Учебники

Эволюция Совета Федерации

Совет Федерации является одним из самых неустойчивых властных институтов в России. За время существования принципы его формирования менялись неоднократно. Не менялся только принцип равного представительства субъектов федерации (по два представителя).
На первом этапе Совет Федерации был создан в соответствии с переходными положениями конституции в тот самый день, когда население голосовало на референдуме по проекту этой конституции. 12 декабря 1993 г. Совет Федерации сформировался путем всенародного голосования (в этот день в России прошли первые парламентские выборы постсоветского периода). Каждый субъект федерации представлял собой двухмандатный округ: два кандидата, набравших наибольшее число голосов, становились членами Совета Федерации.
В этот период значительную часть членов Совета Федерации (но не большинство) составили руководители региональной исполнительной власти. Представители региональных властных структур разного статуса и уровня заняли большинство мест в верхней палате.
На втором этапе Совет Федерации был сформирован в начале 1996 г. в полном соответствии с Конституцией 1993 г. (федеральный закон был прият в декабре 1995 г.). Закон определил, что каждую из ветвей власти в Совете Федерации представляет по должности руководитель, т.е. глава исполнительной власти (губернатор) и глава (спикер) законодательного собрания. В случае смены губернатора или спикера он автоматически утрачивал полномочия члена Совета Федерации, которые переходили к его преемнику.
Однако сама конституция делает возможной корректировку способа формирования верхней палаты. В этой связи возможным оказался третий этап реформы Совета Федерации (2001—2002 гг.), в результате которой способ формирования верхней палаты существенно изменился (федеральный закон был принят в августе
2000 г.). По закону 2000 г. членами Совета Федерации в полном соответствии с текстом Конституции становятся представители, определенные органами исполнительной и законодательной власти субъекта федерации соответственно. Ротация Совета Федерации была постепенной и завершилась в начале 2002 г. (к 1 января
2001 г. по закону истекли полномочия всех членов Совета Федерации, являвшихся таковыми по должности).
После реформы 2000—2002 гг. Совет Федерации формировался с использованием следующих принципов.
• Принцип назначения члена Совета Федерации используется при определении члена Совета Федерации, представляющего региональную исполнительную власть. Глава региональной исполнительной власти назначает своего представителя указом или постановлением.
• Принцип непрямых выборов члена Совета Федерации используется при определении члена Совета Федерации, представляющего региональную законодательную власть. Член Совета Федерации определяется тайным голосованием депутатов законодательного собрания. При этом закон делает возможным (но не обязательным) проведение альтернативных выборов.
• Принцип сдержек и противовесов. Региональное законодательное собрание имеет право повлиять на назначение губернатором своего представителя в верхней палате. Губернатор направляет свой указ (постановление) о назначении члена Совета Федерации в региональное законодательное собрание. Процедура обязательного утверждения этой кандидатуры депутатами не предусмотрена. Но возможна ситуация, когда законодательное собрание двумя третями голосов от общего числа депутатов проголосует против губернаторского кандидата. В таком случае губернатор должен принимать новое решение (теоретически это может быть и прежний кандидат).
• Принцип избрания (назначения) члена Совета Федерации на срок полномочий соответствующего органа государственной власти. С истечением срока этих полномочий и после проведения новых выборов определяются новые члены Совета Федерации (при этом могут быть продлены полномочия прежних). Следует заметить, что до тех пор пока новый орган исполнительной или законодательной власти не определил своего представителя, полномочия действующих членов Совета Федерации не прекращаются (обеспечивается принцип преемственности и постоянного представительства).
• Принцип прекращения полномочий. Член Совета Федерации назначается на срок полномочий соответствующего органа региональной власти, но может быть отозван в течение этого срока. Отзыв поначалу осуществлялся в том же порядке, в каком проводилось назначение. В дальнейшем региональные власти потеряли возможность досрочного отзыва своих представителей, зато председатель Совета Федерации получил в декабре 2004 г. право обращаться в региональные органы власти с такой инициативой. Это было сделано с целью усилить позиции спикера верхней палаты и одновременно предотвратить слабо контролируемые из центра собственные решения региональных властей по своим представителям.
• Принцип утверждения полномочий члена Совета Федерации в самой верхней палате. Совет Федерации не может отменить решение, принятое региональными властями по тем или иным кандидатурам. Однако процедура непосредственного вхождения в Совет Федерации не является автоматической. Совет Федерации мог не подтвердить полномочия сенатора, если посчитает, что при его избрании (назначении) были нарушены какие-либо правила или если избрание (назначение) оспаривается в суде. Такие прецеденты отмечены в ряде конфликтных ситуаций. Впоследствии в закон была внесена поправка, которая фактически обязывает Совет Федерации утвердить сенатора, назначенного регионом.
• Возрастной ценз. Членом Совета Федерации может быть гражданин России не моложе 30 лет.
Совершенно новой особенностью Совета Федерации после реформы 2000—
2002 гг. является работа членов Совета Федерации на постоянной (профессиональ ной) основе. Точно так же работают депутаты Государственной Думы. Ранее все члены Совета Федерации работали на непостоянной основе, сохраняя иные места работы (например, губернаторы и спикеры в Совете Федерации 1996—2000 гг.).
Формально Совет Федерации после реформы 2000—2002 гг. остался институтом регионального влияния на федеральном уровне. Однако изменение способа его формирования в конкретной политической ситуации привело к снижению фактического регионального представительства и увеличению доли столичной элиты. С уходом губернаторов и спикеров автоматически снизился статусный уровень представительства регионов в верхней палате. Одновременно начала меняться кадровая структура Совета Федерации.
В условиях централизованного контроля многие решения о назначении членов Совета Федерации фактически принимались федеральным центром, в частности президентской администрацией и полномочными представителями президента. Федеральный центр использовал ситуацию возросшей зависимости региональной власти от федеральной. Также ситуацией воспользовались и бизнес-группы, использовавшие Совет Федерации для продвижения своих представителей.
В результате уже в середине 2001 г., т.е. в разгар ротации, доля москвичей превысила, по нашим подсчетам, 26% от общего состава верхней палаты. В 2002—
2003 гг. в разные периоды эта доля колебалась в пределах 30—37%. Причем пред ставители столичной элиты заняли основную часть руководящих постов в верхней палате.
В новой ситуации многие эксперты поставили вопрос о том, в какой степени такая кадровая структура Совета Федерации соответствует принципам федерализма и обеспечения регионального влияния на федеральном уровне. В действительности федеральный центр поставил задачу снизить уровень регионального влияния в верхней палате и усилить федеральный контроль за сенаторским корпусом. Эта задача была федеральным центром успешно решена, что привело к созданию заметного дисбаланса в отношениях "центр — регионы".
Новое изменение способа формирования Совета Федерации активно обсуждалось во время и сразу после реформы 2000—2002 гг. Продолжились дискуссии по поводу перехода (а по сути возвращения) к выборам верхней палаты. С этим выступал как спикер Совета Федерации С. Миронов, так и губернаторы и иные представители региональных элит, считающие, что только в случае выборности Совет Федерации будет в полной мере выполнять свои функции института регионального влияния на федеральном уровне.
В то же время переход к выборности Совета Федерации маловероятен без изменения российской конституции. Действительно, трудно представить ситуацию, когда население избирает в верхнюю палату членов Совета Федерации, которые при этом будут считаться представителями от той или иной ветви власти. Хотя формально, как уже говорилось, можно совместить два разных принципа формирования Совета Федерации, если население будет голосовать за кандидатов, выдвинутых органами исполнительной и законодательной власти субъектов федерации. Такие законодательные инициативы появились в первой половине 2005 г.
Также возможным вариантом реформы Совета Федерации является возвращение в ее состав руководителей исполнительной и законодательной власти субъектов федерации. С таким предложением выступил В. Путин в конце 2004 г. В то же время действующее законодательство теоретически делает возможным включение губернаторов и спикеров в верхнюю палату только с правом совещательного голоса, т.е. с ограниченными возможностями

< Назад   Вперед >
Содержание