Учебники

Структура региональной исполнительной власти

Структура региональной администрации имеет многоуровневый характер "бюрократической пирамиды".
• На низовом уровне находятся структуры, которые обычно называются управлениями, департаментами, комитетами или отделами. Это — первичные ячейки администрации, у каждой из которых есть свой руководитель.
• На более высоком уровне бюрократической иерархии располагаются заместители губернатора. Каждый из них курирует определенное "отраслевое" направление, в которое входит несколько низовых ячеек (управлений и др.). Количество заместителей губернатора обычно не превышает 10 ("нормальным" на практике считается число заместителей на уровне 6—8): большее число заместителей нередко воспринимается в контексте неэффективного управления и громоздкой, излишне дифференцированной бюрократической структуры.
Структура администрации обычно позволяет такие ситуации, когда руководитель какого-либо особенно важного управления имеет ранг заместителя губернатора.
• Наконец, на следующем уровне находятся первые заместители губернато ра. Их статус выше, чем у остальных заместителей, которых в обиходе нередко на зывают "простыми" заместителями. Первый заместитель губернатора курирует ряд стратегически важных направлений. Возможны ситуации, когда он курирует только одно, но критически важное направление. Один из первых заместителей губернатора исполняет обязанности губернатора в случае его временного отсутствия. Количество первых заместителей губернатора обычно составляет один или два, в очень редких случаях — три или даже четыре.
Трансформация традиционной отраслевой структуры в постсоветский период привела к появлению целого ряда отличительных особенностей новых региональных администраций.
По мере превращения института губернатора в выборный развивалось совершенно особое "отраслевое" направление — политическое. Оно во многом сохранило свое значение и после отмены губернаторских выборов: остались выборы в региональные законодательные собрания, муниципальные выборы, необходимость лоббистской работы в центре и т.п. В советский период исполком выполнял чисто хозяйственные функции, в то время как политические задачи решались другой "ветвью власти" — партийной в лице региональных комитетов КПСС. В постсоветский период политические функции были интегрированы в структуру новой региональной администрации и особенно востребованы после перехода к выборности.
В результате в региональной администрации произошло выделение двух направлений — политического и экономического.
В политическое направление входят структуры, которые занимаются работой со СМИ (в том числе пресс-служба), партиями и общественными организациями, органами местного самоуправления, межрегиональными связями и т.п. Частью этого направления является кадровая политика администрации, которой обычно ведает аппарат администрации. К политическому направлению можно отнести и правовое управление администрации, где ведется подготовка нормативных актов.
Фактически все эти структуры призваны обеспечить проведение выборов в интересах региональной администрации и эффективные связи с общественностью. Руководитель данного направления нередко имеет неформальный статус "серого кардинала" региональной администрации.
Политическое направление развито в различных администрациях в разной степени. Более традиционный вариант предполагает, что основные "политические" функции находятся в руках руководителя аппарата администрации или управляющего делами администрации. В других случаях аппарат администрации (управление делами) выполняет скорее технические, сугубо организационные функции, а политическое направление курирует специальный заместитель губернатора.
Экономическое направление обычно имеет отраслевую структуру, отражающую в общих чертах структуру региональной экономики и существующие приоритеты регионального развития. Например, в некоторых регионах особое внимание уделяется проблемам сельского хозяйства, которое курирует первый заместитель губернатора.
Каждый заместитель губернатора или является руководителем важного департамента или комитета (например, финансов или сельского хозяйства), или курирует несколько подразделений, объединяемых в отраслевые блоки (например, социальная политика).
Основными отраслевыми блоками в администрации являются:
• финансы;
• управление государственным имуществом;
• промышленность;
• энергетика;
• жилищно-коммунальное хозяйство;
• строительство;
• транспорт и связь;
• сельское хозяйство;
• внешнеэкономические, межрегиональные связи;
• образование и наука;
• здравоохранение;
• культура;
• молодежь, физическая культура, спорт;
• вопросы социальной защиты населения, труда и занятости.
В некоторых регионах есть специальные структуры, курирующие такие сферы, как ценообразование, недропользование, фармацевтика, лесная промышленность, рыбное хозяйство и др.
Все эти направления могут быть представлены отдельными низовыми ячейками или объединены в рамках одной такой ячейки. Первые и "простые" заместители обычно курируют несколько низовых ячеек, объединяемых по смыслу (например, социальная политика). Как уже говорилось, возможны ситуации, когда руководитель направления имеет статус заместителя или даже первого заместителя губернатора (например, финансы или сельское хозяйство).
Характерной особенностью многих региональных администраций является выделение общеэкономического направления. Отчасти это соответствует советской традиции, когда в рамках исполкома обязательно существовало главное планово-экономическое управление (ГлавПЭУ) как одно из ключевых подразделений. В условиях перехода к рынку общеэкономическое направление сохранилось, но стало выглядеть по-другому: его руководитель отвечает за вопросы экономической политики, экономического развития, инвестиций. Соответствующие полномочия нередко имеет чиновник в ранге первого заместителя губернатора или, как минимум, "простого" заместителя.
Важным структурным подразделением региональной администрации является представительство региона в федеральном центре. Оно может официально именоваться представительством при президенте, при правительстве или при федеральных органах государственной власти. Для региональной администрации это — подразделение, которое обеспечивает продвижение региональных интересов на федеральном уровне и выполняет ключевую лоббистскую функцию. Были даже случаи, когда руководитель представительства имел ранг одного из первых заместителей губернатора (обычно — "простой" заместитель).
Количество первых и "простых" заместителей позволяет понять в "первом приближении" расстановку сил в региональной администрации. Наличие единственного первого заместителя характерно для небольших регионов, например автономных округов, где создание слишком сложной администрации противоречит здравому смыслу. Также распространена ситуация, когда единственный первый заместитель выступает в роли главного доверенного лица губернатора, выполняет его функции во время губернаторских командировок, плотно занимается решением экономических вопросов и пр. Очень часто это конкретный, специально подобранный человек, которому губернатор доверяет текущее управление и экономику.
Обычно единственный первый заместитель губернатора получает в свое ведение наиболее общие и важные экономические вопросы (т.е. общеэкономическое направление). Он является заместителем губернатора по всему народно-хозяйственному комплексу. Однако есть редкие случаи, когда первый заместитель губернатора курирует вопросы, имеющие прежде всего политическое значение. Выбор в пользу того или иного варианта зависит от личности губернатора и расставляемых им приоритетов.
Наиболее распространенной и удобной для губернатора в рамках традиционной схемы является модель двух первых заместителей. Во-первых, она позволяет не допустить выдвижения в администрации второй по значимости фигуры, замыкающей на себя принятие стратегических решений, т.е. приближающейся по влиянию к самому губернатору. Во-вторых, губернатор получает возможность играть на противоречиях между своими первыми заместителями.
Что касается распределения полномочий между двумя первыми заместителями, то обычно один из них курирует общеэкономические вопросы (экономическая политика, экономическое развитие и т.п.). Второй первый заместитель в различных регионах имеет очень разные функции. Один из вариантов предполагает, что первым заместителем губернатора является куратор какой-либо стратегически важной для данного региона отрасли. В аграрных регионах это может быть сельское хозяйство. Довольно часто один из первых заместителей курирует топливно-энергетический комплекс. Возможна ситуация, когда второй первый заместитель выполняет скорее политические функции, отвечая за работу аппарата, внешние связи, работу с органами местного самоуправления.
В некоторых администрациях был осуществлен переход к более простой управленческой модели, не предполагающей наличие "промежуточного" уровня заместителей губернатора, который создает эффект громоздкой бюрократической структуры. Ее можно назвать департаментской моделью: обычно у губернатора есть один первый заместитель (вице-губернатор), а в остальном администрация просто делится на функциональные подразделения — департаменты и т.п

< Назад   Вперед >
Содержание