Учебники

2.2. СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Современная Россия - одна из стран быстрых трансформаций политических институтов, в т.ч. региональных органов государственной власти. Советская система была стремительно упразднена в 1993 г. Еще раньше, в 1991 г. созданы институты администрации региона, главы исполнительной власти субъекта РФ (президента республики, либо главы администрации края, области, города федерального значения). Постепенно сложилась система нормативно-правовых актов регионов, включающая в себя Конституции республик и Уставы остальных субъектов РФ.

Но задачи политологического исследования не сводятся к описанию разрозненных институтов государственной власти. Алгоритм исследования подразумевает:

- выяснение декларированных и реальных принципов системы государственной власти;

- осмысление источников и «образцов» российских региональных институтов (как зарубежных, так и общероссийских);

- сравнительный анализ государственных институтов на уровне отдельных регионов России;

- определение баланса дивергенции и унификации в развитии региональных институтов.

Как известно, за время реформ 1989-2004 гг. были применены две концепции системы органов власти. Первая из них, принятая XIX Всесоюзной конференцией КПСС в 1988 г., означала ограниченную либерализацию властных институтов. Вводились ограниченно конкурентные выборы. Разграничивались полномочия Советов народных депутатов и комитетов КПСС на всех территориальных уровнях. Реальная политическая власть в субъектах федерации стала переходить от первых секретарей областных (краевых) комитетов КПСС к председателям обл(край)советов. Но по персональному составу это оставались всё те же члены региональных коммунистических элит, лишь более молодые, прагматичные и еще не «насытившиеся» властью. Сценарий антиноменклатурной революции, приводивший к власти путем выборов лидеров демократической оппозиции, состоялся в считанных регионах: Москве, Ленинграде… Элементы разделения властей в системе обновленных Советов (1989-1993 гг.) прослеживаются в повышении роли пленарных заседаний Советов по сравнению с исполкомами. Также вводились параллельные должности председателя Совета (с законодательными функциями) и председателя исполкома Совета (с исполнительными функциями). В условиях нараставшего хаоса в государственном управлении, а затем распада СССР и быстрой децентрализации РСФСР система Советов перестала отражать баланс политических сил общества. Она порождала острые институциональные конфликты между назначенными главами администраций и председателями региональных Советов, между территориальными уровнями власти в целом, между государственными институтами и общественными объединениями.

Летом - зимой 1991 г. начинается становление разнородных политических систем в регионах России. Этот процесс был вызван импульсами конфедерализации и, в менее радикальном варианте, договорного федерализма в республиках РФ (см. также лекционную тему 8)23. Большинство республик избрало смешанную систему правления с прямыми выборами Президента и формально сильным законодательным органом24.

Пришедшие к власти после провала ГКЧП радикально-демократические силы столкнулись со слабостью своей институциональной поддержки в регионах, что порождало преувеличенные опасения «коммунистического реванша». Возобладала доктрина «исполнительной вертикали» власти. Она выразилась в отстранении от должностей председателей региональных Советов, поддержавших ГКЧП. Тогда же Президент страны Б.Н. Ельцин подписал Указ № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР»25. По нему исполнительно-распорядительные функции власти в регионах (за исключением «суверенных» республик) передавались главам администраций. Они назначались Президентом страны по согласованию с Советом народных депутатов региона. Исполкомы Советов распускались.

Роковая ошибка демократических сил, приведшая к закреплению авторитарной власти президентов и губернаторов, - отказ от срочных выборов глав исполнительной власти регионов. В отношении республик федеральные структуры даже попыток такого рода не предпринимали. Президиум Верховного Совета РСФСР назначил на 24 ноября 1991 г. выборы глав администраций областей и краев. Но они не состоялись из-за противодействия Президента РСФСР. Напротив, Съезд народных депутатов России установил годичный мораторий на выборы в регионах органов власти всех уровней. Тем самым затормозилось формирование конкурентной политической системы и её институтов: партий, избираемых публичных лидеров, неправительственных организаций и т.п.

Возможности «конверсии» Советов в парламентаризм по мировым стандартам были. В.Я. Гельман обращает внимание на правовую основу такого реформистского развития: федеральный закон «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 г. Закон утвердил двойную отчетность глав регионов - перед Верховным Советом и Президентом РФ, а также двойную отчетность администраций (правительств) - перед региональным Советом и главой администрации. Совет получил право обжаловать акты глав регионов и приостанавливать их действие до решения суда; выражать недоверие главе региона с требованием к Президиуму РФ или в Конституционный Суд о его отставке. Со своей стороны, глава администрации наделялся правом вето на решения Совета. Но вето преодолевалось простым большинством народных депутатов26. Больше того, Съезд народных депутатов РФ в декабре 1992 г. принял решение подтвердить полномочия тех глав администраций, чьи кандидатуры согласованы с региональными Советами. Остальные губернаторы должны были или получить санкцию регионального Совета на правление, либо назначить выборы глав региона. Во всех 8 случаях альтернативные выборы 1992-1993 гг. кончились для действующих «назначенцев» Ельцина поражением27 (подробнее см. лекцию 14 о электоральных процессах).

Таким образом, обновленная система Советов создавала набор «сдержек и противовесов» в отношениях и с федеральными властями, и с назначенными губернаторами. При дальновидной и демократичной стратегии федерального «центра» возможна была плавная конверсия системы 1989-1993 гг. в полноценное смешанное правление. Но традиции нетерпимости и единовластия имели слишком большую силу. Радикальное противостояние Президента РФ и Верховного Совета РФ привело к доминированию исполнительной ветви в системе разделения властей, в т.ч. на уровне регионов. Пресекая возможность обновления региональных Советов на демократической основе, российская исполнительная власть проводила политику двойных стандартов. Республикам позволялось реанимировать архаичные институты (Степное уложение Калмыкии вместо Конституции); проводить безальтернативные выборы своих президентов; создавать правовые системы, противоречащие российскому законодательству и т.п. Персонализированная власть главы администрации края (области) или президента республики стала «проекцией» президентского режима, установленного во всероссийском масштабе.

Вторая концепция системы органов государственной власти наметилась в ряде Указов Президента РФ о роспуске региональных и местных Советов (октябрь-ноябрь 1993 г.), а приобрела формально-законченные черты в новой Конституции России от 12 декабря 1993 г. Как подметила Н.В.Борисова, эти нормативные акты являли собой импорт институтов западной демократии: разделения властей, свободных многопартийных выборов, сильных полномочий Президента28. Но заимствования причудливо сочетались с российскими устоями персональной власти главы региона, с краткосрочными выгодами федерального центра от «раздачи суверенитета» в оплату за лояльность региональных элит.

Действующая Конституция РФ 1993 г. определяет два уровня единой системы государственной власти: федеральный и региональный (ст.5 п.3, ст.77, п.2). Местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими (регионами) самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти (Ст.77 п.1). Эти представительные и исполнительные органы образуются самими субъектами федерации (Ст.11 п.2). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. Она ограничена пределами ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения федерации и регионов (Ст.77 п.2). Конституция РФ оговаривает лишь общие принципы строения системы государственной власти на региональном уровне:

- верховенство федеральной системы законов и единство системы исполнительной власти;

- разделение властей;

- федерализм и его проявления, прежде всего - разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и её субъектами, обеспечение самостоятельной реализации полномочий региональными органами власти.

Многие аспекты строения регионального уровня власти предстояло определить законодателям самих субъектов РФ, что открыло путь резкой диверсификации региональных систем органов власти. Президент РФ наложил вето на принятие Уставов субъектов федерации путем всеобщего голосования жителей регионов. С 1994 г. Уставы принимались голосованием законодательных собраний, что уменьшило легитимность данных актов и сделало их создание подконтрольным.

Наиболее политически значимые нормы федеральных законов конституций и уставов регионов, повлиявшие на выбор модели разделения властей, таковы:

- уменьшение состава законодательных (представительных) органов региона с 250-300 до 50 депутатов. (Республики сохранили право превышать число депутатов сверх 50);

- максимум 40% депутатов могли с 1994 г. работать на постоянной основе, что порождало неравенство статусов и ресурсов влияния, служило способом подкупа депутатов исполнительной властью;

- администрация либо правительство региона формируется главой исполнительной власти, ему же подотчетна; служащие администрации могут быть депутатами;

- настоящая, а не формальная власть концентрируется в руках главы исполнительной власти, до 1995-1997 гг. назначаемого Президентом РФ, а затем избираемого всенародно;

- глава исполнительной власти («губернатор») подотчетен Президенту РФ (с 2001 г. может быть отстранен от должности по указу Президента РФ). Но законодательный орган региона не вправе объявлять импичмент либо отстранять от должности губернатора;

- глава исполнительной власти подписывает и обнародует законы, принятые легислатурой региона; он может наложить вето на региональный закон (преодолевается 2/3 голосов депутатов)29;

- в большинстве регионов принята мажоритарная избирательная система, что резко затруднило закрепление партий в региональных парламентах.

Качественно иные модели разделения властей складывались в российских республиках. Они зависели от преобладающего типа региональной политической культуры (сравним Карелию, заимствовавшую ряд норм законодательства соседней Финляндии, и «импорт исламизма» в Чечне!). Значительна также зависимость типа политической системы республики от того, принималась ли её конституция при монократическом режиме либо в плюралистической среде. По расчетам П.Б.Кононенко30, 6 из 18 изученных республик принимали конституции при отсутствии доминирующего актора. Этот фактор привел к примерно равному соотношению правовых полномочий ветвей власти. 12 республик принимали свои основные законы при наличии доминирующего актора, но в 4 из них полномочия тоже симметричны. 2 республики (Калмыкия и Ингушетия) закрепили преобладание главы исполнительной власти. 6 республик (Чечня, Татарстан, Башкортостан, Якутия-Саха, Адыгея, Бурятия) юридически дали преобладание своим парламентам, а не президентам. Но политическая реальность не позволяет назвать эти регионы демократичными хотя бы в сравнении с другими российскими. На выбор формы правления повлияли скорее общероссийские процессы монополизации власти, чем биографические черты лидеров отдельных республик.

Более представительная выборка случаев формально-правового разделения властей была изучена А.С.Кузьминым, В.Д.Нечаевым и Н.Дж.Мелвином в качестве материала для количественного анализа режимов31. Коллектив авторов, как и П.Б. Кононенко, взял за основу неоинституциональную методику М. Шугарта и Дж. Кэри. Конституции и уставы 31 российского региона исследовались на предмет распределения законодательных и незаконодательных полномочий между ветвями власти. Эмпирическими индикаторами служили: порядок формирования администрации (правительства), отставка правительства, контроль парламента над администрацией, роспуск парламента, право вето, формирование бюджета, право издавать указы с силой закона, исключительное право законодательной инициативы, право вынесения вопросов на референдум.

При ранжировании 31 региона А.С. Кузьмин и его соавторы на интервале 1993-2000 гг. выделили 8 типов регионов32. По «дизайну» формальных институтов картина упрощается. Большинство регионов имеет слабые полномочия парламентов (Хабаровский и Приморский края, Астраханская, Ивановская, Костромская, Курская, Новгородская, Омская, Ростовская области, Краснодарский край). Из регионов с формально сильными законодательными органами для многих характерен однопартийный состав депутатов (Адыгея, Амурская, Кемеровская области). В ряде регионов есть и сильные полномочия, и многопартийность депутатов, но глава администрации избирался без серьезной конкуренции (Карелия, Коми, Татарстан, Саха-Якутия). На наш взгляд, только 1/3 из исследованных легислатур действительно сочетает весомые реальные и формальные полномочия (в Карачаево-Черкессии, Удмуртии, Белгородской, Воронежской, Курганской, Мурманской, Орловской, Псковской, Смоленской и Челябинской областях).

В.Д. Нечаев предложил также политико-психологическую модель объяснения дивергенции систем33. На материале Курской, Псковской, Астраханской областей и Карелии Нечаев применяет модель диффузии новшеств. Инициатором нового выступает федеральный центр. Региональные элиты (точнее, круг разработчиков институциональных систем), могут отвечать на импульсы развития трояким образом:

- ко-инновативная реакция (новшества центра дополняют региональные почины);

- пассивная (региональная власть меняется под воздействием центральной, а поток внутренних требований и поддержки слаб);

- традиционалистская (поток внутренних запросов достаточно силён, чтобы противостоять новшествам).

В итоге анализа все исследователи пришли к выводу о большом разнообразии региональных институтов в 1990-х гг., о их сформированности уже ко времени первых выборов губернаторов (1996-1997 гг.), о высокой устойчивости созданных систем. Вопреки бытующим «штампам» журналистики, не выявлена положительная корреляция между статусом республики и авторитарным типом власти лидера. На наш взгляд, гораздо больше влияют на слияние ветвей власти тип экономической и социальной структуры, этнический и религиозный состав региона. Эти обстоятельства можно синтезировать в понятии «историко-культурный тип» региона.

Менялась ли федеральная политика по вопросам разделения властей в регионах? Да, и эти изменения усиливали авторитаризм региональных систем в обмен на лояльность в общероссийских делах. Так, 3 октября 1994 г. Президент РФ издал указ о продлении моратория на выборы губернаторов. 17 сентября 1995 г. Б.Н. Ельцин своим указом продлил данный мораторий еще раз, на срок до конца 1996 г. Также Президент РФ рекомендовал законодательным органам регионов продлить свои 2-летние полномочия до конца 1997 г. Тем самым обеспечивался лояльный корпус законодателей и губернаторов на время федеральных думских и президентских выборов (с осени 1995 по лето 1996 гг.)

Конституционный суд РФ принял важные решения от 8 января и 1 февраля 1996 г. о проверке конституционности положений Уставов Алтайского края и Читинской области. Отныне субъектам РФ предписано исходить из единой общероссийской «модели» разделения властей. Это значит, что регионы обязаны ввести президентскую либо смешанную систему. Признаны неконституционными положения Уставов Алтая и Забайкалья о подотчетности исполнительных органов законодательным, о контроле ЗСК над формированием исполнительных органов. Та же судьба постигла норму избрания глав регионов представительными органами34. Эти постановления Конституционного суда закрепили вектор унификации системы разделения властей по президентскому и смешанному типам.

Президент РФ Б.Н. Ельцин и Федеральное Собрание всячески затягивали принятие российского закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Этот конституционный закон обсуждался… 5 лет! Он был принят только 6 октября 1999 г. в самом начале путинских реформ федерализма. Закон впервые дал определение системы органов государственной власти регионов. Она состоит из законодательных органов, высшего исполнительного органа и иных органов государственной власти региона в соответствии с его конституцией либо уставом. Закон определяет общие принципы деятельности данной системы органов: соблюдение Конституции РФ и её верховенство на всей территории России; единство всей системы государственной власти; разделение властей; разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями власти; самостоятельность осуществления полномочий органами власти и местного самоуправления35. Закон впервые включил республики РФ в единую правовую систему с другими регионами страны. Именно этот закон во многом стал основой преодоления пагубного сепаратизма и конфедерализма в 2000-2004 гг. Но и он политически противоречив, т.к. усиливает начала моноцентризма региональных режимов, даёт перевес исполнительной «ветви» власти.

К концу цикла трансформаций 1990-х гг. сложился достаточно устойчивый плюрализм типов разделения властей в регионах. Их систематизацию на основе формы правления и роли законодательного органа предложил В.Я. Гельман36.



Примечания

1. Удмуртия с 2000 г. перешла к президентской форме правления с формально влиятельным Государственным советом (парламентом).

2. Дагестан в настоящее время переходит к президентской форме правления.

Как видим, выбранный тип разделения властей сам по себе не является признаком силы либо слабости законодательных органов. Для постижения политического смысла модели разделения властей требуются дополнительные индикаторы: объем формально-правовых полномочий ветвей власти и их неформального влияния.

Можно предложить комплекс норм, приближающих региональные модели разделения властей к равновесному состоянию:

- право законодательных собраний налагать вето на правовые акты администраций и глав исполнительной власти;

- право легислатур выносить вотум недоверия и проводить импичмент глав исполнительной власти;

- взаимное право органов власти на запросы и представления об отмене правовых актов;

- решение споров ветвей власти через согласительные комиссии и уставные суды регионов;

- право губернатора (президента) региона на отлагательное вето по законам, принятым легислатурой;

- расширение численности депутатов и введение постоянной оплачиваемой работы всего их состава;

- право главы исполнительной власти региона и Президента РФ досрочно прекратить полномочия представительного органа на основании судебного решения о грубых нарушениях Конституции РФ, федерального и регионального законодательства;

- право Президента РФ досрочно прекратить полномочия любого главы исполнительной власти региона по аналогичным причинам.

Рассмотрим далее строение, функции и направления развития отдельных ветвей власти регионов

< Назад   Вперед >
Содержание