новая российская Конституция (от 12 декабря 1993 г.) изменила правовую природу высшего народного собрания. Парламент лишился распорядительных функций и является высшим представительным и законодательным органом Российской Федерации, возможности которого манипулировать исполнительными институтами уменьшились в сравнении со Съездом народных депутатов и Верховным Советом. Вследствие перемен, произошедших за три месяца после роспуска Верховного Совета, Россия эволюционировала в сторону президентской (полупрезидентской) республики.

Итак, высшим законодательным и представительным органом нашей страны является Федеральное Собрание — парламент РФ. Этому органу в Конституции РФ посвящена 5-я глава, включающая в себя 16 статей. Высшие органы законодательной власти в России принимают федеральные законы, формируют государственные органы (утверждают должностных лиц) и решают другие задачи общегосударственного значения. Федеральное собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы.

Совет Федерации первого созыва, как и Государственная Дума первого созыва, в переходный период избирались на 2 года путем прямых выборов. Депутаты верхней палаты парламента могли работать на непостоянной основе. В последующем был принят другой порядок формирования второй палаты российского Федерального Собрания. 5 декабря 1995 г. был принят Закон о порядке формирования Совета Федерации. В соответствии законом в Совет Федерации делегировали по два от каждого (из 89 субъектов РФ) по должностному принципу из глав субъектов РФ и председателей представительных (законодательных) органов субъектов РФ.

С избранием второго президента Российской Федерации В.В. Путина система формирования верхней палаты российского парламента в очередной раз видоизменилась. Закон, предусматривающий иной порядок формирования состава Совета Федерации, вступил в силу 5 августа 2000 г. Сегодня в Совет Федерации, как и прежде, входят по два представителя от каждого субъекта, составляющих Федерацию. То есть один член от представительного органа (избирается законодательным органом региона), другой — назначается главой субъекта РФ. Оба представителя работают на постоянной основе и могут быть отозваны в том же порядке, в котором утверждались. Кроме этого в России происходят изменения в составе субъектов Федерации в сторону укрупнения регионов и, соответственно, их уменьшения.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, которые избираются на 4 года из граждан, имеющих право участвовать в выборах и достигших 21 года по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе. Новый избирательный закон предусматривает только пропорциональную систему.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью. Функционирование палат строится раздельно, могут проводиться и совместные заседания, которые являются открытыми, но при необходимости могут быть закрытыми. Для организации работы палат избираются председатели и их заместители. В составе палат образуются комитеты и комиссии, каждая из палат принимает свой регламент.

Совет Федерации назначает (утверждает): Генерального прокурора РФ: судей Конституционного Суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда; заместителя председателя Счетной палаты РФ и половину ее аудиторов. Компетенция Совета Федерации предусматривает: утверждение границ между субъектами Федерации, утверждение Указов президента о введении военного или чрезвычайного положения; возможность использования Вооруженных Сил государства за пределами собственных границ; назначение выборов президента Российской Федерации, отрешение его от должности. Верхняя Палата РФ имеет право законодательной инициативы. Совет Федерации рассматривает законы, принятые Государственной Думой по вопросам: федерального бюджета, налогов, сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров, статуса и защиты государственных границ, вопросов войны и мира. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членной палаты. Совет Федерации по вопросам своей компетенции принимает постановления.

Государственная Дума назначает (утверждает) председателя правительства Российской Федерации, председателя Центрального банка РФ; председателя счетной палаты РФ и половину ее аудиторов; Уполномоченного по правам человека. Государственная Дума решает и другие задачи: объявляет амнистию; выдвигает обвинения против Президента для отрешения его от должности. Депутаты Государственной Думы имеют право законодательной инициативы. Законопроекты вносятся в Государственную Думу, принимаются большинством голосов, если иное не предусмотрено Конституцией. Отклоненный Советом Федерации закон считается принятым, если за его при повторном голосовании подано не менее двух третей голосов депутатов. Отклоненный Президентом закон, одобренный в ранее принятой редакции двумя третями состава палат Федерального Собрания, считаются принятыми и подлежат подписанию Президентом.

В заключение отметим, что реальная политическая практика как российского парламента, так и других стран не всегда соответствует конституции. Так как в политической жизни любого государства имеет место пробел между теорией и практикой, формой и содержанием, когда она (практика) основывается на «конституционном согласии» или «конституционном обычае».

< Назад   Вперед >
Содержание