Учебники

2. Типология бюрократий

При объяснении особенностей эволюции традиционных бюрократий в современные их формы выделяются различные понятия, при помощи которых определяется тип бюрократии. Один из способов выявления многообразных типов бюрократий базируется на противопоставлении «восточной» государственности «европейской». В качестве дополнения и развития этих типов используются термины «традиционная», «переходная» и «современные» формы административного управления.

По мнению, например, В.В. Пастухова следует различать логику становления и развития двух типов государственности. Азиатская (восточная) государственность возникает из системы естественных отношений как их продолжение, европейская — в процессе разрушения и замещения таких отношений. Государство «по-азиатски» ? это конституировавшееся как субъект «позитивное», непосредственное выражение общественной природы человека. Здесь нет видимой границы между политической и социальной сферами. Государство еще не отделено от общества, оно подчинено ему. Такое государство не существует как независимое.

Государство «по-европейски» — «негативное», опосредованное выражение общественной природы человека. То есть с начала своего становления государство отделено от общества, и в процессе эволюции разделение возрастает. Государство, выделенное из общества, является самостоятельным и активным.

Обобщая европейский и североамериканский опыт и современную практику переходных обществ, почти такую же мысль проводит американский политолог Ф.У. Риггс. Он исходит из того, что в Европе и Северной Америке современные государства развивались постепенно, достигая способности контролировать бюрократию относительно одновременно, или даже до того, как появились сильные бюрократические структуры. Бюрократия повышала свой статус вместе с ростом статуса институтов политического контроля (представительные органы, независимое судопроизводство) на основе формального права.

Общим признаком функционирования традиционных чиновников «восточных» деспотий, как считают многие исследователи, являлось то, что при их помощи происходило огосударствление большинства сторон жизнедеятельности общества. Бюрократия приобретала в силу различных причин возможности оказывать значительное влияние на область политики и экономики, держать во «всеобщем рабстве» все население страны. На такое влияние государства указывал и Маркс, анализируя азиатский способ производства.

Несколько иную линию в объяснении «азиатского способа производства» в рамках неомарксизма предложил К. Виттфогель. По мнению Виттфогеля, азиатское государство сначала возникает в тех регионах, где для сельскохозяйственных работ необходимы значительные ирригационные структуры. Осуществление этих работ стимулируется деспотическим государством в лице его чиновников, которые и образуют правящий класс общества.

Для сравнительного измерения западных и советской моделей бюрократий американским политологом С. Биалером предложена оценка чиновничества с позиции его сущности и роли в обществе. Он выделят три типа власти бюрократии.

Первый тип — это бюрократия, которая зависит от потребителя и руководствуется его интересами (администрация предприятий, учреждений и т. д.). Так как ее доходы зависят от результатов деятельности, то и она является, как правило, гибкой, мобильной и, как следствие, прогрессивной. Первый тип включает прежде всего менеджеров западного типа.

Второй тип — это бюрократия, которая зависит от политических лидеров в форме монарха, вождя и т. д.

Третий тип — корпоративная бюрократия, независимая и от потребителя, и от политических лидеров. Основная задача такой модели бюрократии утвердить свое собственное существование и расширить свое влияние в обществе.

В соответствии с Биалером, второй тип административной власти характеризует сталинское время, а третий — эпоху Л.И. Брежнева. Однако если классификация Биалера позволяет действительно увидеть некоторые отличительные черты современных бюрократий, то столь механическое приложение выделенных им типов в советском периоде следует оспорить, поскольку два последних типа бюрократии в нашей стране развивались и параллельно, и одновременно последовательно. Они были связаны между собой отношениями исторической преемственности.

Политическая наука выделяет и другие формы власти бюрократии. В своем большинстве они строятся на взаимоотношении или взаимодействии «политиков» и «бюрократов», политики и управления, политической элиты и власти аппарата. Предлагаются различные варианты такого взаимодействия.

Ш. Эйзенштадт, один из первых основателей теории модернизации, выделил три варианта возможной взаимосвязи политики и управления: традиционная, модернизационная, транзитная формы.

Традиционная форма. В этом случае бюрократия ориентируется на правительство и является бесправной перед властью политиков. Вместе с тем и общество по отношению к чиновникам находится в положении бесправия. Карьера и возможности чиновника зависимы от его политического покровителя.

Модернизационная форма представляет тот тип взаимодействия, когда бюрократия ориентируется на общество. Бюрократия — это часть общества, характеризующаяся правовой защищенностью, автономией и зависимостью от политики (бюджетный контроль и т. д.), развитостью корпоративных интересов, контролем со стороны институтов гражданского общества.

Транзитная форма является определяющей бюрократию в качестве самодостаточной силы. Тип господства, при котором чиновник, лишившись надзора авторитарного государства, находится вне правового, политического и общественного контроля, так как институты гражданского общества еще не приобрели достаточной общественной власти.

Дж. Эбербах, Р. Патнэм и Б. Рокман предлагают иную форму взаимоотношения политики и бюрократии, но эти формы в большей степени характеризуют практики «западных демократий»: идеальная, реальная, конвергирующая, гибридная модели.

Идеальная модель. Эта модель в целом совпадает с концепцией рациональной бюрократии М. Вебера: политики правят, а чиновники управляют, первые принимают решения, вторые их реализуют. Она рассматривается не только как идеально-типическая модель, а даже как идеалистическая.

В этой связи заметим, что в своем анализе бюрократии Вебер действительно проводил четкую линию между субъектами управления и корпоративной группой людей, которая пользуется услугами управленческого персонала. Корпоративная группа может представлять собой добровольное или принудительное образование людей (государство или любая другая организация), которая избирает руководящие структуры для организации его деятельности. Руководящая структура соответственно использует управленческий персонал, чтобы проводить в жизнь свои решения. Когда аппарат власти отвечает такому критерию, он называется бюрократией. Поэтому необходимо проводить различие между аппаратом власти и руководством, которое его использует. Представители обеих образований значительно отличаются друг от друга характером своих должностей, функций и степенью ответственности. Руководящие структуры, как правило, избираются и работают на непостоянной основе. Их основная функция — разработка стратегии развития, наиболее общей программы действий и правил организации. Они решают также вопросы финансирования и несут ответственность перед всей организацией (партия, профсоюз, церковь, акционеры и т. д.). В то же время чиновники назначаются вышестоящим органом, перед которым они отвечают за осуществление стратегии действия. В жизни такое разграничение определить трудно, но оно имеет большое значение.

Реальная модель. Форма взаимодействия политики и бюрократии, при которой обе властные структуры разрабатывают и принимают решения, но реализуют они нетождественные функции. За бюрократией закрепляется функция нейтрального эксперта, а за политиками — четкой стратегической направленности решений. Реальная модель, по мнению авторов, согласуется с жизнью современных западных демократий. Однако идеализировать эту модель не следует, так как политика все более профессионализируется, а администрация нередко выражает частные и групповые интересы.

Конвергирующая модель. Тип отношений политиков и бюрократов, предполагающий участие политиков и чиновников в принятии решений. Политики агрегируют интересы неорганизованных и не связанных между собой групп людей. Чиновники выражают ясно обозначенные интересы организованных образований.

Гибридная модель. Форма модели, которая предполагает формирование таких взаимоотношений политической и бюрократической власти, когда не будет иметь место какая-нибудь видимая граница между ними.

Еще один вариант того, как может функционировать власть политиков и чиновников, анализирует английский ученый К. Сикстон. Сикстон, изучая опыт Великобритании, выявил четыре типа взаимоотношений бюрократов и политиков: формально-конституционный, бюрократический, политико-административный, экономический типы. (см.: Гл. 8 ).

Ф. Риггс различает две модели связи органов политического руководства и бюрократии. Эти модели зависят от возможностей бюрократии воздействовать на правительство. 1). «Партийно ориентируемую» — рекрутирование и продвижение по службе зависят от поддержки партии, которая благодаря этому стимулирует активиста за участие в политической борьбе; в своей профессиональной деятельности чиновник учитывает позицию своей партии; принимаемые им решения носят характер определенного фаворитизма. 2) «Собственно политизированную» — бюрократию, которая стремится к исполнению самостоятельной политической роли, а не на послушное исполнение решений, принятых высшими органами государственной власти.

Риггс приходит к выводу, что между двумя этими типами соотношения политики и управления имеет место корреляция, выделяя четыре возможных ситуации, в которых неодинаково комбинируются партийность и политизированность бюрократии.

Степень политизированности

Степень

партийности Высокая Высокая Служба и партийна,

и политизирована.

Например, Гана при

К. Нкруме Служба партийна,

но не политизирована.

Например, Израиль Служба не партийна,

но политизирована.

Например, Таиланд Служба и не партийна,

и не политизирована.

Например,

Великобритания

Вопрос о том, кто в реальном политическом процессе в состоянии занимать лидирующую позицию — бюрократия или политики, далеко не всегда является ясным. В ситуации, когда политики способны контролировать чиновников в направлении стратегии поддержки своей власти, бюрократия корректно осуществляет эту власть без необходимости прямого давления со стороны политиков. Так как принимающие решения акторы пытаются предопределить соответствующие последствия своих действий и поэтому принимают во внимание тех субъектов политического действия, которые придут позже.

Одна из наиболее влиятельных типологий бюрократии на Западе, с позиции внутренней ее структуры, предложена Т. Бернсоном и Д. Сталкером, которые считали, что основное в деятельности организации — это быстрота реакции на изменения в социальной среде. Они предложили две модели такой реакции: механистическая, органическая структуры. При этом в одних условиях более эффективное управление обеспечивает механистическая модель, а в других — органическая или их возможные вариации.

Без сомнения, назначенные служащие располагают широким кругом полномочий. Для того, чтобы выявить характер управления обществом, необходимо определить также, как используется эта власть. В широком плане, по мнению Дж. Уилсона, существует четыре фактора, объясняющие поведение официальных лиц.

«1. Как они нанимаются и вознаграждаются». — Интервал: неформальная — формальная система назначения.

«2. Их личные качества и атрибуты, например, социальное и материальное прошлое и политическая позиция». — Интервал: профессионализм — непрофессионализм в системе административной власти.

«3. Характер их работы: роли и мнения». — Интервал: престижная — не престижная сфера управленческой деятельности.

«4. Как внешние силы — вышестоящие политические руководители, законодатели, заинтересованные группы и журналисты влияют на поведение чиновников». — Интервал: контролируемая — неконтролируемая административная власть.

Кроме этого разделения внутри бюрократии, можно представить следующие пары чиновников: гражданские чиновники и офицеры армии; карьерные служащие и служащие, временно занимающие посты (временщики), выслужившие чины личными заслугами и назначенцы через покровителей; служащие среднего ранга и высокопоставленные чиновники; чиновники — «функционеры» и чиновники «мандарины». Соотношение названных типов служащих и их влияние на структуры власти не являются одинаковыми. Определенные комбинации представленных типов чиновников аппарата управления способны приводить к изменениям в политической системе: во взаимоотношениях выборной законодательной власти, судебной власти, партий и избирательной системы.

Все представленные виды бюрократий, так или иначе, отражают реалии функционирования современных политических систем. Одновременно большинство моделей ставят вопрос об институциональном и нормативном ограничении власти чиновничества. Однако ни одна политическая система не может полностью совпадать с описанными выше моделями, хотя и способна приближаться к идеально-типическим построениям. Например, для американской политической системы более всего характерна ситуация, когда политики принимают решения, а чиновники их осуществляют. Здесь господствует фактор политического выбора. Во Франции бюрократия контролирует большинство сфер жизнедеятельности общества и управляет в качестве экспертов, чем обеспечивается стабильность и преемственность управления. В Японии ведущую роль играет бюрократия. В ряде других зарубежных стран имеют место различные формы кооперации и единства политиков и чиновников (Б. Питерс). К ситуации с бюрократией в современной России, в субъектах ее образующих, применимы различные модели, описывающие конфликтную, конвергирующую, гибридную, бюрократическую формы взаимоотношений между носителями политической и административной власти. Победителем в конфликтных и иных ситуациях, как правило, выходит власть административная.

Сказанное позволяет сделать вывод, что сводить деятельность бюрократии к одной из сторон функционирования политико-административных структур ? управлению, неполитическому сообществу, политической элитарности или формализму — неверно.

Без бюрократии, сосредоточивающей в своих руках часть высшей, среднюю и низшую форму исполнительной власти, не обходится ни один современный режим. Иное дело, что в определенных условиях возникают основы трансформации бюрократии, утрачивающей свой статус передаточного механизма и приобретающей положение, при котором чиновники начинают играть основную политическую роль (бюрократически-политическая монополия — часть стран Латинской Америки, Африки, Азии). Как отмечалось, бюрократически-политическая монополия на власть незначительно отличается от власти политически-бюро-кратической. Последняя также предполагает «единство администрации и политики», но только с тем отличием, что политика поглощает административный сектор, и базовая административная роль находится в руках политиков (СССР, восточная социалистическая Европа). Обозначаются названные виды управления близкими по значению терминами «бюрократический произвол», «бюрократический абсолютизм», «бюрократическое правление», «бюрократическое господство». В последнем случае невозможно провести более или менее четкую грань между такими понятиями, как «бюрократия», «класс» или «политическая элита». Они сливаются в единые термины — «политбюрократия», «номенклатура» «правящий или господствующий класс», «правящая или господствующая элита».

Наконец, сама бюрократия функционирует во всех организационных образованьях. Поэтому исследование бюрократической власти не способно дать правильное объяснение политических и социальных процессов, которые происходили или происходят, например, в СССР, России, ФРГ, США или Бразилии. Социологию бюрократии необходимо включать в более широкую социально-политическую среду. Общественные отношения, в которых функционирует и которые поддерживает (или им противостоит) бюрократия, определяются характером целей. Эти цели задаются обществом и государством в целом. Они зависят от форм социального и политического контроля над бюрократией. Данные отношения связаны также со спецификой взаимодействия аппарата и институтов гражданского общества. Они зависимы от тех отношений, которые складываются в организационной структуре бюрократии

< Назад   Вперед >
Содержание