Учебники

3. Взаимодействие правительства с высшими институтами государственной власти

Правительство, являясь вершиной пирамиды исполнительной власти, имеет различный политический «вес». Фактическая политическая значимость, реальная роль правительства определяется рядом факторов. В числе этих факторов особую роль играют взаимоотношения с другими ветвями власти — парламентом, главой государства, а также политическими партиями и т. д.

В парламентских странах правительства по отношению к парламенту занимают сильные позиции, несмотря на то, что в этих странах правительство несет политическую ответственность перед парламентом, формируется парламентским путем и обязано уйти в отставку в случае выражения ему вотума недоверия. В определенном смысле правительство направляет деятельность парламента. По мнению французского ученого М. Рокара, «…первенство в государственной системе принадлежит исполнительной власти, парламентское большинство не столько контролирует правительство, сколько поддерживает его; парламент скорее принимает предлагаемые ему законы, нежели выступает с законодательными инициативами». Последнее связано с тем, что правительство формируется из лидеров партий. Парламентское большинство в своем поведении также связывается партийной дисциплиной. Такая данность находит наибольшее подтверждение, где функционируют однопартийные правительства (Великобритания).

В странах, где исполнительную власть возглавляют коалиционные правительства, парламенты обладают большей долей самостоятельности по отношению к правительству. Политическая практика показывает, что чем сложнее парламентская коалиция, тем она менее устойчивая и в большей степени зависит от соотношения сил в законодательном органе. Вместе с тем имеет место общая тенденция, вследствие которой правительство во всех политических ситуациях играет основную или главную роль в практическом осуществлении политики государства.

В большинстве, (но не во всех) западноевропейских странах, существуют следующие проявления взаимосвязи между правительствами и парламентами: 1) совместимость депутатского мандата с министерской должностью (компатибилитет); 2) право правительства выступать с законодательными инициативами; 3) возможность роспуска парламента с согласия главы государства; 4) право парламента отправить правительство в отставку путем выражения вотума недоверия.

«Абсолютным» исключением из правил, где не проявляются эти черты, является Швейцария. Это связано с особенностями ее государственного устройства. То есть, с относительно слабой центральной властью в рамках федеративно-конфедеративного образования. Швеция, Норвегия и Исландия не допускают роспуска парламента правительством; в ФРГ, Финляндии, Франции и Португалии такое право принадлежит президенту. В Финляндии и Исландии президенты, а не правительства наделены правом внесения законодательных инициатив. Вместе с тем подобные действия связаны с консультациями главы государства с премьер-министром. В отличие от большинства стран, во Франции, Нидерландах и Норвегии не существует практики, при которой совмещается парламентский мандат с должностью в правительстве. Как следствие, если член парламента занимает министерскую должность, он должен отказаться от депутатского мандата.

Еще одним вопросом, наряду с другими, применительно к парламентским странам является проблема «веса» главы правительства в этих государствах и коллективной ответственности правительства.

Глава правительства — это центральная политическая фигура в системе исполнительной власти в парламентских республиках и парламентских монархиях. К. Зонтхаймер, анализируя особенности германской демократии, использует понятие «канцлеровская демократия». По его мнению, это понятие правильно выражает то, что политическим центром закрепленного Основным законом ФРГ демократического строя является глава правительства — федеральный канцлер. При этом воплощение германской демократии в канцлеровской демократии вытекает не только из прежней государственной традиции, но и отвечает процессу развития этой тенденции в других демократических странах, в которых на долю главы правительства также приходится растущая часть государственной власти. Так, в Великобритании развитие по причине изменившихся условий и растущих задач государства идет в направлении от правления кабинета к правлению премьер-министра.

В современной ФРГ реализуется конструкция исполнительной власти, которая в целом ориентирована на федерального канцлера (принцип канцлерства), то есть его нельзя сместить, а можно только заменить путем немедленных выборов (конструктивный вотум) недоверия. «В этих обоих положениях (принцип канцлерства и принуждения к немедленному образованию нового правительства, если старое не имеет больше доверия большинства) видят причину стабильности правительств второй республики».

Собственно тенденция, которая проявляется в структурах государственной власти в виде принципа «от правления правительства к правлению премьер-министра» зависит от индивидуальных качеств главы правительства, его способности эффективно осуществлять руководство, авторитета и других составляющих в системе политической власти. Этот принцип может иметь различную форму реализации, то есть быть фактически сильнее или слабее. В связи с этим, а также и другими причинами, принцип коллегиальности, предполагающий коллективную ответственность за принимаемые решения и проводимый политический курс последовательно осуществить в большинстве стран невозможно.

Премьер-министр соединят в своих руках функции лидера партии или лидера партийной коалиции большинства в парламенте и главы самого «могущественного» органа власти — правительства. От его позиции зависит назначение и смещение членов правительства. В соответствии с конституционным соглашением министры должны подчиняться главе правительства. Если кто-то из министров не согласен с решением премьера, то он должен или отказаться от своего особого мнения или уйти в отставку. Любое заявление главы правительства считается официальным и не должно критиковаться членами правительства. Публичные высказывания министрами возможны, но они должны согласовываться с премьер-министром и не конфликтовать с его позицией. Наконец при принятии решений точка зрения главы правительства является определяющей. Он играет главную или основную роль в разработке политической линии правительства, располагает правом, как правило, единолично принимать решения по важнейшим государственным делам.

Глава правительства является центральной политическая фигурой в системе исполнительной власти и в президентских, и в смешанных республиках, в абсолютных и дуалистических монархиях. При смешанной форме правления имеют место некоторые особенности в формировании и осуществлении политики правительства. Здесь показательна политическая практика Франции, где президент назначает премьер-министра, а тот, в свою очередь, с согласия главы государства подбирает членов правительственного кабинета. В России председатель правительства утверждается Государственной Думой РФ по представлению президента РФ, федеральные министры назначаются президентом по предложению председателя правительства РФ. В президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях правительство формирует глава государства, преимущественно, самостоятельно.

Итак, политический «вес» правительства и главы государства может определяться различными факторами. Любой современный президент в президентской республике является главой федеральной или унитарной правительственной и административной системы (в какой степени — это иной вопрос). Общепринятое представление о президенте как центральной фигуре в системе государственной власти во многом является также следствием изменений, произошедших в ХХ веке, расширивших роль политического управления в различных странах. Абсолютные и дуалистические монархии лишь приспособили традиционные институты к требованиям времени.

Несмотря на ту мощь, которую приобрела исполнительная власть в виде правительств и аппаратов различных уровней в ХХ — начале ХХI веков в абсолютных и дуалистических монархиях, а также президентских и смешанных республиках правительства не являются «сильными» правительствами в сравнении с властными возможностями глав государств. Так, согласно «системе сдержек и противовесов», в Конституции США устанавливается равенство правительства и парламента в системе высших органов власти. Фактически правительство не существует как обособленный орган государственной власти («совещательный» институт при Президенте, самостоятельными полномочиями не обладает).

Противоположное отношение правительства к главе государства складывается в парламентских странах. Глава государства в этих странах осуществляет свою деятельность, опираясь на правительство, или с его санкции. Те или иные решения президента или монарха являются ни чем иным, как решением правительства. Такие полномочия, как право роспуска парламента, право вето и др., реализуются по указанию правительства. Институт (правило, закон или принцип) контрасигнатуры или конституционное соглашение нейтрализуют полномочия главы государства

< Назад   Вперед >
Содержание