Учебники

Региональные интеграционные структуры

Обеспечение эффективного продвижения региональных интересов требует консолидации региональных элит. На федеральном уровне такая консолидация происходила в формате групп, действующих в органах исполнительной и законодательной власти. На собственно региональном уровне разворачивались процессы горизонтальной интеграции. Различные интегрированные структуры стремились выработать консолидированную позицию и представить ее от имени регионов в целом или региональных групп (ареалов) для привлечения внимания и изменения позиции федерального центра.
Главной формой горизонтальной интеграции регионов (региональных элит) являются межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия. Создание ассоциаций началось в 1990—1991 гг., т.е. еще во времена СССР, когда в условиях деструктивных процессов региональные элиты искали формы и способы объединения. Крупнейшая ассоциация "Сибирское соглашение" появилась в декабре 1990 г., в январе 1991 г. возникла Уральская ассоциация. Большинство ассоциаций было создано в 1991 г. Всего их восемь — "Сибирское соглашение", "Большая Волга", "Центральная Россия", "Северо-Запад", "Черноземье", Северо-Кавказская, Уральская и Дальневосточная. На этапе распада СССР эти ассоциации играли важную роль, обеспечивая взаимодействие региональных элит в отсутствие сильной центральной власти. Немаловажно, что при этом ассоциации не выступали с сепаратистскими лозунгами.
Новое укрепление ассоциаций уже как типично лоббистских структур происходит в 1995—1996 гг. Именно в это время региональные объединения предпринимают попытки сформулировать свои общие интересы. На уровне крупных составных частей России, объединенных в ассоциации, выделяются политические центры, лидеры. Однако реальная консолидация региональных элит в рамках ассоциаций не произошла по объективным причинам. В условиях огромного и политически раздробленного российского пространства с несовпадающими региональными интересами ассоциации не смогли стать влиятельными лоббистскими структурами. Достаточно сказать, что соседние регионы с близкой экономической специализацией часто выступают конкурентами друг другу. Руководители крупных регионов в рамках одной ассоциации боролись друг с другом за лидерство, политическое влияние. В целом наиболее активными в отстаивании общерегиональных интересов оказались региональные ассоциации, объединяющие сильные и притом удаленные от Москвы регионы, — Урал и Сибирь.
Федеральный центр начал уделять особое внимание ассоциациям в 1998 г. Тогда в российской политике заявила о себе "восьмерка" — лидеры восьми межрегиональных ассоциаций, которые пытаются выступить в роли полномочных представителей региональных союзов. В сентябре 1998 г. возникла идея включить руководителей ассоциаций в президиум нового правительства Е. Примакова. Рост внимания к ассоциациям был обусловлен стремлением федерального центра изменить территориальный формат своей работы с регионами, сделать его "укрупненным". Практика индивидуальных и зачастую клиентельных отношений центра (а точнее отдельных федеральных групп) с регионами к тому времени стала восприниматься как неэффективная. Поэтому руководство российского правительства стало чаще посещать заседания межрегиональных ассоциаций, встречаться с их лидерами и т.п.
В развитие этой тенденции в декабре 1999 г. был принят рамочный федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации". Однако после создания федеральных округов лоббистская роль межрегиональных ассоциаций вновь понизилась. Процессы горизонтальной интеграции стали развиваться на территориальной основе федеральных округов и под патронажем полпредов (началось создание разнообразных координационных структур в федеральных округах при участии региональных элит, главной из которых в итоге стал окружной совет при полпреде). Губернаторы в ряде случаев проявили интерес именно к такой форме интеграции, понимая, что лоббизм через полпредов может оказаться более эффективным, чем в рамках ассоциаций. Хотя попытки восстановления активности ассоциаций (а также проявления на их заседаниях оппозиционности тем или иным решениям федерального центра в сфере региональной политики) продолжаются. Другое дело, что это оценивается уже не как форма регионального лоббизма, а способ "выпускания пара".
Наряду с межрегиональными ассоциациями роль лоббистских структур стремятся играть и ассоциации муниципальных властей. Например, в 1991 г. возник Союз российских городов. В октябре 1998 г. при поддержке федерального центра по указу президента была создана крупная структура с всероссийским охватом — Конгресс муниципальных образований, выступавшая от имени местных властей. Возник целый ряд ассоциаций, созданных по региональному признаку (Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России, Ассоциация городов Поволжья, Ассоциация городов Северо-Запада России) или по иным основаниям (Ассоциация малых и средних городов России). В то же время муниципальная реформа, запущенная в 2003 г. и вошедшая в активную фазу в 2006 г., предполагает создание новой общероссийской структуры, представляющей интересы муниципальных образований. В этой связи "частные" городские ассоциации могут утратить свое значение.
Феномен региональных партий не получил в России большого развития по причине крайне слабых перспектив для таких партий на федеральных выборах в условиях дробной региональной структуры. Попытки создания потенциально более мощных партий, претендующих на межрегиональный статус и объединение на уровне макрорегионов, не имели до сих пор поддержки в связи с отсутствием ресурсов и ярких лидеров (пример Сибирской партии, которую создавал бывший губернатор Новосибирской области И. Индинок).
Выступая на федеральных выборах, региональные политические движения всегда пытались войти в альянс с хоть какими-то, пусть слабыми партиями российского уровня. Примером такой региональной инициативы может служить блок "Преображение Отечества", созданный свердловским губернатором Э. Росселем на основе регионального движения "Преображение Урала" и в союзе с некоторыми мелкими российскими партиями. Результат оказался закономерным: блок набрал всего лишь 0,5% голосов (по Свердловской области — 12,1%).
Интересным примером стало объединение элит ряда крупных регионов в блоке "Отечество — вся Россия" на думских выборах 1999 г. Здесь, в отличие от "Преображения Отечества", речь шла уже о консолидированных усилиях руководителей Москвы, Татарстана, Башкирии и еще ряда небольших республик и иных регионов. В такой расширенной конфигурации блок региональных лидеров при участии крупного политика федерального уровня Е. Примакова сумел получить 13,3% голосов.
Можно обратить внимание на ряд инициатив федеральных политиков и групп влияния по созданию избирательных объединений и партий, декларирующих защиту региональных интересов, развитие федерализма и т.п. Однако российский опыт показал, что такие партии имеют мало перспектив, поскольку мотивации голосования за них в стране ослаблены. Одним из примеров была Партия российского единства и согласия (ПРЕС), которая получила поддержку некоторых региональных элит и смогла завоевать 6,7% на выборах 1993 г. Но к 1995 г. влияние ее лидера С. Шахрая резко упало, и ПРЕС набрала только 0,4% голосов. На выборах 1995 г. выступал "Блок-89", позиционируясь в роли представителя интересов всех российских регионов, но такая постановка вопроса совершенно не заинтересовала избирателей (результат — 0,06%). Нельзя признать удачной и попытку создания Партии российских регионов (она стала блокообразующей партией "Родины" на выборах
2003 г., а потом в связи с изменением политической ситуации переименовала себя в "Родину").
Региональные политические движения часто и достаточно успешно выступали на местных выборах. Однако на федеральных выборах такие партии и движения бесперспективны. Поэтому практически отсутствовали региональные партии, регулярно участвующие в федеральных выборах. Нет примеров консолидированных межрегиональных объединений, которые успешно участвовали хотя бы в двух федеральных кампаниях (ОВР отличился всего один раз).
Новое партийное законодательство, принятое после выборного цикла 2003—
2004 гг., фактически запрещает региональные партии, требуя, чтобы партия имела реальную общероссийскую сеть1*. Более того, с 2005 г. стало невозможным создание блоков на региональных выборах. Это значит, что региональные элиты уже не смогут создавать свои блоки и на формальной основе региональных отделений не больших общероссийских партий. Таким образом, формирование партий в России на основе артикуляции и агрегирования региональных интересов является практи чески невозможным. Такое принципиальное решение было принято федеральным центром для укрепления властной вертикали, усиления единства российской тер ритории и ослабления роли региональных элит в российской политике.
В этой ситуации более надежным и эффективным способом продвижения интересов региональных элит на федеральных выборах и завоевания депутатских мандатов стала активность в рамках партий власти. В российских условиях "партия власти" представляет собой вертикально интегрированное объединение федеральных и региональных властных элит. Федеральные элиты осуществляют более или менее жесткий общий контроль. В то же время элиты тех или иных регионов получают возможность при условии должной лояльности и активности получить определенное количество проходных мест в списках. Это позволяет сделать более эффективным думский лоббизм региональных интересов. Кроме того, вхождение в "партию власти" подчеркивает лояльность региональных властвующих элит к федеральному центру и позволяет рассчитывать на лоббирование интересов не только в Госдуме, но и в структурах исполнительной власти.
В альянсе с регионами заинтересованы и федеральные элиты, поскольку поддержка региональных элит критически важна для увеличения электората "партии власти". Поэтому "партия власти" обычно представляет собой прагматическую электоральную коалицию с заинтересованным участием региональных элит [Макаренко, 1998]. Первым примером такого объединения стало движение "Наш дом — Россия" на выборах 1995 г. ОВР имел свою специфику, поскольку в нем была слабо представлена федеральная власть (хотя федеральная элита входила в его состав, достаточно назвать лидера блока — Е. Примакова). К 2003 г. на принципах вертикально интегрированной элитной коалиции возникла "Единая Россия", добившаяся на выборах значительного успеха

< Назад   Вперед >
Содержание