Учебники

Содержание региональной политики

Региональная политика неизбежно пересекается с другими направлениями внутренней политики. Вычленение региональной политики в качестве отдельного направления обычно происходит в территориально неоднородных странах, где сложная региональная структура вынуждает центр разрабатывать комплекс специальных мер. При этом по своему содержанию региональная политика может совпадать с другими направлениями внутренней политики, т.е. ее "множество" пересекается с целым рядом других "множеств". Например, регулирование вопросов экономического развития регионов сближает ее с экономической политикой, управление миграционными процессами — с демографической политикой и т.п. Региональная политика определяется не по "отраслевому" содержанию применяемых ею мер, а по целям, связанным с регулированием баланса "центр — регионы". Регулирование же баланса может проводиться самыми разными методами.
В региональной политике и ее исследованиях широко распространен экономический, или экономико-географический, подход. Он связан с традиционной практикой рассмотрения региона как социально-экономического комплекса и понимания регионального развития в категориях социально-экономического развития.
В отечественной практике экономический подход восходит еще к советским временам, когда об автономном политическом развитии регионов не могло быть и речи, и регулирование регионального экономического развития составляло практически все содержание государственной региональной политики, по крайней мере, в ее эксплицитной форме.
В таком традиционном понимании предметом региональной политики является размещение производительных сил. Вот одно из характерных определений: "главным направлением региональной политики Советского государства является планомерное развитие экономического потенциала всей системы регионов, отвечающее экономическим и политическим задачам страны в целом с учетом интересов каждой союзной республики" [Некрасов, 1978, с. 3].
Хотя классики отечественной географии еще в советское время понимали региональную политику гораздо шире. Наибольший интерес представляет определение региональной политики, которое дает Э. Алаев в словаре, вышедшем в 1983 г. Региональная политика определяется здесь как "сфера деятельности по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте, т.е. связанная с взаимоотношениями между государством и районами, а также районов между собой" [Алаев, 1983]. Важной заслугой Э. Алаева является выделение нескольких конкретных направлений региональной политики:
• соотношение и взаимодействие движущих сил регионального развития;
• соотношение национального (общегосударственного) и регионального аспектов развития, центрального и регионального уровней управления экономикой;
• отношение к задаче подъема экономики отсталых районов, освоение новых районов и ресурсов;
• отношение к национально-этническим вопросам (в условиях многонационального государства).
Хотя вопросы экономического характера занимают большую часть в этом определении, тем не менее становится ясным, что региональная политика не сводится только к экономике. Так, наряду с экономической политикой в этом определении присутствует национальная политика. Проблематика регионального развития, если рассматривать ее вне рамок марксистского подхода, который преобладал на том этапе, также не является чисто экономической и может быть выведена на более общие проблемы политической децентрализации.
Причины "экономического" перегиба в актуальной региональной политике и ее определениях, характерных для советского периода, понятны. Региональная политика осуществлялась в условиях плановой экономики и жесткой вертикали власти. Тезис о политическом единстве страны не позволял рассуждать в категориях политической децентрализации, хотя СССР активно пользовался институтом национально-территориальной автономии. Во времена Советского Союза региональная политика понималась прежде всего как принятие целевых решений, а не как обеспечение баланса "центр — регионы". В постсоветской России привычное понимание региональной политики трансформировалось в государственное регулирование регионального развития и сглаживание региональных различий. Получилось, что советские традиции понимания региональной политики были дополнены тезисом о сбалансированности региональных различий, заимствованным из западного опыта развития региональной политики в странах с рыночной экономикой.
В результате редуцирования понятия "региональная политика" последняя нередко превращается всего лишь в территориальную проекцию государственной экономической политики и теряет самостоятельность. Действительно, если ставить перед региональной политикой задачу оптимизации социально-экономического развития неоднородной территории, то это просто одна из задач экономической политики. При таком подходе региональную политику нельзя считать особым, самостоятельным направлением внутренней политики.
Поэтому в современных работах встречаются и другие определения региональной политики.
Например, коренным отличием региональной политики в некоторых источниках признается комплексность. Авторы такого подхода считают задачей региональной политики комплексное решение региональных проблем различного происхождения, что, по их мнению, отличает региональную политику от региональных аспектов других государственных политик. Б. Штульберг и В. Введенский, следуя этому подходу, определяют региональную политику как "деятельность органов государственной власти и управления по обеспечению оптимального развития субъектов Федерации и решению территориальных проблем межрегионального и государственного характера" [Штульберг, Введенский, 2000, с. 17].
В то же время многие авторы, давая современные определения региональной политики, отличающиеся от потерявших актуальность "советских" и (или) экономико-центрических определений, считают региональные проблемы и региональное развитие вопросами экономического характера. Экономика воспринимается как основа региональной политики, а не как один из ее рычагов. Например, Ю. Гладкий и А. Чистобаев называют сердцевиной региональной политики реализацию экономических целей и задач государственной власти [Гладкий, Чистобаев, 1998].
На наш взгляд, теория региональной политики не может базироваться на экономическом основании. Региональная политика — это прежде всего политика, она предполагает принятие политических решений. Ее цели имеют чисто политический характер. Как уже говорилось, это — оптимизация отношений "центр — регионы" в целостной национальной территориально-политической системе, решение задач централизованного контроля и ограничения контрастности, определение рамок региональной автономии и регионального участия.
Политическое содержание региональной политики определяется по нескольким направлениям.
1. Сохранение территориально-политической системы. Это — главный императив региональной политики. Его условно можно назвать геополитическим императивом (поскольку он обеспечивает геополитическую субъектность государства как целостной системы, входящей в глобальную систему более высокого ранга). В духе теории функционализма можно говорить о политике, направленной на обеспечение преобладания центростремительных сил над центробежными на всей территории государства. В этой связи региональная политика направлена на сохранение территориальной целостности государства. Это, в частности, предполагает определение регионов, представляющих собой зоны геополитического риска (сепаратистские, пограничные, спорные территории), и поиск способов их удержания.
2. Контроль и баланс. Также региональная политика решает проблему централизованного контроля за регионами и одновременно — эффективного баланса полномочий и ресурсной базы центральных и региональных властей. Здесь перед разработчиками региональной политики вновь ставится задача найти модель, которая обеспечивала бы преобладание центростремительных сил (что нужно для обеспечения территориальной целостности, т.е. решения геополитических проблем). И одновременно эта модель должна обеспечить социально-экономическое развитие регионов и политическую стабильность региональных сообществ, что невозможно без должной меры самостоятельности и распоряжения своими ресурсами.
3. Амплитуда неоднородности. Наконец, содержание региональной политики составляет гармонизация отношений по горизонтали, между регионами (в других терминах — территориальными сегментами), что является задачей общегосударственного уровня. Речь идет о снижении амплитуды межрегиональных различий и подъеме отсталых территорий за счет целевых решений государства. Конечная цель — выравнивание, а точнее — сглаживание межрегиональных различий. В этой ситуации особенно актуальна постановка вопроса о допустимой региональной контрастности в сферах политики и экономики.
Возвращаясь к экономической сфере, следует признать, что экономические решения, безусловно, играют важнейшую роль в региональной политике. Баланс сил между центром и регионами определяется их ресурсной базой, которая включает в себя финансово-экономический потенциал и возможности по его реализации. Компетенция уровней власти также в значительной степени относится к социально-экономической сфере. Принимая экономические решения, центр может очень эффективно регулировать баланс сил в системе "центр — регионы" как в целом, так и в режиме текущей "тонкой настройки".
Экономическая (вернее — социальная и экономическая11) региональная политика, безусловно, является одним из главных, притом действительно хорошо разработанных, направлений региональной политики.
В то же время решения, принимаемые центром с целью регулирования баланса "центр — регионы", могут относиться к другим направлениям и иметь иное содержание, например:
• собственно управленческие аспекты региональной политики: создание и развитие властных органов в центре и на местах;
• административно-территориальные аспекты региональной политики: изменение административно-территориального деления;
• демографические аспекты региональной политики: управление миграционными процессами, которое влияет на численность и структуру населения в регионах в соответствии с поставленными государством целями;
• внешнеполитические аспекты региональной политики: воздействие на характер и направленность внешних связей регионов, снижение связанной с некоторыми регионами геополитической напряженности внутреннего или внешнего происхождения.
Исходя из такого системного (а не просто комплексного) видения региональной политики ее следует понимать как систему действий общегосударственного центра, направленных на регулирование политических отношений с регионами и на собственно региональном уровне.
Региональная политика всегда зависит от особенностей региональной структуры:
• культурно-исторических особенностей государства;
• его физической географии и природных условий;
• экономического состояния и его динамики;
• внешних геополитических вызовов.
Нередко региональная политика конкретного государства в значительной степени посвящена решению частных проблем, имеющих в то же время огромное значение для общегосударственного развития. Например, это может быть интеграция этнических периферий, которые в противном случае могут превратиться в зоны политической нестабильности и сепаратизма. Или это освоение труднодоступных, удаленных, но богатых ресурсами территорий. Либо речь идет о преимущественном освоении спорных территорий, которые государство таким путем стремится плотнее интегрировать в своем составе. Ключевой задачей региональной политики может быть и развитие эксклавов, по определению находящихся в сложном геополитическом положении

< Назад   Вперед >
Содержание