Учебники

Суверенитет и территориально-политическая субординация в советском федерализме

Советский (социалистический)4" федерализм представлял собой сложное явление.
• По своей природе советский федерализм был этническим федерализмом. поскольку в основе процесса федерализации лежало национально-территориальное размежевание и создание субъектов федерации в форме национальных государств.
• Советский федерализм предполагал сложное иерархическое устройство своей территориально-политической системы. СССР делился на союзные республики. Внутри союзных республик существовали свои системы национально-территориальных автономий разного уровня (АССР, автономные области, национальные (автономные) округа).
• Советский федерализм допускал асимметрию. Если на уровне СССР ситуация была симметричной (союз республик), то федерализация РСФСР имела отчетливо асимметричный характер. На положении автономии в РСФСР находилась только часть территории в виде группы АССР. Внутри краев и областей существовали свои периферийные автономии в виде автономных областей и округов.
• Советский федерализм сочетал юридические элементы самого либерального федерализма, даже напоминающего конфедералиж, с фактической жесткой централизацией в условиях однопартийной системы, плановой экономики и авторитарного режима. Формально советские республики имели статус, близкий к статусу независимых государств (своя конституция, право выхода из Союза, право на непосредственные отношения с иностранными государствами и т.п.).
Советский федерализм оказался крайне противоречивым. С одной стороны, он выглядел весьма либеральным, по крайней мере на бумаге, закрепляя за своими субъектами права и возможности, которые не предоставляют другие федерации. На первых порах развитие советского федерализма шло снизу, и в дальнейшем союз формировался в расчете на дальнейшее расширение территории. Этим объясняется появление в теории советского федерализма и правовых актах многоуровневого суверенитета и гражданства. Понятие "суверенитет" оказалось крайне размытым, что дало основания для его различных толкований.
Советский федерализм активно использовал концепцию многоуровневого, делимого суверенитета. Он исходил из того, что каждая советская социалистическая республика является государственным образованием, а потому обладает суверенитетом, а также гражданством. Во всех советских конституциях официально признается ограниченный государственный суверенитет союзных республик. Так, по формулировке Конституции 1924 г., "суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет свою государственную власть самостоятельно; Союз Советских Социалистических Республик охраняет суверенные права союзных республик". Примерно то же самое повторяется в ст. 15 Конституции 1936 г.: "суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в статье 14 Конституции СССР (речь идет о полномочиях Союза ССР. — Авт.). Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет государственную власть самостоятельно. СССР охраняет суверенные права союзных республик".
Третья и последняя Конституция СССР 1977 г. очень важна, поскольку обобщает накопленный опыт советского федерализма, использует отточенные за десятилетия формулировки. Не случайно ее соответствующий раздел в полном соответствии с принципами советского федерализма называется "национально-государственное устройство". СССР в ст. 70 определяется как "единое союзное многонациональное государство, образованное на основе принципа социалистического федерализма, в результате свободного самоопределения наций и добровольного объединения равноправных Советских Социалистических Республик". При этом союзная республика обладает государственным суверенитетом, она определяется (ст. 76) как суверенное советское социалистическое государство, которое объединилось с другими советскими республиками в Союз Советских Социалистических Республик.
Советское законодательство предполагало и наличие в союзных республиках собственного гражданства. Но в этом случае заметнее условность и ограниченность республиканского гражданства. Например, в Конституции 1936 г. говорилось, что гражданин союзной республики является гражданином СССР (что соответствует канонам многих федераций). Однако понятие "гражданство" используется на основании представлений о многоуровневом гражданстве, и, конечно, реальным содержанием было наполнено только гражданство СССР. Поэтому в советском праве всегда подчеркивалось наличие в СССР единого гражданства.
Советский федерализм предполагал закрепление за союзными республиками права на свободный выход из союза. Это право было подтверждено всеми советскими конституциями и считалось одной из незыблемых основ советского федерализма. Тем самым подчеркивался демократический, "открытый" характер советской федерации. Следует заметить, что современный федерализм, как правило, не дает своим субъектам права на сецессию, исходя из того, что территории, получая значительные полномочия, в обмен жертвуют своими сепаратистскими устремлениями. В СССР за союзными республиками закреплялось право на выход из союза, что по формальным признакам сближало его с конфедерацией, являясь некоторым рудиментом первого этапа государственного строительства, когда на территории бывшей империи действительно существовала рыхлая конфедерация, и было желание расширить ее за счет новых членов по мере развертывания мировой революции. Сталинская Конституция 1936 г., именовавшаяся "самой демократической в мире", давала союзным республикам такие полномочия, характерные для независимых государств, как право на непосредственные сношения с иностранными государствами и на собственные войсковые формирования. В подтверждение этого права И. Сталин добился того, чтобы Украина и Белоруссия стали членами ООН. получив, таким образом, пусть символический, но признак международной правосубъектности.
Вместе с тем СССР создал ряд политических институтов, жестко ограничивающих формально большие права союзных республик.
Во-первых, таким институтом стала Коммунистическая партия. Вся история ее развития была предопределена разработанными еще до революции ленинскими принципами централизации. Еще в 1919 г. большевики отказались от федеративного принципа партийного строительства, выбрав модель централизованной партии с единым ЦК. Соответственно, республиканские компартии, как "матрешки", находились внутри этой структуры, не являясь, например, равноправными членами федерации коммунистических партий. Принцип партийного строительства прямо расходился с (редеративным принципом национально-государственного устройства. Развитие страны на принципах авторитарной однопартийной системы превратило компартию в политическую структуру, сплачивающую страну и ее субъекты в единое и сильно централизованное целое. Как известно, главой государства, начиная со сталинских времен, стал генеральный (первый) секретарь ЦК КПСС, а не первое лицо в системе советов или связанной с ними исполнительной власти (как это было при В.И. Ленине). Эта ситуация была воспроизведена и на региональном уровне. Поэтому партийный фактор обеспечивал жесткую централизацию. Окончательно это положение было оформлено де-юре в конституции 1977 г., в которой появилась знаменитая шестая статья, гласившая, что "руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза".
Не будем забывать и жесткие ограничения советской демократии, когда на региональном уровне, как и на общенациональном, проводилась селекция выборных должностных лиц. Это не позволяло развернуть политическую борьбу, конкуренцию, в которой неизбежно происходила бы артикуляция региональных интересов. В отсутствие альтернативных выборов, в ситуации обязательного согласования единственного кандидата в депутаты с партийными органами региональный интерес неизбежно подавлялся.
Во-вторых, важнейшим принципом организации советского государства стал позаимствованный из устава КПСС принцип демократического централизма. Опять-таки впервые на уровне Конституции он был прописан в 1977 г., хотя использовался и ранее: "организация и деятельность Советского государства строятся в соответствии с принципом демократического централизма: выборностью всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетностью их народу, обязательностью решений вышестоящих органов для нижестоящих. Демократический централизм сочетает единое руководство с инициативой и творческой активностью на местах, с ответственностью каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело" (ст. 3). На практике "демократизм" уступил "централизму", т.е. принципу подчинения нижестоящих органов вышестоящим (в отсутствие разделения властей и автономного местного самоуправления). Этот принцип позволил обеспечить управленческую субординацию и абсолютное доминирование центра.
Правила субординации закреплялись в законотворческом процессе, где было утверждено верховенство союзного законодательства (а это уже — обычная ситуация для федераций). Например, Конституция 1936 г. гласила, что "в случае расхождения закона союзной республики с общесоюзным действует последний". Субординация законодательства была подтверждена и в результате конституционной реформы 1977—1978 гг. Кстати, конституция союзной республики всегда принималась после принятия союзной конституции и на основе ее положений49. Далее по аналогичной схеме принимались конституции АССР. Например, после принятия Конституции СССР 5 декабря 1936 г. была принята Конституция РСФСР 21 января 1937 г., а затем АССР в составе РСФСР принимали свои конституции, утвержденные (что иллюстрирует правила субординации) Верховным советом РСФСР в 1940 г.
Властная вертикаль в СССР была обеспечена достаточно жестким образом. Президиум Верховного Совета СССР имел право отмены постановлений и распоряжений Совета министров РСФСР, советов министров АССР, решений и распоряжений всех нижестоящих советов депутатов трудящихся. В рамках РСФСР предполагалось, например, что Совет министров РСФСР направляет и проверяет работу советов министров автономных республик. В отношении органов исполнительной власти прочих регионов использовалась более жесткая формулировка: Совмин РСФСР руководит работой исполнительных комитетов соответствующих советов.
Советский федерализм предполагал разграничение полномочий между уровнями власти. Если сравнивать с мировой практикой, то использовалось сочетание либерального и установочного принципов. "Либеральность" состояла в том, что конституция СССР определяла только полномочия центра. Но в то же время не использовалась характерная для многих федераций формулировка, что все остальные полномочия принадлежат регионам. Тем более, что наряду с союзными республиками статус государственных образований имели и АССР. Поэтому конституция государственного образования на каждом уровне определяла свой круг полномочий. В конституции СССР определялись полномочия центра. Затем конституция РСФСР определяла полномочия РСФСР, конституция АССР — АССР. Разумеется, нижестоящий уровень не имел права записывать себе полномочия, зарезервированные за вышестоящим.
С содержательной точки зрения разграничение полномочий использовало три общераспространенных принципа. Во-первых, определялись сферы, специфические для каждого уровня власти. Во-вторых, в рамках отдельных сфер происходило деление структур на уровни соответствующего подчинения. В-третьих, в некоторых сферах центр оставлял за собой определение общих принципов, оставляя регионам реализацию текущих мер. Например, внешняя и военная политика всегда были зарезервированы за центром. Экономические субъекты были поделены по признаку общесоюзного и республиканского подчинения. Центр определял общие основы социальной политики (здравоохранение, образование и пр.), в то время как союзные республики занимались текущей социальной проблематикой.

< Назад   Вперед >
Содержание